Закон о реформировании бюджетных организаций

Необходимые документы

Регистрация муниципального учреждения проходит в два этапа. Сначала следует подготовить проектную документацию и предоставить ее на утверждение в Администрацию. На данном этапе потребуется создать и согласовать следующие документы:

  • Постановление о создании МУ;
  • проект создания МУ;
  • пояснительная записка к Проекту;
  • Устав МУ.

Про конкретные документы для открытия муниципального бюджетного, автономного или казенного учреждения читайте ниже.

Данное видео расскажет про формирование плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения:

Проект создания муниципального учреждения

Принявшие решение о создании муниципального учреждения органы управления должны подготовить Проект создания. Разрабатывать его будут функциональные органы Администрации или ответственные лица. Документ должен содержать следующие пункты:

  • Наименование и тип создаваемого учреждения;
  • цели деятельности;
  • учредители из Администрации;
  • недвижимое имущество, которое передается МУ (здания и земли);
  • численность сотрудников по ШР;
  • мероприятия по созданию МУ, ответственные лица, органы и сроки.

Проект после согласования с Администрацией, обязательно должен быть опубликован в СМИ.

Вместе с ним ответственными лицами подается Пояснительная записка к нему, а также Устав создаваемого МУ, если он уже разработан.

Пояснительная записка к Проекту

Разработчик должен создать пояснительную записку к документу, в которой будет расписано:

  • Целесообразность создания учреждения;
  • необходимость предоставить организации (если требуется) право управления.

Пояснительная записка должна быть обязательно согласована с теми органами, в ведении которых будет находиться создаваемая организация.

Далее рассмотрена регистрация устава муниципального учреждения.

Устав

После того, как Администрацией будет принято Постановление о создании муниципального учреждения (казенного, бюджетного и т.п.), участниками его создается Устав. Данный документ может подаваться на рассмотрение вместе с Проектом, или начать разрабатываться спустя 2 недели после его согласования.

В Уставе должны быть оговорены основополагающие принципы деятельности, а также определенные данные:

  • Местонахождение МУ или его исполнительного органа;
  • перечень учредителей;
  • сведения о собственнике имущества, которое предоставляется учреждению;
  • оргструктура организации;
  • перечень разрешенных видов деятельности;
  • перечень органов МУ и их полномочий;
  • порядок пользования имуществом;
  • порядок открытия счетов, филиалов.

Далее будет рассмотрен порядок создания муниципальных казенных, автономных, бюджетных предприятий и учреждений

Списание имущества казенных учреждений рассмотрено в данном видеоролике:

Реформа бюджетных учреждений

Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ) введены новые формы и правовой статус бюджетных учреждений. К существовавшим до этого двум типам государственных и муниципальных учреждений (бюджетное и автономное) добавился еще один — казенное учреждение. В новом облике бюджетные учреждения, кроме казенных, смогут функционировать на основе рыночных принципов с расширенными полномочиями.

Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (подп. «е» п. 1 ст. 13 Закона № 83-ФЗ).

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ). Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц (подп. «г» п. 14 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 5 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, оно вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ). Бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество, указанное в законе, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника (подп. «г» п. 14 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).

Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, оно вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ). При этом автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить недвижимое имущество, а также находящееся у него особо ценное движимое имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц, за исключением объектов культурного наследия народов РФ, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда РФ, Архивного фонда РФ, национального библиотечного фонда (подп. «в» п. 2 ст. 23 Закона № 83-ФЗ).

Основным объединяющим признаком для всех бюджетных учреждений является то, что учредителем такого учреждения могут быть только Российская Федерация, субъект РФ и муниципальное образование (подп. «б» п. 8 ст. 6 Закона № 83-ФЗ и ст. 6 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»). Другим общим признаком для бюджетных учреждений является перечень видов деятельности, который учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, и этот перечень должен содержаться в уставе (ст. 7 Закона № 83-ФЗ). Также сохраняются ограничения на распоряжение имуществом бюджетного учреждения в зависимости от типа учреждения.

Порядок отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538.

Создание и/или изменение типа бюджетного учреждения осуществляется решением исполнительного государственного органа соответствующего уровня (п. 6,10 ст. 6 Закона № 83-ФЗ):

  • o Правительством РФ — для федеральных учреждений;
  • o высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ — для учреждений субъектов РФ;
  • o местной администрацией муниципального образования — для муниципальных учреждений.

Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения (п. 10 ст. 6 Закона № 83 ФЗ). По замыслу законодателя процедура перевода бюджетных учреждений в другие типы должна содержать в себе минимальный объем организационных мероприятий, связанных с изменением их статуса (повторного наделения имуществом, переоформления прав на земельные участки и т. д.). Правительством России было выпущено распоряжение от 7 сентября 2010 г. № 1505-р «Об утверждении методических рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов РФ и муниципальных бюджетных учреждений».

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы. Бюджетная смета — документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). Как мы уже указывали выше, казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (ст. 161 БК РФ).

При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение (п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ).

Лимиты бюджетных средств, доведенные до казенного учреждения, а также доходы в виде средств, полученных от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных (муниципальных) функций, не учитываются для целей налогообложения прибыли организаций (п. 1 и 2 ст. 16 Закона № 83-ФЗ).

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. 5 ст. 5 Закона № 83-ФЗ).

При предоставлении на территории России казенными учреждениями в аренду федерального имущества налоговая база по НДС определяется как сумма арендной платы с учетом налога (п. 3 ст. 161 НК РФ). В этом случае налоговыми агентами будут являться арендаторы указанного имущества, которые определяют налоговую базу отдельно по каждому арендованному объекту, исчисляют и уплачивают в бюджет соответствующую сумму НДС, которую впоследствии смогут принять к вычету (п. Зет. 171 НК РФ).

Расходы в связи с исполнением государственных (муниципальных) функций, в том числе с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), не учитываются в расходах в целях обложения налогом на прибыль организаций (п. 3 ст. 16 Закона № 83-ФЗ). Для казенных учреждений устанавливается обязанность проводить тендеры при любых закупках (ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).

Казенные учреждения не вправе переходить:

  • o на единый сельскохозяйственный налог (подп. 4 п. 6 ст. 346.2 НК РФ);
  • o на упрощенную систему налогообложения (подп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ).

При этом они освобождаются от уплаты госпошлины (ст. 333.35 НК РФ). С учетом того, что казенные учреждения являются самым ограниченным типом бюджетных учреждений с точки зрения полномочий на распоряжение имуществом, доходами и финансами, то и тип бухгалтерского учета устанавливается для них только один — бюджетный (Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»; ст. 165 БК РФ).

Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию Российской Федерации (ст. 264.1 БК РФ). Бюджетный учет осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «О бухгалтерском учете», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (приказ Минфина РФ от 1 декабря 2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению»).

Учет, налогообложение в бюджетном учреждении. Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности (в обязательном порядке указанным в учредительных документах) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, от выполнения которого оно не вправе отказаться. Финансовое обеспечение выполнения этого задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета.

К средствам целевого финансирования, не включаемым в налоговую базу по налогу на прибыль, отнесены доходы в виде субсидий, предоставленных бюджетным учреждениям (подп. 14 п. 1ст.251НК РФ).

Сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания бюджетное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Бюджетное учреждение также вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Доходы, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения (п. 3 ст. 298 ГК РФ).

В последнем случае бюджетные учреждения будут уплачивать налог на прибыль организаций в общеустановленном порядке, в том числе производить только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль (п. 3 ст. 286 НК РФ).

Как и казенные учреждения, бюджетные не вправе применять:

  • o упрощенную систему налогообложения (подп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ);
  • o единый сельскохозяйственный налог (подп. 4 п. 6 ст. 346.2 НК РФ).

В общеустановленном порядке уплачивается НДС от платных услуг, в том числе от аренды, а также госпошлина за наименование «Россия» при регистрации учредительных документов (ст. 333.17 НК РФ; ст. 333.35 НК РФ), налог на имущество, земельный налог.

Основным видом учета для бюджетных учреждений является, так же как и для казенных учреждений, бюджетный (Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»).

Конечная цель реформы бюджетных учреждений. Финансовый контроль учреждений1. Реформа государственных бюджетных учреждений только разворачивается, успех ее будет зависеть в большей степени от подзаконных актов соответствующего государственного уровня — решений Правительства России, высших исполнительных органов государственной власти субъектов России и администраций муниципальных образований. Цель реформы государственных бюджетных учреждений — финансировать количество и качество государственных услуг, предоставляемых современному российскому обществу на основе рыночных принципов. Государство создает новый правовой и финансовый механизм, способный гибко и адекватно обеспечивать стремительно меняющиеся потребности нашего общества, в условиях масштабной модернизации страны. Иными словами, финансовые ресурсы страны направляются на эффективное удовлетворение государственными учреждениями законных потребностей как отдельного гражданина, так и всего общества в целом, а не на содержание государственными учреждениями самих себя. Все мы хорошо знаем и помним изживающий себя «затратный метод» бюджетного финансирования государственных учреждений, когда экономия в расходах государственного учреждения приводила к урезанию на следующий год его бюджетного финансирования.

С точки зрения решаемых задач бюджетные учреждения дифференцированы по степени имущественной и финансовой самостоятельности в рыночных условиях, и соответственно изменились подходы к финансовому контролю их деятельности.

Казенные учреждения функционируют в условиях наибольшего контроля со стороны государства. Проверка Казначейством РФ наличия денежных обязательств казенного учреждения включает в себя предварительный контроль по всем расходам, а также текущий и последующий контроль (п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 157 БК РФ).

Поскольку бюджетные учреждения в основном решают задачи в рамках приоритетных национальных проектов и развития регионов, государственный контроль в них — последующий по результатам выполнения государственного задания. Предварительный контроль осуществляется только на стадии санкционирования бюджетных расходов по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям.

Наибольшей имущественной и финансовой самостоятельностью обладают автономные бюджетные учреждения, которые решают задачи в сфере социального развития. Прежде всего это образование, культура и спорт. Наблюдательный совет автономного учреждения по сути является основным контрольно-надзорным органом, который, пусть и опосредованно, но осуществляет финансовый контроль государства (муниципалитета) как собственника имущества, закрепленного за автономным учреждением (ст. 10 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»). Разумеется, остается последующий контроль по результатам деятельности автономного учреждения в целом.

Сущность финансовых отношений, задачи и структура финансовой системы. Финансовые отношения складываются:

  • o между предприятиями в процессе приобретения товарно-материальных ценностей, реализации товаров и услуг;
  • o предприятиями и вышестоящими организациями при создании централизованных фондов денежных средств и их распределении;
  • o государством и предприятиями при уплате ими налогов в бюджетную систему и во внебюджетные фонды;
  • o государством и гражданами при внесении ими налогов и других платежей и получении трансфертов;
  • o отдельными уровнями бюджетной системы;
  • o органами имущественного и личного страхования и предприятиями и гражданами при уплате страховых взносов и возмещении ущерба, при наступлении страхового случая.

По своему материальному содержанию финансы — это целевые фонды денежных средств, в совокупности представляющие финансовые ресурсы страны. Главным материальным источником финансовых ресурсов является национальный доход.

Движение потоков финансовых ресурсов по многочисленным каналам обращения в процессе общественного воспроизводства формируют финансовую систему народного хозяйства.

В условиях рыночной экономики главной целью финансовой системы является обеспечении при помощи своих специфических методов и инструментов макроэкономической стабильности, или другими словами, создание таких финансовых условий, при которых воспроизводство национального продукта будет осуществляться при полной занятости населения и низком уровне инфляции.

В процессе достижения этой стратегической цели финансовая система должна решать следующие задачи:

  • o осуществлять эффективный обмен товаров и услуг;
  • o создавать капитал в денежной форме, соответствующий потребностям экономики;
  • o способствовать превращению потребностей в реальные блага.

Для реализации своих функций финансовая система должна создавать и внедрять финансовые инструменты, использование которых позволит эффективно распределять и перераспределять потоки финансовых ресурсов в стране.

В качестве таких инструментов выступают эмиссия (создание и выпуск в обращение) денежных знаков и ценных бумаг, различные виды ценных бумаг, аккумулирование сбережений (открытие различных видов депозитов), кредитование и т. п.

Для каждой страны, исходя из особенностей ее политического и экономического устройства, присуща своя специфическая структура финансовой системы.

При рассмотрении финансовой системы той или иной страны обычно выделяют два уровня: микро- и макроуровни.

Микроуровень финансовой системы предполагает изучение деятельности финансовых институтов (организаций), закономерностей финансовых рынков и способов управления теми и другими.

Макроуровень включает в себя изучение крупномасштабных финансовых процессов, таких как, например, цели и методы проведения кредитно-денежной и налогово-бюджетной политики.

В современной западной экономической литературе под финансовой системой чаще всего понимается совокупность финансовых институтов (посредников) и органов, контролирующих и регулирующих их деятельность.

Финансовые институты в системе национального счетоводства определяются как юридические лица, занимающиеся посреднической деятельностью между инвесторами и сберегателями и извлекающие доход из этого вида деятельности. В качестве финансовых институтов (посредников) выступают прежде всего коммерческие банки, а также небанковские структуры: пенсионные и инвестиционные фонды, страховые компании, кредитные союзы и проч.

Небанковские финансовые посредники в частном секторе экономике, как и любые другие коммерческие предприятия, в своей деятельности ориентируются на получение максимальной прибыли. Раньше законодательство довольно строго определяло задачи и виды деятельности, разрешаемые отдельным финансовым учреждениям. Только коммерческие банки могли предоставлять услуги по открытию текущих вкладов до востребования и выдаче коммерческих ссуд. Прочие депозитные учреждения не обладали правом предоставления услуг такого рода.

За последние несколько десятилетий в финансовом секторе экономики произошли существенные изменения. Депозитные учреждения получили более широкие права, в силу чего различия между ними и коммерческими банками практически исчезли. Особенно это коснулось четырех типов финансовых посредников, непосредственно конкурирующих с коммерческими банками за сбережения населения: ссудо-сберегательных ассоциаций, взаимных сберегательных банков, кредитных союзов и взаимных фондов денежного рынка.

Ссудо-сберегательные ассоциации, взаимные сберегательные банки и кредитные союзы составляют группу, получившую название ссудо-сберегательные институты.

Финансовые посредники федерального правительства не рассматривают прибыль в качестве своей главной цели. Их основная задача содействовать реализации какой-либо социальной программы. Например, решение жилищной проблемы в городах для малообеспеченных слоев населения, поддержка малого бизнеса и фермерского хозяйства, помощь молодежи в получении образования и т. п.

Как правило, в каждой стране существует один центральный банк — Банк Англии (в Великобритании), Бундесбанк (в Германии). Банк Франции (во Франции), Банк России (в Российской Федерации).

В большинстве стран центральные банки имеют вертикальную централизованную систему управления. Такая система, в частности, существует у Центрального Банка Российской Федерации (Банка России).

Центральные банки являются независимыми организациями и, как правило, подотчетны органам законодательной власти. В РФ Банк России подотчетен Государственной Думе РФ.

В Российской экономической теории финансовая система определяется как совокупность финансов отдельных секторов экономики. Эти сектора, совершая финансовые операции, подключаются к финансовой системе и становятся ее отдельными звеньями. Обычно выделяют пять основных звеньев финансовой системы: государственная бюджетная система, внебюджетные специальные фонды, денежно-кредитная система, фонды страхования, финансы предприятий различных форм собственности.

Ведущим звеном финансовой системы выступает государственный бюджет, который представляет собой форму образования и расходования централизованного фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и органов территориального (регионального и местного) самоуправления.

Внебюджетные специальные фонды образуются за счет страховых взносов работников, самозанятых лиц, предпринимателей, а также дотаций из государственного бюджета. Главная причина возникновения внебюджетных фондов — необходимость выделения особо важных для общества расходов в специальную группу и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Средства этих фондов используются для выплаты пенсий по возрасту, инвалидности, по случаю потери кормильца, по временной нетрудоспособности, безработице, беременности и родам и др.

Денежно-кредитная система включает в себя финансовые ресурсы коммерческих банков и прочих депозитных организаций. Они формируются за счет вкладов населения и предприятий и предназначены для кредитования экономических агентов. К этой системе можно отнести финансовые ресурсы, чье движение опосредовано рынками ценных бумаг, а также государственный кредит.

Фонды страхования формируются за счет страховых взносов населения и предприятий и предназначены для возмещения причиненного виновной стороной материального ущерба и покрытия страховых рисков

Финансы предприятий являются основой финансовой системы. На предприятиях формируется основная часть финансовых ресурсов страны.

Реструктуризация сети бюджетных учреждений

Как реформа межбюджетных отношений, так и реформа бюджетного процесса в большинстве своем затрагивают отношения между различными органами власти бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, в то время как конечные потребители государственных услуг взаимодействуют с конкретными бюджетными организациями. Поэтому необходимость повышения качества услуг, оказываемых государством, потребовала проведения третьего, самого сложного, этапа реформирования государственных финансов – реструктуризации сети бюджетных учреждений.

Реформирование бюджетных организаций представляет собой завершающий этап мероприятий по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы. При этом реформирование сектора бюджетных учреждений включает не только создание новых типов государственных и муниципальных учреждений, но и изменение принципов их функционирования, а также переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг. При этом действующий механизм сметного финансирования был признан неэффективным, поскольку не связывал деятельность бюджетного учреждения с достижением конкретных результатов.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств в рамках вышеуказанной реформы является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могут представлять организации различных организационно-правовых форм.

В связи с этим была предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Фундаментальным этапом в продвижении реформы бюджетных учреждений в Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Φ3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», вступившего в силу с 1 января 2011 г.

Действовавшая ранее система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг.

По сути, органы публичной власти осуществляли содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, было весьма велико – на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25 287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 г. – 302 660 учреждений.

В существовавшем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Большинство бюджетных учреждений обладали высокой степенью закрытости информации об управлении – как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан – потребителей государственных (муниципальных) услуг.

При этом фактически большинство бюджетных учреждений уже были включены в хозяйственный оборот и получали достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 г. из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном представляли такие сферы как образование, здравоохранение, наука и культура.

В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством РФ в 2007–2009 гг. всех постановлений, необходимых для реализации данного Закона.

Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений шло более активно, но лишь в тех субъектах РФ, в которых внедрялись современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.).

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствовал ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению), и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение.

Соответственно, ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

В связи с этим Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Φ3 было установлено:

  • 1) изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе:
    • – изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 г. со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;
    • – предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
    • – устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
    • – расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти – учредитель соответствующего учреждения;
  • 2) создать новый тип государственных (муниципальных) учреждений – казенное учреждение, статус которых по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.

При этом процедура перевода учреждений в казенные обеспечивала минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

Более того, на 2010 г. устанавливался переходный период, который позволял как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме (в частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).

С 1 января 2011 г. изменения, касающиеся правового положения бюджетных учреждений и казенных учреждений, распространились и на учреждения, находящиеся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований.

Кроме того, были предложены следующие условия и стимулы для федеральных органов власти по оптимизации сети подведомственных учреждений:

  • – упростить процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений, передав соответствующие полномочия от Правительства РФ федеральным органам государственной власти;
  • – установить в нормативных правовых актах правило о сохранении объемов бюджетных ассигнований федеральным органам власти – главным распорядителям бюджетных средств при реорганизации (слиянии, присоединении) или ликвидации ими подведомственных учреждений (при условии сохранения объема и качества предоставляемых ими услуг).

Имущество бюджетного учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления.

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Имущество казенного учреждения также принадлежит ему на праве оперативного управления.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Бюджетное учреждение вправе при выполнении государственного (муниципального) задания дополнительно использовать средства, полученные из иных предусмотренных законодательством РФ источников.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (от основных) виды деятельности, предусмотренные его учредительным документом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Законом были внесены изменения в БК в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключены нормы о бюджетных учреждениях.

Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, который, в том числе, определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений.

В свою очередь, бюджетная смета стала сметой казенного учреждения, устанавливающей в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.

Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.

Таким образом, реформирование сети бюджетных учреждений стало завершающим этапом бюджетной реформы, распространившейся до уровня конкретных бюджетных организаций федерального, регионального и местного уровней.

Минфин сократит число бюджетных учреждений

«Наглядно видно, когда вместо оказания госуслуг для граждан функционал бюджетного учреждения сводится к выполнению работ для учредителя, заказ на выполнение которых может быть размещен на рынке», — подчеркнул Силуанов. Поэтому, считает министр, можно провести еще раз инвентаризацию и сокращение бюджетных учреждений.

Кроме того, пояснил Силуанов, федеральные органы власти будут формировать базовые перечни государственных и муниципальных услуг, а на их основе — задания для бюджетных учреждений. Это могут быть услуги образования, здравоохранения, культуры, добавил министр.

Еще один дополнительный источник финансирования бюджета — частный капитал. Особенно актуально это в развитии транспортной, энергетической инфраструктуры, модернизации промышленности, развитии инновационной экономики, считает Силуанов. Поэтому и нужно развивать частно-государственное партнерство. «Бизнес может и должен прийти в бюджетный сектор, оказывая услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта», — сказал министр. А рост конкуренции позволит не только обеспечить экономное и рациональное использование средств госказны, но и создаст стимулы для повышения качества этих услуг, отметил Силуанов.

Есть в арсенале минфина и методы поддержки региональных бюджетов. Подспорьем для регионов может стать ослабление требований к софинансированию с их стороны непервоочередных направлений федеральной поддержки. Сейчас, пояснил Силуанов, региональные финансы перегружены решениями, которые принимались на федеральном уровне.

«В Министерстве финансов это особенно чувствуется, когда к нам приходят регионы, не имеющие средств на свою долю в софинансируемых из федерального центра мероприятий», — отметил Силуанов.

Например, по его словам, при выделении средств из Фонда ЖКХ требования к участию региона составляют 70 процентов, отдельных субсидий по сельскому хозяйству — 50 процентов. Это, признает Силуанов, действительно сложно для регионов. В то же время чтобы регионы были более самостоятельными, их можно наделить правом предоставлять социальную поддержку гражданам с учетом критериев нуждаемости.