Задачи и функции полиции

Понятие и система полиции в Российской Федерации

Основным звеном системы органов внутренних дел является полиция, которая представляет собой правоохранительный орган исполнительной власти Российской Федерации, основной целью которого является защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (МВД России).

Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.

Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления, муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.


Исходя из вышеназванных целей основными направлениями деятельности полиции являются:

— защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

— предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

— производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

— выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

— розыск лиц;

— обеспечение правопорядка в общественных местах;

— обеспечение безопасности дорожного движения;

— контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;

— контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

— охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

— государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

— осуществление экспертно-криминалистической деятельности;

— по решению Президента РФ участие в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.

При осуществлении тех или иных направлений деятельности органы полиции руководствуются следующими принципами: соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина; законности; беспристрастности; открытости и публичности; общественного доверия и поддержки граждан; взаимодействия и сотрудничества, а также принципом использования достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем.

Многие из вышеназванных принципов являются новыми по сравнению с принципами деятельности органов милиции и имеют важное значение в деятельности органов полиции.

Одним из основных принципов деятельности органов полиции является принцип соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина. Указанный принцип основан на фундаментальном положении Конституции РФ: «Человек, его права свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2). Обеспечивать всем, находящимся в пределах России, права, признаваемые Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г., — международное обязательство СССР и его правопреемника — Российской Федерации, присоединившегося и ратифицировавшего в 1973 г. данный Пакт.

Практическое значение рассматриваемого принципа в деятельности органов полиции заключается в том, что при осуществлении своих полномочий органам полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Сотрудник полиции обязан пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание, и этом деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан.

При обращении к гражданину сотрудник полиции обязан:

— назвать свои должность, звание, фамилию, предъявить по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщить причину и цель обращения;

— в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим правами и обязанности гражданина.

Полученные в результате деятельности полиции сведении о частной жизни гражданина не могут предоставляться, кому бы то ни было без добровольного согласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Полиции обязана обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не установлено федеральным законом (и. 7 ст. 5 Закона о полиции).

Другим принципом деятельности органов полиции является принцип законности. Законность является одним из основных демократических принципов правового государства и выступает в качестве универсального правового принципа, заключающегося в точном и неуклонном соблюдении законов всеми участниками общественных отношений. Общеправовой принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции РФ. В ч. 2 указанной статьи установлено: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Содержание принципа законности применительно к деятельности органов полиции заключается в том, что всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только на основании и в порядке, предусмотренном федеральными законами. Права и свободы человека и гражданина согласно Конституции РФ могут быть ограничены федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционная строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Сотруднику полиции запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий. Применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаи, предусмотренных федеральным законом.

Принцип беспристрастности является новым принципов деятельности органов полиции. Его суть заключается в том, что полиция защищает права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Кроме того сотруднику полиции запрещается состоять в политических партиях, материально поддерживать политические партии и принимать участие в их деятельности. При осуществлении служебной деятельности сотрудник полиции не должен быть связан решениями политических партий, иных общественных объединений и религиозных организаций.

Сотрудник полиции должен проявлять уважение к национальным обычаям и традициям граждан, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, религиозных организаций, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию (п. 3 ст. 7 Закона о полиции).

При осуществлении своей деятельности органы полиции должны соблюдать принцип открытости и публичности. Применение этого принципа имеет свои особенности. С одной стороны, при осуществлении своей законной деятельности органы Полиции нередко как участники уголовного и административного процесса, оперативно-розыскной деятельности, а также деятельности по защите государственной и иной охраняемой законом тайны имеют доступ к информации, не подлежащей разглашению третьим лицам.

Например, в соответствии со ст. 161 УПК РФ данные предварительного расследования не подлежат разглашению, ни они могут быть преданы гласности лишь с разрешения следователя, дознавателя и только в том объеме, в каком ими будет признано это допустимым, если разглашение не противоречит интересам предварительного расследования и не связано с нарушением прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Разглашение данных о частной жизни участников уголовного судопроизводства без их согласия не допускается. Органы полиции при осуществлении своей деятельности должны учитывать эти требования закона. С другой стороны, на них лежит обязанность информирования граждан, общественных Объединений и организаций о своей деятельности. Полиция регулярно информирует государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами. Периодичность, порядок отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных отчитываться перед указанными органами и гражданами, определяются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Органы полиции предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по официальным запросам их редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах. По заявкам редакций средств массовой информации в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляется аккредитация журналистов для освещения деятельности полиции (ст. 8 Закона о полиции).

Принцип общественного доверия и поддержки граждан является принципом деятельности новых органов полиции. Этот принцип является одним из эффективных критериев оценки ее работы со стороны общества. В целях его реализации при МВД России и его территориальных органах образуются общественные советы, которые призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции путем:

— привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;

— участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции;

— проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции;

— обсуждения вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации;

— осуществления общественного контроля за деятельности полиции.

Общественные советы формируются на основе добровольного участия в их деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и организаций. Полиция при осуществлении своей деятельности должна стремиться обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан. Действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан. В случае нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан или прав организаций органы полиции обязаны в пределах своих полномочий принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод. В порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти и сфере внутренних дел, полиция приносит извинения гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции, по месту нахождения (жительства), работы или учебы гражданина в соответствии с его пожеланиями (ст. 9 Закона о полиции).

Принцип взаимодействия и сотрудничества органов полиции с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами обусловлен необходимостью решения общих задач и достижения единых целей — охрана общественного порядка, прав и свобод граждан, законных интересов государственных и общественных организаций, безопасности общества и государства. Большое значение имеет взаимодействие и сотрудничество органов полиции с органами предварительного расследования. Данное взаимодействие в ходе предварительного расследование возможно в силу того, что органы полиции правомочны осуществлять оперативно-розыскные мероприятия и рамках уголовных дел. Благодаря данному взаимодействию в ходе производства предварительного следствия, дознания возникают следственные версии, отработка которых осуществляйся посредством производства процессуальных (следственных) действий, направленных на установление обстоятельств совершения преступления и выявление лиц, причастных к этому. Процессуальную (правовую) основу взаимодействия в ходе производства предварительного следствия следователя и органом полиции как органов дознания базируется на ч. 4 ст. 157 УПК РФ. В соответствии с данным положением орган дознания может производить по уголовному делу следственные действия и оперативно-розыскные мероприятия только по поручению следователя.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ наделяет следователя полномочием — при осуществлении предварительного следствия по уголовному делу поручать органам полиции как органу дознания в установленном законом порядке обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскные мероприятия, производство отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие при их осуществлении (п 4 ч. 2 ст. 38). В зависимости от тяжести совершенного преступления и иных обстоятельств данное взаимодействие, как правило, осуществляется в форме создания следственно-оперативной группы. Правовой основой деятельности таких групп являются Типовая инструкция об организации работы постоянно действующих следственно-оперативных групп по раскрытию убийств, утвержденная совместным указанием Генеральной прокуратуры РФ от 2 июня 1993 г. № 315—16—93 и МВД России от 2 августа 1993 г. № 1/3452, а также указание Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета при прокуратуре РФ от 16 декабря 2008 г. № 272/49/5/206 «Об обеспечении реализации руководителями следственных органов и прокурорами своих полномочий в сфере уголовного судопроизводства».

Порядок взаимодействия органов полиции с федеральными органами исполнительной власти, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействий государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка.

Сами же государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица призваны оказывать содействие полиции при выполнении ею своих обязанностей, установленных законом.

Взаимодействие полиции с правоохранительными органами иностранных государств и международными полицейскими организациями осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Принцип использования достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем по своей правовой сущности является принципом, который сводится к применению на практике достижений науки, техники, современных технологий и информационных систем, а также передового опыта для оптимальной и рациональной организации деятельности полиции, достижение ее максимального эффекта, полного использования имеющихся возможностей.

Руководство полицией в Российской Федерации осуществляет Министр внутренних дел РФ. Руководство полицией в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность, с учетом мнения высшего должностного лица соответствующего субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по предлагаемой кандидатуре, Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ. Освобождение от должности также осуществляется Президентом РФ по представлению Министра внутренних дел РФ.

Руководство полицией в районах, городах и иных муниципальныхобразованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ. Руководство полицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуществляют начальники соответствующих органов внутренних дел.

В состав полиции входят разные подразделения, в зависимости or выполняемых задач того или иного органа полиции.

В структуру центрального аппарата МВД России, утвержденную п. 24 Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации», включены следующие подразделения полиции:

— Главное управление вневедомственной охраны;

— Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения;

— Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— Главное управление по противодействию экстремизму;

— Главное управление собственной безопасности;

— Главное управление на транспорте;

— Главное управление уголовного розыска;

— Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции;

— Национальное центральное бюро Интерпола;

— Оперативное управление;

— Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите;

— Управление по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации;

— Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий;

— Управление оперативно-розыскной информации;

— Управление по организации дознания.

1.3. Внутренние войска МВД России

Внутренние войска МВД России (далее — внутренние войска) входят в систему МВД России и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от противоправных посягательств.

В соответствии с Законом о внутренних войсках их задачами являются: участие совместно с ОВД в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртерористической операции; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности и охране Государственной границы РФ; участие в территориальной обороне РФ.

Многие задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности они решают в тесном взаимодействии с ОВД и другими государственными органами. В частности, совместно с ОВД внутренние войска решают задачи по охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в населенных пунктах; обеспечения общественного порядка при проведении массовых мероприятий; по локализации и блокировании районов чрезвычайного положения, контртеррористической операции или районов вооруженных конфликтов, пресечения в указанных районах вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон.

Вместе с тем законом определены задачи в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, которые внутренние войска осуществляют самостоятельно, в их числе несение боевой службы по охране общественного порядка.

Военнослужащие внутренних войск имеют право:

— пресекать преступления и административные правонарушения, требовать от граждан соблюдения общественного порядка; проверять у них документы, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении пре­ступления или правонарушения;

— составлять протоколы об административных правонарушениях и направлять их лицам, которые уполномочены рассматривать дело;

— осуществлять административное задержание лиц, совершивших правонарушение, с передачей задержанных в милицию;

— принимать необходимые меры по обеспечению сохранности следов преступления до прибытия представителей органов дознания;

— задерживать и доставлять в полицию лиц, совершивших преступление или административное правонарушение либо покушающихся на их совершение;

— задерживать на срок до трех часов и содержать в служебных помещениях внутренних войск до передачи в полицию лиц, посягавших на охраняемые объекты;

— производить досмотр указанных лиц, их транспортных средств и вещей, изъятие у них документов и предметов, запрещенных для хранения и использования;

— входить беспрепятственно в любое время суток на территории и в помещения охраняемых объектов и осматривать их в целях пресечения преступлений или административных правонарушений, угрожающих общественному порядку и безопасности граждан, поиска и задержания лиц, противоправным способом проникших на охраняемые территории или покинувших их, розыска осужденных и лиц, заключенных под стражу, бежавших из-под охраны караулов внутренних войск.

Военнослужащие внутренних войск также вправе:

— производить оцепление (блокирование) участков местности и других объектов при розыске бежавших осужденных и лиц, заключенных под стражу; преследовании лиц, противоправным способом проникших на охраняемые территории или покинувших их; пресечении массовых бес­порядков и групповых нарушений общественного порядка; ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и других чрезвычайных обстоятельств, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств и плавучих средств (судов);

— временно запрещать или ограничивать при несении боевой службы по обеспечению режима чрезвычайного положения движение транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, осуществлять их досмотр; не допускать граждан (в целях защиты их жизни, здоровья и имущества) на отдельные участки местности и объекты.

При несении боевой службы по участию в контртеррористической операции и обеспечению правового режима контртеррористической операции военнослужащим внутренних войск наряду с перечисленными правами предоставляется право на применение мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11 Закона о противодействии терроризму.

Выполнение задач, возложенных на внутренние войска, осуществляется:

— органами управления внутренними войсками (Главное Командование внутренних войск (ГКВВ), оперативно-территориальные объединения);

— соединениями и воинскими частями оперативного на значения; специальными моторизованными соединениями и воинскими частями;

— соединениями и воинскими частями по охране важных государственных объектов и специальных грузом; авиационными воинскими частями; морскими воинскими частями;

— военными образовательными учреждениями высшего профессионального образования;

— разведывательными воинскими частями (подразделениями);

— воинскими частями (подразделениями) специального назначения; учреждениями (медицинскими, научными и другими) и воинскими частями обеспечения деятельности внутренних войск (учебными, научными, связи и др.).

Непосредственное руководство внутренними войсками осуществляет министр внутренних дел РФ, а управление внутренними войсками — Главнокомандующий внутренними войсками.

Органом управления внутренними войсками в системе МВД России является Главное командование внутренних войск, организация и порядок деятельности которого определены Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 03.03.1999 №281.

Главное командование внутренних войск МВД России является структурным подразделением центрального аппарата МВД России и предназначено для управления внутренними войсками при выполнении задач, возложенных на них российским законодательством.

2) Полиция общественной безопасности.

Полиция общественной безопасности (местная полиция) является составной частью полиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации, управлений внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов. В районах, городах, районах городов полиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов внутренних дел15.

Состав полиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность полиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г.16.

В соответствии с данным положением в полицию общественной безопасности входят:

1) дежурные части.

2) участковые уполномоченные милиции;

3) Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России;

4) изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых;

5) специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;

6) приемники-распределители для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество.

7) медицинские вытрезвители при органах внутренних дел.

8) центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей;

9) отряды полиции особого назначения, а также и другие различные подразделения (вневедомственной охраны, дознания, патрульно-постовой службы, охраны и конвоированию подозреваемых и обвиняемых и др.)

Основными задачами полиции общественной безопасности являются:

  • обеспечение безопасности личности, общественной безопасности,

  • охрана собственности, общественного порядка,

  • выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений,

  • раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно,

  • розыск отдельных категорий лиц.

Полиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной полиции в исполнении возложенных на нее обязанностей17.

Деятельность полиции общественной безопасности:

На полицию общественной безопасности в полном объеме возложены обязанности, предусмотренные статьей 10 Закона РФ «О полиции», за исключением обязанностей, отнесенных законодательством Российской Федерации к компетенции криминальной полиции.

Полиция общественной безопасности наделена весомыми властными полномочиями, которые она обязана исполь­зовать без унижения достоинства человека:

  • требовать от граждан и должностных лиц прекращения административных правонарушений;

  • проверять у них документы, удостоверяющие личность;

  • вызывать их по делам и материалам, находящимся в производстве полиции;

  • подвергать их приводу при совершении ими административных правонарушений;

  • возбуждать производст­во по делам об административных правонарушениях и налагать административные взыскания;

  • производить административное за­держание лиц, совершивших административные правонаруше­ния;

  • производить блокирование участков местности при стихийных бедствиях, катастрофах и авариях и т.д.

Необходимо также отметить права полиции общественной безопасности, что при некоторых обстоятельствах имеет право применить физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях и порядке, предусмотренных статьями 12 — 15 Закона «О полиции». (О каждом случае применения ору­жия в течение 24 часов представляется рапорт начальнику органа полиции).

Полиция общественной безопасности осуществляет админи­стративную деятельность, в содержание которой входит:

  • выявле­ние обстоятельств, способствующих совершению административ­ных правонарушений;

  • оказание помощи гражданам, пострадав­шим от них и от несчастных случаев, а также находящимся в бес­помощном либо ином состоянии, опасном для здоровья и жизни;

  • обеспе­чение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспорт­ных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах;

  • регулирование дорожного движения, контроль за соблю­дением правил и нормативов его безопасности, регистрация и учет автотранспортных средств, а также выдача водительских удосто­верений;

  • выдача разрешений на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, и контроль за соблюдением установленных в этой сфере правил;

  • охрана на основе договоров с собственниками при­надлежащего им имущества (например, банков);

  • принятие неот­ложных мер при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бед­ствиях по спасению людей;

  • контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил паспортной системы и регистрационного учета, а также за соблюдением иностранными гражданами правил въезда, пребывания и транзитного проезда;

Кроме того, полиция активно участвует:

  • в пресечении алкогольного и наркотического опьянения и совершенных в этом состоянии правонарушений,

  • групповыми и массовыми нарушениями общественного порядка,

  • в организации порядка при проведении массовых шест­вий и демонстраций,

  • в проведении аварийно-спа­сательных и восстановительных работ,

  • в борьбе с бродяжничест­вом, проституцией.

Очевидно, что тем самым милиция общественной безопасности обеспечивает как общественный порядок, так и общественную без­опасность.

Функции полиции Российской Федерации, Великобритании и США (Густова Л.В.)

Ответ на вопрос о функциях полиции современного правового государства на первый взгляд довольно очевиден: являясь правоохранительным органом, полиция должна обеспечивать охрану общественного порядка и общественную безопасность. Однако это только первый шаг в понимании функций полиции, поскольку, во-первых, этим занимаются все правоохранительные органы (а в некоторых случаях и не только они), во-вторых, сам круг деятельности достаточно широк и не определен. В связи с этим учеными-юристами обоснованно ставится вопрос о том, какая именно деятельность полиции в области обеспечения общественного порядка и общественной безопасности является (должна являться) доминирующей?

Ответы на него даются различные. Достаточно распространенной является точка зрения, согласно которой основной функцией полиции (ранее — милиции) является борьба с преступностью <1>, контроль над нею <2>.
———————————
<1> Капитонов С.А. Правообеспечительный потенциал милиции (вопросы теории, методологии и организации): Дис. … д-ра юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 159.
<2> Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью (теоретические и правовые проблемы): Монография. Омск, 1997. С. 91 — 108.

Действительно, именно противодействие преступности в широком смысле в наибольшей степени отражает специфику деятельности полицейских (милицейских) организаций. В то же время, как представляется, эта функция не должна абсолютизироваться. Выдвижение противодействия преступности на первое место может повлечь игнорирование должностными лицами полиции иных функций, связанных с обеспечением прав и свобод граждан, их защиты; возникновение отношения к ним как к чему-то второстепенному, отвлекающему от «основной» работы. Понятно, что такое положение неизбежно приведет к увеличению недоверия к самим органам полиции со стороны граждан, осложнит какое-либо взаимодействие между ним (что в конечном счете опять-таки негативно скажется уже на состоянии преступности).
Надо сказать, что перекос в области выдвижения (по крайней мере информационного) на первое место функции полиции по борьбе с преступностью был до определенного времени характерен для многих стран мира, в том числе Великобритании и США. В частности, С. Уолкер еще в 1992 году писал, что американская полиция, отчасти благодаря собственным усилиям, а отчасти и независимо от них, получила традиционный имидж «борца с преступностью», «тонкой голубой линии, отделяющей мир от хаоса», «армии, ведущей войну с преступностью» <3>. Однако, как показали последующие годы, такой имидж, даже при том, что полиция США отнюдь не игнорировала иные возложенные на нее функции, оказал ей в определенном смысле медвежью услугу, на что практически одновременно стали указывать американские и британские специалисты. Связано это было с формированием в обществе чрезмерно завышенных ожиданий относительно всемогущества полиции в сфере предотвращения преступлений и задержания преступников. Сформированный имидж высокоэффективного агентства мешает гражданам принять тот факт, что детективы — воплощение экранных героев — составляют лишь 10 — 15% от всей численности полицейских, а основной частью деятельности полиции являются не уголовные расследования и поимка преступников, а рутинное патрулирование, разрешение бытовых конфликтов и вполне мирное поддержание правопорядка <4>. Узнав, что реальная раскрываемость преступлений составляет всего 20 — 30%, общество испытывает глубокое разочарование, что часто приводит к оказанию давления на полицию с требованием немедленно повысить эффективность работы <5>.
———————————
<3> Walker S. The Police in America: an Introduction. 2nd ed. New York, 1992. P. 62.
<4> Police Executive Research Forum, Survey of Police Operational and Administrative Practices 1981. Washington, 1981. P. 586 — 590.
<5> The Kansas City Preventive Patrol Experiment: A Summary Report / Kelling George et al. Washington, 1974.

В связи с этим, например, в Великобритании совместными усилиями МВД, Министерства финансов, Ассоциации старших офицеров полиции и Ассоциации полицейских управлений в 1998 году проводилась работа по определению новых приоритетных целей и задач полиции. Функция полиции на современном этапе развития общества была определена британцами как содействие в обеспечении безопасного и справедливого общества, в котором права и ответственность индивидуумов, семей и общин соответствующим образом сбалансированы. Целями полиции при этом являются содействие безопасности и снижение количества беспорядков; снижение уровня преступности и тяжести преступлений; содействие осуществлению правосудия таким образом, чтобы поддерживать доверие населения к закону <6>.
———————————
<6> Мартыненко О.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины: Монография. Харьков: Изд-во ХНУВС, 2005.

К сожалению, можно констатировать, что в Российской Федерации в период разработки нового Федерального закона «О полиции» какого-либо целостного исследования целей и задач полиции на общегосударственном уровне не проводилось (хотя и ставилась задача освобождения полиции от несвойственных ей функций). В результате принятый Закон в этом плане не так сильно отличается от действовавшего раньше законодательства о милиции.
Статья 2 Федерального закона «О полиции» закрепляет, что деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям:
1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;
2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;
4) розыск лиц;
5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
6) обеспечение правопорядка в общественных местах;
7) обеспечение безопасности дорожного движения;
8) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;
9) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;
11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;
12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.
Кроме того, по решению Президента РФ сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
В данном случае законодатель использовал понятие «основные направления» деятельности полиции, отказавшись от термина «задачи», употреблявшегося ранее в Законе РФ «О милиции». Как отмечают в связи с этим авторы комментария к Федеральному закону «О полиции», такая ситуация связана с тем, что задачи, в отличие от основных направлений деятельности, «представляют собой цели, достижения которых любая организация должна добиваться всей своей деятельностью» <7>. «В этом отношении понятие «основные направления деятельности» в известной мере нейтрально по отношению к средствам их реализации, лишено идеологического и конъюнктурного подтекстов, отражает в первую очередь иерархию тех социальных ценностей, охрана и защита которых возлагается на полицию… Основные направления деятельности полиции — это, по сути, функции, необходимые и вместе с тем достаточные для реализации ее социального предназначения» <8>.
———————————
<7> Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей и др. М.: Проспект, 2012.
<8> Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный).

Действительно, функция (от лат. function — исполнение, осуществление) часто в юриспруденции определяется как основное направление деятельности кого-либо <9>. Таким образом, направления деятельности, перечисленные в ст. 2 Федерального закона «О полиции», и рассматриваются в настоящее время законодателем как ее основные функции.
———————————
<9> См., например: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. 512 с.; Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС «КонсультантПлюс», 2009; Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Магистр-Пресс, 2004. 410 с.

Функции полиции уточнены и детализированы в п. 1 Указа Президента РФ «Вопросы организации полиции» <10>.
———————————
<10> Указ Президента РФ от 01.03.2011 N 250 «Вопросы организации полиции» (ред. от 27.06.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 10. Ст. 1336.

Надо сказать, что определенные таким образом функции полиции России имеют, разумеется, определенное сходство с функциями полиции большинства стран мира, и в частности Великобритании и США.
Так, к основным направлениям деятельности полиции Великобритании относятся:
1) сохранение/восстановление порядка и снижение частоты проявлений антисоциального поведения;
2) улучшение безопасности и спокойствия населения;
3) содействие безопасности на дорогах и уменьшение несчастных случаев;
4) уничтожение организованной и международной преступности;
5) борьба с терроризмом;
6) снижение уровня преступности путем изучения и выявления причин преступности;
7) снижение опасности преступлений;
8) справедливое отношение к подозреваемым;
9) помощь в удовлетворении нужд жертв и свидетелей преступлений <11>.
———————————
<11> Матюхіна Н.П. Поліція Великобританії: сучасні тенденції розвитку та управління /За заг. ред. О.М. Бандурки. Харків, 2001. С. 19.

В США, в силу отмечавшейся выше еще большей децентрализации полиции, чем в Великобритании, функции полиции содержатся в самых различных актах уровня федерации, штатов и муниципальных образований и потому крайне разнообразны. Попытка систематизировать их и выделить самые главные была сделана Ассоциацией американских адвокатов, которая в документе «Стандарты, касающиеся функций городской полиции» свела их к 11 позициям:
1) опознание уголовных преступников, задержание нарушителей, обращение с ними в соответствии с требованиями судебной процедуры;
2) снижение возможности совершения некоторых преступлений при помощи превентивного патрулирования и других мер;
3) помощь отдельным лицам, которым угрожает физическая опасность;
4) охрана конституционных гарантий;
5) облегчение передвижения людей и транспортных средств;
6) помощь тем, кто не может заботиться о себе;
7) разрешение конфликтов;
8) определение проблем, имеющих потенциальное серьезное значение для принудительного исполнения законов или управления;
9) создание и поддержание чувства безопасности в обществе;
10) развитие и охрана гражданского порядка;
11) развитие других служб чрезвычайного значения <12>.
———————————
<12> American Bar Association, Standards for Criminal Justice. 2d. ed. Boston, 1980. P. 131 — 132.

Как видно, и в данном случае противодействие преступности хотя и поставлено на первое место, но занимает лишь две позиции из одиннадцати.
Таким образом, основные функции полиции в Великобритании и США могут быть сведены к трем наиболее важным группам:
1) предупреждение и противодействие преступности и других антисоциальных проявлений;
2) обеспечение безопасности личности, в том числе оказание помощи отдельным гражданам;
3) организация нормального передвижения людей и транспорта.
Основные направления деятельности полиции России, по сравнению с функциями полиции Великобритании и США, выглядят явно шире. Если попытаться их каким-то образом объединить в группы (при всей условности подобной классификации), количество этих групп никак не получится свести к вышеуказанным трем.
На наш взгляд, в рамках такого подхода можно выделить:
1) предупреждение и противодействие преступлениям и иным правонарушениям. Сюда мы отнесем: защиту личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; розыск лиц, совершивших преступления; обеспечение правопорядка в общественных местах; осуществление экспертно-криминалистической деятельности;
2) обеспечение безопасности граждан и должностных лиц. К этому направлению относится государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; розыск лиц, не совершавших преступления;
3) организация безопасности передвижения транспорта;
4) исполнение либо участие в исполнении административных и уголовных наказаний;
5) контроль за отдельными сферами деятельности (в частности, контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности). Сюда же можно отнести выделенное в Указе Президента РФ от 01.03.2011 N 250 осуществление лицензионно-разрешительной работы;
6) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе.
Как видим, только первые три группы соответствуют выделенным нами для полиции Великобритании и США.
Здесь нельзя не вспомнить о том, что в качестве одного из направлений реформы полиции в Российской Федерации указывалось освобождение полиции от несвойственных ей функций <13>. Здесь надо сказать, что отечественной полиции вообще приходилось выполнять достаточно много функций, далеких от правоохранительной деятельности в узком смысле этого слова. Особенно это касается советской милиции, которая на некоторых этапах своего развития подменяла повседневную деятельность иных государственных структур, ответственных за решение вопросов управления в сфере здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, охраны природной среды, пожарного надзора и др. <14>.
———————————
<13> Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? // Российская юстиция. 2010. N 12. С. 60 — 62.
<14> Романов А.К. Полиция вместо милиции // ЭЖ-Юрист. 2010. N 35. С. 1, 3.

Процесс ограничения количества функций милиции начался еще с принятием Закона РФ «О милиции». Одним из его авторов и идеологов он был назван деуниверсализацией милицейской деятельности <15>.
———————————
<15> Кондратов Б.П. Концептуальные положения Закона Российской Федерации «О милиции» и проблемы их формирования // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан: Материалы конференции 21 апреля 2006 г. М., 2006. С. 19.

Насколько же процессы деуниверсализации были продолжены с принятием Федерального закона «О полиции»? Для ответа на этот вопрос имеет смысл сравнить его концептуальные положения с содержащимися ранее в Законе РФ «О милиции». Указанный акт содержал, в частности, ст. 2 «Задачи милиции», к которым относились:
— обеспечение безопасности личности;
— предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
— выявление и раскрытие преступлений;
— охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
— защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;
— оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.
Если сравнить этот перечень с содержащимся в ст. 2 Федерального закона «О полиции», может сложиться впечатление, что функции полиции увеличились по сравнению с задачами милиции. Фактически же, однако, в Федеральном законе «О полиции» произошла лишь большая конкретизация милицейских функций, трансформировавшихся в основные направления деятельности. Как отмечают авторы комментария к Федеральному закону «О полиции», «суть законодательных новелл заключается не в удвоении числа функций полиции, а в учете содержательных и организационных аспектов полицейской деятельности» <16>. Кроме того, некоторые формально новые основные направления деятельности полиции (например, розыск лиц, обеспечение безопасности дорожного движения, контроль за оборотом оружия и частной детективной и охранной деятельностью) в Законе РФ «О милиции» содержались в статье об обязанностях милиции.
———————————
<16> Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный).

В то же время, касаясь вопроса об избавлении полиции от каких-то лишних функций, можно констатировать, что по большому счету этого не произошло. Еще в рамках работы над законопроектом Общественная палата РФ отмечала, что в целом компетенция правоохранительных органов в лице полиции не претерпевает существенных изменений. Сомнения относительно принадлежности к сфере профессиональной деятельности полиции вызывали, например, охрана имущества и объектов на договорной основе; обеспечение безопасности дорожного движения (почему тогда не авиационного, водного и железнодорожного?) или исполнение административных наказаний и государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (почему не ФСО России и/или ФСБ России?) <17>.
———————————
<17> Письмо Общественной палаты от 30 ноября 2010 г. N 3ОП-1/1980.

В принятом в итоге тексте Закона все эти функции были сохранены. Разумеется, от каких-то законодатель все-таки полицию освободил (принудительное выдворение с территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; содействие судебным приставам-исполнителям; проведение техосмотра и др.), однако в целом можно согласиться с мнением А.П. Рыжакова о том, что компетенция полиции не так уж и отличается от правового положения милиции <18>.
———————————
<18> Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О полиции». М.: МФПА, 2011. 384 с.

Здесь надо сказать, что, с нашей точки зрения, минимизация функций полиции в рамках правоохранительной деятельности в узком смысле этого слова не должна являться самоцелью. Можно отметить, что законодательство тех же США демонстрирует широкую дифференциацию полицейских функций. Более того, в рамках реформ, проведенных в этой стране в 1990-е годы, функции полиции были даже несколько расширены. Как отмечает Д.Д. Шалягин, «новая концепция полицейской деятельности ставила задачу в значительный степени перенацелить всю полицейскую деятельность, сменив ее карательный характер, преобразовать ее в круглосуточную коммунальную службу, занимающуюся не только охраной правопорядка, расследованием преступлений и поимкой преступников, но и оказанием своего рода социальных услуг, сделать полицию учреждением, способным решать практически любые человеческие проблемы» <19>. Как результат — в некоторых штатах полицейские силы занимаются координацией ликвидации последствий стихийных бедствий; выполняют функции личной охраны губернатора штата; сотрудничают с местными центрами по трудоустройству, частными предпринимателями и государственными структурами в рамках поиска рабочих мест для безработных, способных потенциально стать преступниками; контролируют соблюдение лицензионных правил и т.д.
———————————
<19> Шалягин Д.Д. Полиция США. М., 2001. С. 98.

Разумеется, не все из перечисленного следует воспринимать как примеры для подражания. Дифференциация функций полиции в США является прямым следствием ее децентрализованного характера, с одной стороны, и большей, по сравнению с Российской Федерацией, приближенностью к гражданам — с другой.
Вместе с тем полагаем, что сам подход, в соответствии с которым полиция должна быть структурой, ориентированной в первую очередь на оказание услуг гражданам, является правильным. С этих позиций направления деятельности полиции, связанные с обеспечением безопасности граждан, могут и даже в некоторых случаях должны усиливаться. В США 80% всех вызовов полиции происходит не по преступлениям. Поскольку полицейские традиционно доступны круглогодично, 24 часа в сутки, граждане звонят в полицейские управления не только по серьезным случаям, но и по незначительным проблемам. В результате полицейская помощь может заключаться в придорожной автопомощи; в выдаче справки, куда обратиться, если, например, течет кран; в нахождении потерянных домашних животных или проверке замков на двери во время отпуска гражданина. Разумеется, все эти функции полиции с позиций ее статуса как правоохранительного органа являются непрофильными, однако их наличие не только позволяет решить многие проблемы граждан, но и укрепляет доверие последних к полицейским силам.
В то же время, по нашему мнению, в перспективе должен получить законодательное продолжение тренд, направленный на исключение тех функций полиции, которые не связаны напрямую с охраной общественного порядка и общественной безопасности. Среди таковых, очевидно, функции исполнения административных наказаний; охрана на договорной основе имущества и объектов; контроль за некоторыми сферами деятельности.

Библиография

1. Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Магистр-Пресс, 2004. 410 с.
2. Гончаров И.В. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? // Российская юстиция. 2010. N 12.
3. Капитонов С.А. Правообеспечительный потенциал милиции (вопросы теории, методологии и организации): Дис. … д-ра юрид. наук. Тюмень, 2003.
4. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей и др. М.: Проспект, 2012.
5. Кондрашов Б.П. Концептуальные положения Закона Российской Федерации «О милиции» и проблемы их формирования // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан: Материалы конференции 21 апреля 2006 г. М., 2006.
6. Мартыненко О.А. Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины: Монография. Харьков: Изд-во ХНУВС, 2005.
7. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.
8. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС «КонсультантПлюс».
9. Романов А.К. Полиция вместо милиции // ЭЖ-Юрист. 2010. N 35.
10. Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О полиции». М.: МФПА, 2011. 384 с.
11. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью (теоретические и правовые проблемы): Монография. Омск, 1997.
12. Шалягин Д.Д. Полиция США. М., 2001.
13. Матюхіна Н.П. Поліція Великобританії: сучасні тенденції розвитку та управління /За заг. ред. О.М. Бандурки. Харків, 2001.
14. Walker S. The Police in America: an Introduction. 2nd ed. New York, 1992.