Высшее должностное лицо

Правовое положение главы (высшего должностного лица) субъекта Федерации

Поиск Лекций

Глава субъекта РФ

Разновидности главы субъекта Федерации.В субъектах Федерации существуют четыре разновидности главы субъекта. Во-первых, президент республики (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия с 2000 г. и др.), являющийся главой республики в составе РФ. Правительство республики в составе РФ в этих случаях рассматривается как самостоятельный орган исполнительной власти во главе с премьер-министром. Положение такого президента республики в составе РФ во многих чертах напоминает статус Президента РФ, но в рамках субъекта Федерации и сограниченными функциями, о чем говорилось выше.

Вторая разновидность — президент одновременно глава исполнительной власти, а также высшее должностное лицо (Кабардино-Балкария, Калмыкия и др.). Помимо главы в субъекте РФ может быть местное правительство, но президент сам возглавляет подчиненных ему министров. Третья разновидность — глава администрации субъекта не называется президентом, но возглавляет орган, называемый правительством. Чаще всего он сам назначает своего заместителя, но нередко заместитель избирается в паре с губернатором (например, в Калужской области, в Москве — вице-мэр). Главы департаментов в этом случае Нередко называются министрами.

Четвертая разновидность присуща большинству краев и областей — это глава администрации субъекта Федерации. Чаще всего по отношению к нему используют термин «губернатор». Такой глава администрации обычно непосредственно руководит деятельностью должностных лиц, которые не называются министрами. Это главы департаментов, отделов, управлений администрации субъекта (Воронежская, Курская, Иркутская области и др.). Указанные различия относительны и нередко имеют в основном терминологический характер. Во всех случаях президент, губернатор субъекта РФ на практике сосредоточивает в своих руках основную долю государственной власти в субъекте РФ.

Форма правления в субъектах Федерации и, следовательно, способы взаимоотношений ветвей власти могут изменяться. Чаще всего они строятся по типу президентской республики, реже — полупрезидентской, в единичных случаях — парламентарной.

В большинстве субъектов Федерации глава государства сочетает три качества: глава субъекта, высшее должностное лицо и глава исполнительной власти (глава администрации). Наряду с этими основными разновидностями есть другие. В Дагестане исполнительную власть возглавляет коллегиальный орган — Государственный совет, состоящий из 14 человек. Он формируется Конституционным собранием Республики Дагестан. В Карелии главой исполнительной власти и высшим должностным лицом является избираемый на четыре года населением председатель Правительства. Он назначает большинство министров, но ведущих министров (внутренних дел, финансов, безопасности) он назначает с согласия законодательного органа. По существу, хотя глава исполнительной власти в Карелии называется председателем правительства, его статус ближе к президенту. В некоторых субъектах Федерации (отдельных республиках) наряду с президентом есть вице-президент (Карачаево-Черкессия с 2000 г. и др.).

По закону 1999 г. глава субъекта Федерации может быть избран только на два срока, но закон, принятый в 2001 г., установил, что второй срок будут отсчитывать с даты принятия первого закона, т.е. с 16 октября 1999 г. А до этого времени независимо от того, сколько раз избиралось одно и то же лицо, его пребывание в должности считается только вторым сроком.

Полномочия главы субъекта Федерации.Несмотря на некоторые различия президентов республик и других глав субъектов Федерации, а также различия в формулировках (эти формулировки в 89 конституциях и уставах весьма разнообразны), права и обязанности глав субъектов Федерации определяются в общем однотипно. В сфере правового статуса человека и гражданина глава субъекта Федерации принимает меры по обеспечению законности, защиты прав и свобод лиц, проживающих в субъекте Федерации или временно находящихся на его территории (это положение отличается от положений федеральной Конституции о роли Президента РФ), принимает необходимые меры по защите населения в чрезвычайных ситуациях. О праве главы субъекта федерации (в том числе губернатора) вводить чрезвычайное положение говорится во многих конституциях и уставах, хотя, скорее, это относится к предметам ведения Федерации. В сфере федеративных отношений чаще всего говорится, что глава субъекта поддерживает межрегиональные отношения с другими субъектами Федерации, но иногда он обладает даже правом координировать деятельность территориальных органов федеральной исполнительной власти, правда, в порядке, предусмотренном федеральным законом (Кировская область), в конституциях некоторых республик (Башкортостан и др.) говорится о праве президента назначать и отзывать представителей республики при высших органах государственной власти Российской Федерации и других республик. Отношения глав субъектов Федерации с законодательными собраниями во многих случаях строятся аналогично отношениям соответствующих федеральных органов. Глава субъекта всегда имеет право законодательной инициативы, обычно право вето по отношению к законам, принятым законодательным собранием, в ряде случаев право роспуска последнего (Калмыкия, Тыва и др.). Там, где есть совет (кабинет) министров, его председатель назначается президентом по согласованию с парламентом (Татарстан), в других случаях сам президент возглавляет правительство (Бурятия). У законодательного собрания нет права увольнять в отставку главу администрации. В краях, областях, автономных округах глава администрации, как правило, самостоятельно назначает и увольняет министров (Москва) или начальников департаментов (Приморский край), в некоторых субъектах РФ он назначает своих представителей в нижестоящие административно-территориальные единицы и муниципальные образования. Главы субъектов РФ обеспечивают взаимодействие органов исполнительной власти с законодательными органами, отменяют постановления и распоряжения правительства республики, акты министерств и ведомств, приостанавливают действие актов органов местного самоуправления. В Дагестане отношения между коллективным президентом (Государственным советом), законодательным органом (Народным собранием) и правительством напоминают отношения Президента, Государственной Думы и Правительства России (постановка Правительством вопроса о доверии, двойная постановка вопроса о недоверии в законодательном собрании), но при отказе в доверии и при вынесении дважды вотума недоверия Народное собрание распущено быть не может. Уходит в отставку Правительство. По парламентской схеме строятся отношения законодательного органа (Государственного собрания) и Правительства Мордовии. Оно назначается главой Республики Мордовия по согласованию с законодательным органом и может быть уволено последним в отставку большинством в 2/3 голосов. В то же время правительство ответственно также и перед главой государства. Черты парламентской ответственности правительства присущи также Удмуртии.

В сфере отношений с судебной властью у президентов и иных глав республик по их основным законам большие полномочия, часто не соответствующие Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» (1996). Нередко говорится о праве назначения всех судов и прокуроров. В уставах других субъектов Федерации также есть главы о судах и даже прокуратуре, но их содержание иное. Говорится, что судебная власть на территории края, области, автономного округа осуществляется судами, являющимися составной частью системы судебных органов РФ. В этом случае каких-либо полномочий главы администрации субъекта в отношении судебной власти не предусмотрено. Некоторые уставы говорят о мировых судьях субъектов Федерации, и право их назначать в соответствии с федеральным законом о мировых судьях принадлежит обычно главам администрации. Кроме того, с субъектами Федерации (практически — с главой администрации) согласовывается назначение кадров правоохранительных органов (после создания в 2000 г. федеральных округов это не относится к правоохранительным органам и подразделениям в этих округах).

В сфере внешних отношений основные законы субъектов Федерации отчетливо делятся на две разновидности. Конституции республик, как правило, провозглашают республики суверенными государствами и предоставляют президентам (другим главам) полномочия по защите суверенитета и территориальной целостности республики, право вступать не только во внешнеэкономические, но и внешнеполитические отношения с другими государствами, право подписывать международные договоры, даже иногда право назначать дипломатических представителей. Уставы других субъектов Федерации ограничиваются положениями о международных экономических, культурных и иных отношениях, хотя иногда и в этих уставах говорится о полномочии главы администрации защищать территориальную целостность края (области).

Среди полномочий главы субъекта есть группа особых прав, которой нет в федеральной Конституции. Это — разработка и исполнение бюджета субъекта Федерации, распоряжение имуществом субъекта, разработка и осуществление программы развития края, области, охрана природных ресурсов и т.д. Эти полномочия связаны с тем, что глава субъекта является обычно главой исполнительной власти.

Особая группа полномочий, которой также нет у Президента РФ, связана с контролем за деятельностью муниципальных образований и органов местного самоуправления. Далеко не всегда говорится, что этот контроль ограничивается контролем за законностью, хотя говорится, что он осуществляется в пределах, определенных федеральным законодательством и законами субъекта Федерации.

Наконец, многие основные законы субъектов говорят о полномочиях главы государства, связанных с охраной общественного порядка, борьбой с преступлениями и другими правонарушениями.

Обязанности и ответственность главы субъекта Федерации. Глава субъекта Федерации не вправе иметь другой мандат, заниматься иной оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, творческой. Он обязан подписать закон, если его вето преодолено законодательным собранием, назначить выборы и референдум (если соблюдены необходимые условия), представить проект бюджета субъекта, отчитаться о его исполнении (там, где есть правительство, это делает оно), соблюдать сроки, установленные для его различных действий в качестве главы субъекта Федерации. Глава субъекта РФ не может заниматься предпринимательской деятельностью, входить в руководящие органы коммерческих и некоммерческих объединений, быть лидером политической партии, на время исполнения своих обязанностей глава государства приостанавливает членство в партии.

Глава субъекта Федерации во многих республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах несет ответственность, подобную импичменту Президента РФ. В некоторых субъектах предусмотрены иные формы ответственности. В Красноярском крае законодательное собрание может назначить краевой референдум по вопросу о выражении недоверия губернатору (но в случае, если оно само предварительно выразит недоверие). В Ивановской, Калужской областях отрешение главы администрации области от должности также возможно путем областного референдума. В Омской области референдум не предусмотрен, но полномочия губернатора могут быть временно приостановлены в соответствии с федеральным или областным законом. Глава субъекта РФ может быть освобожден от должности при стойкой неспособности осуществлять свои полномочия. Он может досрочно уйти в отставку. Так поступил, например, губернатор Самарской области К.А. Титов, который затем вновь выдвинул свою кандидатуру и был избран в 2000 г.

В некоторых республиках есть вице-президент, избираемый одновременно с президентом (Ингушетия, Калмыкия и др.). Такой же способ используется в некоторых других субъектах РФ (вице-мэр в Москве), В Республике Коми возможны должности нескольких заместителей Главы государства, назначаемых им. В большинстве субъектов. РФ заместитель (заместители) главы администрации назначается последним.

Наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: новые условия прежнего порядка Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

K.A. Ishekov

Vesting of Authority to the CEO of a Subject of the Russian Federation: New Terms of the Previous Order

Исследован порядок представления кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президенту России. Рассмотрена роль политической партии в процедуре представления кандидатур.

Ключевые слова и словосочетания: высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, Президент Российской Федерации, парламент субъекта Российской Федерации, политическая партия.

УДК 342.52(470+571)

ББК 67.400.6(2Рос-4)

К.А. Ишеков

НАДЕЛЕНИЕ

ПОЛНОМОЧИЯМИ

ВЫСШЕГО

ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НОВЫЕ УСЛОВИЯ ПРЕЖНЕГО ПОРЯДКА

момента обновления федеративной государственности России в начале 1990-х годов порядок рекрутирования глав исполнительной власти регионов не один раз подвергся значительным преобразованиям, варьируясь от назначения Президентом России до прямых выборов населением.

В октябре 1991 г. был принят Закон РСФСР «О выборах главы администрации» , который так и не был повсеместно реализован на практике. Законом РФ «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации» также предусматривался выборный характер наделения полномочиями руководителей администраций. Однако при этом вплоть до проведения выборов действовали подзаконные акты, в соответствии с которыми сохранялась процедура назначения глав администраций Президентом России . В соответствии с Федеральным законом «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной администрации, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» правом участия в процедуре назначения на должность руководителей исполнительной власти, как и ныне,

обладали представительные органы регионов. Если не заострять внимание на формально-юридической стороне вопроса, то в содержании прежних и ныне существующих процедур наделения полномочиями глав исполнительной власти можно найти некоторые параллели .

В республиках порядок приобретения полномочий президентов устанавливался конституциями этих субъектов и имел выборный характер, что, без сомнения, способствовало укреплению самостоятельности республиканских лидеров.

Принятый 22 сентября 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» унифицировал процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица, предусмотрев единый во всех субъектах Федерации порядок его избрания на должность населением соответствующего региона.

Данный порядок приобретения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации был кардинально перестроен в 2004 г. В связи с принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы президентов, губернаторов, глав администраций субъектов были упразднены. Взамен введены процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица региональным парламентом по представлению Президента России.

Несмотря на ряд противоречивых формулировок Федерального закона (включая расплывчатое понятие «наделение полномочиями» высшего должностного лица), конституционность нового порядка рекрутирования глав региональной исполнительной власти была подтверждена высшим органом конституционного контроля . Как известно, ранее, в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» , было высказано другое мнение: в 1996 г. выборы руководителя исполнительной власти субъекта рассматривались Судом как единственный легитимный порядок приобретения полномочий.

В постановлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный Суд, указав на необходимость учета конкретных социально-правовых условий реализации конституционных норм, включая изменения в системе правового регулирования, диаметрально изменил свою точку зрения и признал право Президента РФ вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ кандидатуру на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта как соответствующее Конституции России и не нарушающее принципы разделения властей и федерализма, поскольку окончательное решение по данному вопросу принимается именно региональным органом законодательной власти. Необходимо подчеркнуть, что не все судьи Конституционного Суда были солидарны с результирующим судебным решением . Непоследовательная позиция Конституционного Суда подверглась справедливой критике и в научной литературе .

Механизм реализации нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица при сохранении своей основной сути был уточнен и частично изменен уже после его внедрения в конституционную (уставную) практику субъектов Федерации.

Законодательство предусматривает два способа представления кандидатуры на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ Президенту России для дальнейшего внесения ее на рассмотрение в региональный законодательный (представительный) орган. Один из способов можно охарактеризовать как «инициированный регионами, снизу, политическими партиями», другой — как «инициированный центром, сверху» . До принятия Федерального закона от 5 апреля 2009 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях» не исключалось одновременное применение обоих способов .

Указанный Федеральный закон внес определенные коррективы в существующий порядок представления кандидатур. В настоящее время приоритет отдан инициативе политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и был допущен к распределению депутатских мандатов (ст. 26.1 Федерального закона «О политических партиях») . Именно она обладает преимущественным правом внесения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Президенту РФ. Порядок внесения предложений о кандидатурах, перечень необходимых документов, порядок проведения консультаций и порядок рассмотрения предложений о кандидатурах установлены в Положении, утвержденном Указом Президента России .

Другой способ, связанный с определением кандидатуры высшего должностного лица «по президентской линии», используется теперь по остаточному принципу в случае, если политическая партия не воспользовалась правом внести Президенту свои предложения о кандидатурах или воспользовалась им частично и не внесла предложения о кандидатурах повторно либо внесла предложения о кандидатурах с нарушением законодательно установленных требований. Президент Российской Федерации самостоятельно определяет кандидатуру, в том числе из лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров. В данном случае предусматривается следующий порядок представления Президенту России претендентов на должность высшего должностного лица. Предполагаемые кандидатуры вносятся Президенту РФ руководителем Администрации Президента. В свою очередь, предложения по представленным кандидатурам направляются руководителю Администрации полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе, в пределах которого расположен соответствующий субъект Федерации.

Последний способ представления кандидатур регламентируется новым Указом Президента РФ от 23 апреля 2009 г. «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность

высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» и Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации», который регулировал предыдущий порядок представления кандидатур, однако продолжает свое действие сейчас и не противоречит новым юридическим нормам .

В контексте теории разделения властей предпочтительнее выглядит первый способ представления кандидатур Президенту. Приоритетное право выбора кандидатур, предоставленное региональному парламенту Федеральным законом, существенно повысило его правовой статус и влияние на механизм взаимодействия властей регионального уровня. Нет сомнений, что данное нововведение -определенный шаг навстречу эффективной реализации конституционного принципа разделения властей.

Еще одно изменение процедуры наделения полномочиями высшего должностного лица, введенное указанным Федеральным законом, связано с исключением права внесения кандидатуры в парламент субъекта в третий раз. Роспуск парламента Президентом России стал возможен в случае двукратного отклонения предложенной кандидатуры. Можно предположить, что по логике законодателя трехкратное представление кандидатуры высшего должностного лица в парламент субъекта показалось излишним по ряду причин. Президент определяет кандидатуру из числа лиц, предложенных партией парламентского большинства, в связи с этим учитывается мнение большей части членов депутатского корпуса. С партией парламентского большинства и самим парламентом проводятся соответствующие консультации. Кроме того, предусмотрена возможность определения данной кандидатуры Президентом России самостоятельно в случае, если политические партии не воспользовались своим правом внести предложения по кандидатурам. Поскольку партия, располагающая большинством депутатских мандатов, не выразила свои предпочтения, можно предположить, что она доверяет Президенту самостоятельно решить этот кадровый вопрос. Таким образом, в действующем законодательстве презюмируется, что вопрос о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации должен быть заранее предрешен еще до голосования депутатов регионального парламента.

Изложенное дает веские основания утверждать, что участие Президента России в процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица при угрозе роспуска парламента субъекта РФ предполагает значительное одностороннее воздействие федерального центра на систему разделения властей в регионах. В связи с этим возникает тенденция к перевесу полномочий в учредительной сфере и сфере реализации сдержек и противовесов в пользу Президента и предлагаемого им руководителя региональных органов исполнительной власти.

Несмотря на то что с формально-юридической точки зрения учредительная роль Президента России в рассматриваемой процедуре второстепенна (он только предлагает кандидатуру высшего должностного лица) и окончательное решение выносит региональный парламент, законодательные (представительные)

органы конкретных субъектов не обладают фактическими полномочиями при назначении руководителя высшего органа исполнительной власти. Как справедливо отмечал А. Бланкенагель, оценивая предыдущий вариант представления кандидатур на должность высшего должностного лица, предложение Президента России подкрепляется «аргументом», способным убедить любого, — правом роспуска парламента в случае трехкратного отклонения предложенной кандидатуры. Очевидно, что такое «предложение» просто невозможно отклонить . В настоящий момент так же маловероятно, что члены регионального парламента в случае двукратного отклонения предложенной Президентом кандидатуры добровольно откажутся от своего депутатского мандата.

В конечном итоге полномочия главы исполнительной власти и высшего должностного лица субъекта РФ приобретет именно то лицо, которое в большей мере соответствует требованиям Президента России. В связи с изложенным утверждение президентской креатуры региональным парламентом кажется избыточным звеном в рассматриваемой процедуре. В сложившейся ситуации система разделения властей в субъектах РФ оказалась бы более сбалансированной при прямом назначении высших должностных лиц Президентом России. Такой порядок рекрутирования глав исполнительной власти в регионах выглядел бы логичнее и с позиций единства власти .

Налицо скептическое отношение к новому порядку наделения полномочиями высшего должностного лица в некоторых субъектах РФ. В Республиках Татарстан, Саха (Якутия), несмотря на прямое действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предписывающего «назначение» главы региональной исполнительной власти, конституционные нормы о выборах президентов республик не отменены, а лишь приостановлены .

В литературе и некоторых официальных документах выражена позиция, согласно которой ставится под сомнение сама возможность регулирования порядка наделения полномочиями высшего должностного лица в федеральном законе. По мнению В.А. Черепанова, само суждение о том, что основы порядка формирования органов государственной власти субъектов РФ входят в объемы понятий «общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ» и «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» и относятся к предметам совместного ведения, нельзя считать истинным . Бездоказательным и ошибочным является отнесение полномочий по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов РФ к общим принципам организации системы органов государственной власти, с точки зрения А.Л. Кононова .

В связи с правовым закреплением и реализацией нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица актуализируется вопрос о форме правления в субъектах РФ. Трудно согласиться с мнением авторов, полагающих, что наделение полномочиями губернатора области парламентом, а не в результате всенародных выборов является необходимым условием парламентской, а не президентской республики ; свидетельствует о формировании на уровне области парламентской формы правления .

Бесспорен тот факт, что участие парламента в процедуре возведения на пост высшего должностного лица субъекта РФ является чисто формальным. Кроме того, для парламентской формы правления характерно, что глава государства (президент) не является главой правительства и занимает относительно скромное место в системе органов государственной власти. В субъектах Федерации наблюдается обратная тенденция: высшее должностное лицо не только руководит исполнительной властью в субъекте, но также осуществляет ряд полномочий, включая представительские, правотворческие, учредительные, координационные, позволяющие говорить о значимости его роли как главы региона. В связи с этим сложившаяся форма организации политической власти в субъекте РФ в большей мере напоминает президентскую (в республиках в составе России) или «губернаторскую» (в иных субъектах), нежели парламентскую форму правления .

При наличии множества полемических вопросов, связанных с порядком приобретения полномочий глав исполнительной власти субъектов РФ, одно можно сказать с уверенностью: детальная регламентация в федеральном законе всех вопросов организации системы исполнительной власти субъектов Федерации, даже со ссылкой на их принадлежность к общим принципам, недопустима. Это противоречит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, которая в этом вопросе предоставляет субъектам РФ значительную организационную самостоятельность.

Библиографический список

1. О выборах главы администрации: Закон РСФСР от 24 окт. 1991 г. № 1803-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 45. Ст. 1491.

2. О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 663.

3. О порядке назначения глав администраций: Указ Президента РСФСР от 25 нояб. 1991 г. № 239 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 48. Ст. 1677.

4. О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной администрации, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации: Федер. закон от 1 апр. 1993 г. № 4733-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 16. Ст. 561.

5. Ишеков К.А. Становление региональной системы разделения властей в России: начальный этап // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 44-45.

6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ в ред. от 18 июля 2009 г. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2009. № 29. Ст. 3612.

7. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Федер. закон от 11 дек. 2004 г. № 159-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

8. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: постановление Конституционного Суда РФ от 21 дек. 2005 г. № 13-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

9. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18 янв. 1996 г. № 2-П // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

10. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова; По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

11. Глигич-Золотарева М.В. На пути к «демократическому централизму»? // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: мат-лы междунар. науч. конф. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 165-171.

12. Черкасов КВ. Еще раз о «назначении» глав регионов, или О повышении эффективности функционирования территориальных органов президентской власти в ракурсе административной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 18-20.

13. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях»: Федер. закон от 5 апр. 2009 г. № 41-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1576.

14. О политических партиях: Федер. закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ в ред. от 19 июля 2009 г. // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2009. № 29. Ст. 3633.

15. Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 23 апр. 2009 г. № 441 // СЗ РФ. 2009. № 17. Ст. 2053.

16. О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27 дек. 2004 г. № 1603 в ред. от 11 февр. 2006 г. // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5427; Рос. газ. 2006. 21 февр.

17. Бланкенагелъ А. Сколько централизма выдержит федеративное государство? Постановление Конституционного Суда Российской Федерации о «назначении» губернаторов // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 153-159.

18. Липатов Э.Г. Правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации / под ред. В.В. Володина. Саратов, 2008.

19. О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан: Закон Республики Татарстан от 14 марта 2005 г. // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. № 3 (ч. 1). Ст. 242.

20. О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия): Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 25 апр. 2006 г. // Якутия. 2006. 23 мая.

21. Черепанов В.А. Конституционный Суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5. С. 17-21.

22. КурмаеваА.А. Уставное законодательство Астраханской области: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007.

23. Демина И.А. Закрепление принципов организации и системы органов государственной власти в уставном законодательстве области как субъекте Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2006.

24. Дмитриев В.И. Конституционно-правовые формы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2007.

История

В Царской России функции глав территорий (губерний) исполняли царские наместники и губернаторы, в советское время — формально председатели исполнительных комитетов региональных советов, а по сути первые секретари партийных комитетов. В 1991 году введены должности глав администраций краев, областей, автономных округов, мэров Москвы и Ленинграда (Санкт-Петербурга), в некоторых республиках — должности Президента. В 1992—1996 их степень легитимности различалась: одни назначались Президентом России, другие избирались населением. В 1995 году был принят закон, согласно которому все главы субъектов Российской Федерации должны были избираться населением, а в 1996 году Конституционный суд указал, что глава субъекта Российской Федерации не может назначаться законодательным органом. В течение десяти лет (1995—2004) во всех регионах России не менее двух раз проводились выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В 1999 году было введено требование, согласно которому одно и то же лицо не может избираться более двух раз подряд, однако оно в полной мере так и не было реализовано.

В 2004 году по инициативе Президента России В. В. Путина избрание высших должностных лиц было изменено на назначение законодательными органами по представлению Президента России. Действующие главы субъектов Российской Федерации получили возможность обратиться к президенту с просьбой о переназначении. Конституционный суд в 2005 году подтвердил конституционность назначения глав субъектов Российской Федерации, фактически пересмотрев свою правовую позицию 10-летней давности. В течение 2005—2006 большинство глав субъектов РФ были переназначены, в некоторых субъектах РФ назначены новые руководители. До сих пор не было ни одного случая отклонения законодательным собранием кандидатуры, внесенной Президентом России.

В 2009 году был принят ряд поправок к порядку наделения полномочиями глав субъектов РФ. В конце 2010 года Государственная дума приняла в первом чтении поправки, исключающие для глав субъектов РФ возможность именоваться президентами.

Согласно ст. 18 ч. 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гражданин Российской Федерации может быть наделён полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок не более пяти лет.

Порядок наделения полномочиями

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ФЗ от 6.10.1999 № 184-ФЗ, ст. 18, п. 3), либо же депутатами законодательного (представительного) органа субъекта РФ по предложению Президента РФ (там же, ст. 18, п. 3.2). Порядок выборов (или же избрания депутатами) устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ в соответствии с федеральным законодательством
На должность могут баллотироваться граждане России старше 30 лет, обладающие в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. В случае прямых выборов кандидата должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов муниципальных образований (точная цифра варьируется в зависимости от закона субъекта Федерации), поставив нотариально заверенную подпись. Каждый парламентарий может поддержать только одного кандидата. В случае избрания депутатами кандидаты выдвигаются Президентом РФ по предложениям:

  • партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в действующем на день внесения Президенту Российской Федерации указанных предложений законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации
  • партий, федеральные списки кандидатов которых были на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации допущены к распределению депутатских мандатов.

Каждая вышеуказанная партия вправе предложить не более трех кандидатур, имеющих право быть избранным на должность высшего должностного лица субъекта РФ, при этом выдвижение кандидата политической партией не связано его партийной принадлежностью (согласно п. 3.2 ст. 18 ФЗ от 6.10.1999 № 184-ФЗ: «Политическая партия вправе предложить Президенту Российской Федерации в качестве кандидатуры на указанную должность лицо, являющееся членом данной или иной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии.»)

Примечания

  1. ↑ Данное название запрещено с конца 2010 года Федеральным законом №406-ФЗ с поправками 2010 года, при этом установлен переходный период до 1 января 2015 года.
  2. ↑ Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
  3. ↑ Постановление Конституционного суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ в связи с жалобами ряда граждан»
  4. ↑ Президент подписал закон о сокращении сроков выдвижения и рассмотрения кандидатур высших должностных лиц субъектов Федерации
  5. ↑ Госдума одобрила запрет именоваться президентами главам республик в составе РФ
  6. ↑ В России вступил в силу закон о выборах губернаторов

> Ссылки

  • Губернаторы. Ру
  • Губернаторы, назначенные по новой схеме (с 2005 г.)

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

В соответствии с федеральным законодательством в субъекте РФ устанавливается и действует система органов исполнительной власти во главе с постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти этого уровня. Учреждение в регионе собственных органов государственной исполнительной власти является обязанностью каждого из субъектов РФ.

Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ совместно с федеральными исполнительными органами в пределах ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов образуют единую (общероссийскую) систему исполнительной власти.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ. Как правило, в структуру государственных органов исполнительной власти входят высший исполнительный орган, министерства, комитеты, департаменты, управления, инспекции и иные органы исполнительной власти. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ объединяет и направляет работу подведомственных ему органов. В республиках в основном это министерства, государственные комитеты, комиссии и главные управления. В краях и областях, где высший исполнительный орган – правительство, в качестве основного вида структур государственного управления выступает министерство, а в тех, где предусмотрена администрация, – департамент.

Министерство – это орган исполнительной власти субъекта РФ, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта РФ. Например, министерство образования и науки, министерство здравоохранения, министерство по труду и социальному развитию, министерство финансов и др.

Комитет, управление – это органы исполнительной власти субъекта, осуществляющие межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Например, комитет по молодежной политике, спорту и туризму, управление кадровой политики и государственной службы.

Таким образом, органы исполнительной власти субъекта РФ осуществляют: управление в установленной сфере деятельности, а также контроль деятельности в этой сфере иных органов исполнительной власти (например, министерства); межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности; специальные функции в установленных сферах ведения (например, управления, комиссии, инспекции).

В органах исполнительной власти субъекта РФ не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений.

Следует отметить, что в большинстве субъектов РФ структура региональных органов исполнительной власти приведена в соответствие с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который избрал трехзвенную типологию федеральных органов исполнительной власти: министерства, службы, агентства. Характеристика региональных органов основывается на тех же принципах, что и в федеральной системе исполнительной власти: нормотворчество, контрольно-надзорная деятельность, управление государственным имуществом, правоприменение и оказание государственных услуг. Однако для перехода на

региональном уровне к такой системе органов исполнительной власти требуется продолжительное время, и этот процесс еще далек до завершения.

Говоря о системе региональных органов исполнительной власти, нельзя не отметить проблему органов «двойного» подчинения, обладающих двойственной природой в силу особенностей организации управления той или иной сферой. О том, что исполнительный орган находится в двойном подчинении, могут свидетельствовать следующие признаки и обстоятельства. Например, исполнительный орган является составной частью единой системы государственного управления (контроля, надзора) определенной сферой или областью общественных отношений; он действует на основании типового (примерного) положения, утверждаемого Правительством РФ или федеральным органом исполнительной власти; положение об органе утверждается высшим должностным лицом или высшим органом исполнительной власти субъекта РФ на основе типового положения и по согласованию с федеральным органом исполнительной власти.

Ключевую роль в системе органов исполнительной власти субъекта РФ играет высший исполнительный орган государственной власти. Основная его задача – обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законодательства субъектов РФ. Кроме того, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

Для высшего исполнительного органа государственной власти характерны следующие признаки: а) данный орган возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта РФ; б) входит в единую систему исполнительной власти, установленную в Российском государстве; в) является постоянно действующим; г) представляет собой орган общей компетенции; д) распространяет свою деятельность на всю территорию субъекта РФ; е) обладает правами юридического лица.

Высший исполнительный орган государственной власти может возглавлять его руководитель, а также высшее должностное лицо субъекта, если это установлено конституцией (уставом) субъекта РФ.

Например, в соответствии с конституционными (уставными) положениями в Республике Саха (Якутия) высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти является президент республики; в Республике Карелия высшим должностным лицом является глава республики; в Саратовской области высшее должностное лицо – губернатор области.

Порядок формирования данных органов государственной власти различен и устанавливается в региональном законодательстве. Так, в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан Кабинет Министров формируется ее Президентом. Премьер-министр назначается президентом с согласия Государственного собрания – Курултая республики. Заместители премьер-министра, министры, председатели государственных комитетов назначаются президентом республики по представлению премьер-министра республики.

В формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может принимать участие законодательный (представительный) орган субъекта. Формы такого участия устанавливаются в региональном законодательстве.

Согласно Конституции Республики Татарстан к ведению Государственного Совета республики относится не только утверждение по представлению Президента Республики Татарстан кандидатуры премьер-министра, но и согласование предложений президента о назначении заместителей премьер-министра. Устав Краснодарского края закрепляет, что первые заместители, заместители главы администрации (губернатора) края назначаются главой администрации (губернатором) края по согласованию с Законодательным собранием края. Остальные руководители органов исполнительной власти Краснодарского края и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации (губернатором) края единолично. Уставом Алтайского края определено, что первый заместитель (первые заместители) главы администрации Алтайского края, руководители краевых органов финансов, социальной защиты населения, но управлению государственным имуществом назначаются на должность с согласия Алтайского краевого Совета народных депутатов.

Таким образом, анализ регионального законодательства позволяет сделать вывод, что участие законодательной власти в назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц органов исполнительной власти ограничено. Это участие в лучшем случае сводится к рассмотрению кандидатур председателей и заместителей председателей правительств, заместителей глав администраций субъектов, иногда должностных лиц, руководящих такими сферами, как экономика, финансы, управление государственной собственностью, имущественные отношения, социальная защита.

Формой работы высшего органа исполнительной власти субъекта РФ являются заседания, периодичность проведения которых устанавливается законом. Решения, принимаемые высшим органом исполнительной власти, оформляются в виде постановлений и распоряжений, которые подписываются высшим должностным лицом субъекта РФ либо руководителем высшего органа исполнительной власти.

К основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ относятся: осуществление мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; разработка проекта бюджета субъекта РФ, обеспечение его исполнения и подготовка отчета об исполнении; управление и распоряжение собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ, и др.

Особо следует отметить бюджетные полномочия высшего органа исполнительной власти. В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, действующим не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет свои полномочия самостоятельно. Вместе с этим происходит определенное взаимодействие исполнительных органов государственной власти субъекта РФ с действующими на территории региона территориальными органами федеральных органов государственной власти и органами местного самоуправления. Это взаимодействие осуществляется в следующих формах: проведение совместных совещаний, создание совместных комиссий, рабочих групп; проведение взаимных консультаций; заключение соглашений о взаимодействии и координации деятельности; передача части своих полномочий в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Высший орган исполнительной власти субъекта РФ, как правило, действует в пределах срока полномочий высшего должностного лица региона и слагает свои полномочия со дня вступления в силу решения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, продолжая работать до сформирования высшего регионального органа исполнительной власти нового состава.

В целом высший орган исполнительной власти субъекта РФ обладает общей компетенцией и обеспечивает согласованное функционирование других региональных органов исполнительной власти, объединяет и направляет их работу. Он осуществляет свои полномочия либо непосредственно, либо через подведомственные ему функциональные, отраслевые и территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ, которые несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер и отраслей управления.