Уменьшение бюджетных ассигнований

Главный распорядитель средств федерального бюджета

В качестве главного распорядителя бюджетных средств выступает руководитель государственной или муниципальной организации, который наделен правом дистрибьютировать выделяемые ему государством деньги между подконтрольными организациями либо использовать их по целевому назначению. Последнее право доступно управляющим тех организаций, которые не имеют под-элементов и выступают заключительным звеном в цепочке распределения. То есть само распределение можно представить в следующей примитивной форме:

Перечень главных распорядителей бюджетных средств (будем сокращать как ГРБС) определен министерством финансов (ознакомиться можно по ссылке http://info.minfin.ru/fbrashgrbs.php). Каждому из главных распорядителей присвоен код – например, Росалкогольрегулирование – 160, а Антимонопольная служба – 161.

Чем главный распорядитель отличается от простого?

Любой попытавшийся найти отличия заметит, что описания Бюджетным кодексом (БК) обоих понятий практически идентичные. Поэтому к БК обращаться бессмысленно – лучше прислушаться к мнению экспертов экономики, которые все же нашли ряд отличий:

  • Источник. Главный распорядитель получает деньги от государства (то бишь из бюджета), тогда как рядовой распорядитель – от другого распорядителя. При этом источник рядового распорядителя вовсе не обязательно является главным распорядителем – он тоже может быть рядовым звеном в цепочке дистрибьюции.
  • Классификация. Перечень главных распорядителей определен государством и сведен в единую классификацию, тогда как список рядовых распорядителей не контролируется так строго. Такой порядок установлен законом «О бюджетной классификации РФ».

Упрощенный вывод можно сформулировать так: главные распорядители – это те, над которыми нет никого, кроме финансового органа.

Функции главного распорядителя

Основные функции ГРБС можно свести в такую схему:

  1. Ведение сметы. ГРБС составляет роспись по статьям расходов, вносит коррективы в текущую смету (при необходимости) и распределяет задания между подконтрольными органами в соответствии с выделенным финансированием.
  1. Контроль. ГРБС должен следить за тем, чтобы выделенные им деньги расходовались по целевому назначению. Также ГРБС контролирует эффективность использования муниципального имущества.
  1. Отчетность. По контролю и распределению ГРБС отчитывается финансовому органу. К отчету прикрепляется смета.

Внесение изменений в бюджетные назначения

1. Изменения в смету

Изменения в смету и план ассигнований вносятся в случае:

— Потребности в перераспределении ассигнований распорядителя средств;

— Принятие нормативного акта о передаче полномочий и бюджетных ассигнований от одного распорядителя другому;

— Принятие решения о распределении нераспределенных бюджетных ассигнований между распорядителями;

— Необходимости увеличения расходов специального фонда бюджета вследствие превышения уровня поступлений в этот фонд по сравнению с учтенными в бюджете на соответствующий год;

— Принятие решения о сокращении (ограничения) расходов общего фонда бюджета в целом на год;

— Внесение изменений в решение о местном бюджете.

В случае внесения изменений в сметы и планы ассигнований обязательно составляются соответствующие справки, которые утверждаются и исполняются в том же порядке, что и сметы и планы ассигнований. При внесении учреждением изменений в специальный фонд сметы справка визируется руководителем учреждения, утвердившего смету. Форма справки утверждается Министерством финансов Украины (Приложение №6). При этом переутверждения смет и планов ассигнований не производится.

Согласно Бюджетному кодексу перевыполнения доходной части местного бюджета по результатам трех кварталов менее чем на 15 процентов не является основанием для внесения изменений в решение о местном бюджете, однако это создает условия для накопления ресурсов бюджета, которые могут использоваться для покрытия временных кассовых разрывов в процессе исполнение местного бюджета и невыполнения в запланированных объемах доходов последнего квартала года. Эта норма справедливо критикуется органами местной власти, поскольку побуждает финансовые органы устанавливать нереальные объемы поступлений в бюджет по кварталам года (занижать объемы поступлений в первые три квартала и завышать на четвертый квартал). Такое «планирование» не позволяет учитывать эти средства в бюджетных назначениях распорядителям средств на текущий бюджетный период.

Местные бюджеты утверждаются соответствующими советами и готовятся к выполнению через составление росписи (статья 78-3), но может произойти два события, которые способны повлиять на исполнение бюджета. Во-первых, местные власти могут не согласиться с окончательным вариантом бюджета. Тогда в действие вступает временная роспись, когда распорядители ограничены суммой в 1/12 утвержденных расходов за предыдущий период. Во-вторых, картина доходов и расходов может существенно меняться в течение года -збильшуються выплаты социальной помощи, оплата счетов за теплоснабжение, рост задолженности по выплате заработной платы, в результате уменьшает налоговые поступления, уровень трансфертов и т. Или же неожиданно может произойти профицит — превышение доходов бюджета над его расходами.

Для того, чтобы обеспечить равномерное исполнение бюджета, важно, чтобы местные финансисты могли предусмотреть недопоступления доходов или потенциальный рост расходов. Местные финансовые органы отвечают за осуществление предварительного прогноза или уточнения первоначальных прогнозов доходов и расходов (статья 78-4). Методологию прогнозирования доходов и расходов было описано в второй модули «Учебного курса из Бюджетного кодекса».

Согласно Бюджетному кодексу делать выводы о перевыполнении или недовыполнение бюджета возникает по истечении трех кварталов. Местный совет утверждает оценку, осуществленную местным финансовым управлением, определяя разницу между утвержденной сметой и фактическими суммами расходов как недовыполнение или перевыполнение. Согласно Бюджетному кодексу (статья 78-7), недовыполнение или перевыполнение происходит, если наблюдается 15-процентный отклонения от запланированного бюджета после трех кварталов. Такая ситуация требует принятия решения о внесении изменений в бюджет в соответствии с новыми суммами (статья 78-8).

Более вероятным сценарием является такой: местные органы принимают бюджет, и на определенном этапе доходов оказывается недостаточно для осуществления запланированных расходов. Возникает потребность изменений запланированного и утвержденного бюджета. В западных странах применяются четыре вида средств внесении изменений в бюджет:

o секвестрации или аннулирования;

o постатейный контроль;

o трансферты и перепрограммирования;

o резервные фонды.

1. секвестрации В статье 54 говорится о секвестрировании государственного бюджета и предполагается, что такие же полномочия предоставляются местным органам. Если квартальные отчеты зафиксируют недостатка поступлений на уровне более 15% бюджетной росписи на соответствующий период, Минфин уполномочен подготовить изменения в государственный бюджет относительно секвестрации. Вероятно, что если Минфин секвестрирует Государственный бюджет за недопоступления доходов, это отразится на местных бюджетах, которым придется секвестрировать средства, чтобы не допустить дефицита бюджета. Согласно системе трансфертов на основе формулы местным органам будут выделены сокращены объемы финансирования. Независимо от процентной доли, разрешенной законом или установленной местным органом, решение о секвестрации должна основываться на целесообразной методологии, которая обеспечивала бы предоставление основных услуг в процессе сбалансирования бюджета.

Закон о Государственном бюджете содержит перечень защищенных статей бюджета (статья 21). В области здравоохранения, например, по словам чиновников из Львовской области, зарплата, коммунальные услуги и теплоснабжение защищены и финансируются в первую очередь. Они составляли около 65% объема финансирования областной здравоохранения в 2001 бюджетном году. Секвестрации затронет предметы снабжения и продукты питания, текущие расходы и обслуживание, а также капитальные и государственные инвестиции. В результате имеем «торг» за услуги и клиентов с их потребностями, хотя метод действительно прозрачным.

2. Постатейный контроль Большинство местных органов власти применяют постатейный контроль исполнения бюджета, например зарплаты, обслуживание, поставка, инвестиции и т. Органы власти имеют тенденцию к увеличению средств такого контроля и применения их до уровня подразделения или функции. Это уменьшает управленческую гибкость и превращает весь бюджет на систему жестких категорий, которые трудно менять. Несмотря на это, использование программ, подпрограмм и видов деятельности как единиц контроля может ослабить общий контроль, так как затраты окажутся скрытыми за большими категориями.

3. Трансферты: В Бюджетном кодексе нет специального раздела, посвященного изменениям в бюджет. Статья 23 касается изменений в бюджетных назначениях, которые требуют внесения изменений, а не перераспределения средств, выделенных для распорядителей без изменения общей суммы бюджета.

Существует два основных вида трансфертов: (1) политические и (2) неполитические. Политические перемещения, которые требуют перераспределения финансирования, как правило, требуют рассмотрения и утверждения местным советом, например, перемещение средств из отрасли здравоохранения в области образования или от начальной до среднего образования. Такие изменения также называются «перепрограммированием», чтобы отличить их от микроперемещений в финансировании. Неполитические трансферты предусматривают перемещение средств для достижения существующих политических приоритетов другим путем. Если объемы имеющихся средств недостаточны для достижения запланированных бюджетных приоритетов, руководители пытаются переместить средства, например, от поставки к обслуживанию или от зарплат к расходам, не связанным с зарплатой. Такие решения должны соответствовать положениям нормативных актов (например, в отношении защищенных статей согласно статье 55) и не влиять на общий баланс бюджета (например, перемещение 5% вверх или вниз разрешается без утверждения со стороны органов надзора, если общий объем бюджета не увеличивается). Степень бюджетных полномочий должно зависеть от способности распорядителя регулярно отчитываться об операциях и остатках на счетах и обеспечивать внутренний контроль средств. Система учета должна обеспечивать ведение постоянного журнала отклонений от утвержденных показателей бюджета. Итак, распорядитель также должен уметь осуществлять анализ отклонений фактического выполнения запланированного бюджета в зависимости от сумм трансфертов.

Изменения в штатное расписание вносятся в порядке, установленном для их утверждения.

Бюджетное учреждение не имеет права осуществлять заимствования в любой форме или предоставлять за счет бюджетных средств ссуды юридическим и физическим лицам.

Учреждения имеют право использовать в течение текущего года остатки средств специального фонда на начало года для осуществления расходов, предусмотренных в сметах на текущий год.

В случае, когда сумма фактических поступлений специального фонда бюджета по собственным поступлениям превысит утвержденный в смете годовой объем этих поступлений, распорядитель на основании справки, утвержденной в установленном порядке, вносит изменения в специальный фонд сметы. О каждом случае внесения изменений сообщается главному распорядителю, который проводит анализ этих изменений и готовит сведения показателей представленных справок. Изменения в специальный фонд сметы по другим поступлениям (кроме собственных) вносятся в порядке, по которому после внесения соответствующих изменений в бюджетную роспись составляются справки о внесении изменений в смету.

Главный распорядитель средств представляет сводные показатели справок с надлежащим обоснованием о внесении изменений в годовой роспись назначений бюджета по специальному фонду. В таком же порядке вносятся изменения в специальный фонд сметы по доходам и расходам в случае, если учреждение получает средства для выполнения отдельных поручений. При этом в специальном фонде сметы уточненный объем расходов должен равняться сумме уточненного объема доходов и остатков средств на начало года.

После рассмотрения годовых отчетов об исполнении смет за прошлый год уточняются показатели переходных контингентов по состоянию на 1 января текущего года исходя из фактического выполнения плана по этим контингентов за прошлый год. По результатам проверок в случае выявления сумм лишних и завышенных ассигнований вносятся изменения в смет и планов ассигнований путем уменьшения их объемов.

Право сокращения ассигнований предоставляется Минфина Автономной Республики Крым, местным финансовым органам.

В случае, если выполнение работ за счет средств специального фонда бюджета осуществлялось по государственному заказу, вносятся соответствующие изменения в объемы государственного заказа.

Изменения в планы использования бюджетных средств получателями вносятся в порядке, установленном для их утверждения, по форме, соответствует плану использования.

2. Внесение изменений в бюджетные назначения

Бюджетный кодекс в стадии бюджетного процесса «Исполнение бюджета» относит и внесения, в случае необходимости, изменений в закон о Государственном бюджете Украины и решения о местных бюджетах.

Необходимость внесения изменений в решение местного совета о бюджете может быть связана как с изменением условий и показателей межбюджетных отношений, утвержденных законом о Государственном бюджете Украины и решением совета высшего уровня о бюджете, так и с факторами, которые возникают в процессе выполнения соответствующего местного бюджета .

Статьей 78 (пункты 7 и 8) Бюджетного кодекса определены случаи, при наступлении которых должны приниматься решения о внесении изменений в решение о местном бюджете:

— По представлению официального заключения местного финансового органа о перевыполнении (по итогам трех кварталов — более чем на 15 процентов) или недовыполнение (по итогам квартального отчета — более чем на 15 процентов) доходной части общего фонда соответствующего бюджета;

— В случае наступления других случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В случае внесения изменений в закон о Государственном бюджете Украины относительно изменения объема видов межбюджетных трансфертов, размера норматива ежедневных отчислений от доходов общего фонда государственного бюджета (дотация выравнивания) и норматива ежедневных отчислений за счет поступлений доходов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов соответствующих бюджетов (средства, которые передаются в государственный и местные бюджеты), основания внесения изменений в решение о местном бюджете.

Кроме того, по норме статьи 34 (последний абзац) Закона о Государственном бюджете Украины на 2002 год, предоставляет Кабинету Министров Украины по согласованию с Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета право осуществлять в течение 2002 года перераспределение субвенций из Государственного бюджета Украины между местными бюджетами, исходя из фактически начисленных объемов льгот, субсидий и помощи населению, возникает необходимость внесения изменений в решение областного совета по распределению указанных средств между местными бюджетами и решений местных советов об изменении объема доходов и расходов бюджета, которые осуществляются за счет субвенции из государственного бюджета.

Существует необходимость внесения изменений в решение о местном бюджете и изменения или уточнения редакции статей закона о Государственном бюджете Украины, которые регулируют процесс формирования местных бюджетов, в том числе:

— Статьи 37 (закон о бюджете на 2002 год) о порядке определения и перечисления дополнительных дотаций;

— По источникам формирования специального фонда;

— По нормам статьи 44 закона о Государственном бюджете Украины на 2002 год, которые приостанавливают действие статей 92 и 93 Бюджетного кодекса Украины;

— По другим статьям, регулирующих межбюджетные отношения.

Причиной внесения изменений в решение о местном бюджете может быть выполнение требований статьи 122 Кодекса, согласно которой органы местного самоуправления несут ответственность за нарушение бюджетного планирования. Решение суда по поводу наличия фактов нарушения требований Бюджетного кодекса и закона о Государственном бюджете в решении о соответствующем местном бюджете требует внесения в него изменений.

Решение о внесении изменений в решение о местном бюджете принимается по представлению официального заключения местного финансового органа о перевыполнении или недовыполнение доходной части общего фонда местного бюджета (нормы пункта 7 статьи 78 Кодекса).

Исходя из тезиса пункта 33 статьи 2 Бюджетного кодекса о том, что проект бюджета является неотъемлемой частью проекта решения соответствующего совета о местном бюджете, внесение изменений в решение местного совета предусматривает внесение изменений в план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, осуществляемых органами местного самоуправления в течение бюджетного периода, то есть в доходную и расходную части бюджета. Решением о внесении изменений в местный бюджет осуществляется уточнение его показателей по форме «типового решения».