Цели и задачи земельного законодательства

Земельное законодательство и его задачи

1. Земельное законодательство включает настоящий Кодекс, Другие нормативно-правовые акты в области земельных отношений.

2. Задачей земельного законодательства является регулирование земельных отношений с целью обеспечения права на землю граждан, юридических лиц, территориальных общин и государства, рационального использования и охраны земель.

ч. 1. Термин «земельное законодательство» может употребляться в разных значениях. В ч. 1 ст. 4 ЗКУ под понятием «земельное законодательство» законодатель имел в виду совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих земельные отношения. При этом срок «земельное законодательство», очевидно, употребляется в широком смысле, охватывая нормативно-правовые акты, которые содержат хотя бы одну норму, направленную на регулирование земельных отношений (в узком понимании земельное законодательство включает лишь те акты, что специально направленные на регулирование земельных отношений).

Приводим перечень нормативно-правовых актов, составляющих земельное законодательство (в широком смысле).

Акты земельного законодательства также можно сгруппировать в соответствии с круга урегулированных вопросов.

ч. 2. В ч. 2 комментируемой статьи законодательно закреплены задачи и цели земельного законодательства.

Вызывает сомнение корректность закрепления «регулирования земельных отношений» как задачи земельного законодательства, поскольку само по себе урегулирование отношений не решает никаких задач. К сожалению, такой смысл ч. 2 ст. 4 ЗКУ действительно отражает реально существующую и устойчивую тенденцию в земельном законодательстве — принятие нормативно-правовых актов ради самих себя.

Законодательное закрепление цели земельного законодательства («обеспечения права на землю граждан, юридических лиц, территориальных общин и государства, рационального использования и охраны земель») имеет определенное практическое значение, поскольку может направлять толкования актов земельного законодательства. Через изъяны законодательной техники, поспешность принятия многих нормативно-правовых актов их текст, «буква закона» не всегда соответствуют действительной воле законодателя или иного правотворческого органа. Целью толкования является уяснение действительной воли законодавця55. Итак, кроме буквального толкование, могут быть применены расширенное или суженное толкование правовой нормы. При применении последних двух видов толкования это обязательно должно оправдываться «духом закона» — принципами права, целью принятия закона. Между тем, конечно, цель закона определяется не только положениями комментируемой части.

Принципы земельного законодательства

Земельное законодательство базируется на таких принципах:

а) сочетание особенностей использования земли как территориального базиса, природного ресурса И основного средства производства;

б) обеспечения равенства права собственности на землю граждан, юридических лиц, территориальных общин и государства;

в) невмешательства государства в осуществление гражданами, юридическими лицами и территориальными громадами своих прав по владению, пользованию и распоряжению землей, кроме случаев, предусмотренных законом;

г) обеспечение рационального использования и охраны земель;

г) обеспечение гарантий прав на землю;

д) приоритета требований экологической безопасности.

Общая характеристика.

Термин «принцип законодательства» в правовой литературе является не очень применимо. Гораздо чаще употребляется более корректный, на наш взгляд, термин «принцип права» — основополагающая норма, или норма наиболее общего, основополагающего характера, основные принципы, исходные идеи, характеризуются универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью.

Принципы права является своего рода стержнем, на котором строятся система права и система законодательства. Они также играют важную роль в толковании правовых норм.

Выделяют общие (конституционные), межотраслевые и отраслевые принципы». В комментируемой статье сделана попытка закрепить отраслевые принципы земельного права (по терминологии статьи — «принципы земельного законодательства»).

Принципы земельного права могут формироваться из содержания правовых норм, на основе судебных решений, достижений правовой доктрины. Само по себе провозглашение определенных лозунгов еще не делает их принципами права (законодательства). С другой стороны, могут существовать и признаваться и другие принципы земельного права, не упомянутые в комментируемой статье, ЗКУ и законодательстве в целом.

К пункту «а».

«Сочетание особенностей использования земли как территориального базиса, природного ресурса и основного средства производства» по сути своей является пожеланием к построению земельного законодательства. Действительно, законодатель должен учитывать (и часто учитывает) особенности земли как объекта права, в частности, то, что она является и средством производства, и территориальным базисом, и природным ресурсом. Однако данный «принцип» очень трудно, если вообще возможно, использовать в правоприменительной, а не правотворческой деятельности.

К пункту «б».

к Сожалению, провозглашенный в п.»б» ст. 5 принцип «обеспечение равенства права собственности на землю граждан, юридических лиц, территориальных общин и государства» на самом деле на сегодня не относится к числу основополагающих принципов земельного законодательства. Правовой статус субъектов права собственности различается, часто совершенно неоправданно, с точки зрения оснований и порядка приобретения права собственности, режима его реализации (см. ст.ст. 80-89 кодекса и комментарий к ним). Вопиющей дискриминацией субъектов права частной собственности является мораторий на отчуждение отдельных разновидностей земельных участков сельскохозяйственного назначения, которые в совокупности составляют огромные массивы (см. п.15 гл. X «Переходные положения» ЗКУ и комментарий к нему).

К пункт «в».

Закреплен в п.»в» ст. 5 принцип «невмешательство государства в осуществление гражданами, юридическими лицами и территориальными громадами своих прав по владению, пользованию и распоряжению землей, кроме случаев, предусмотренных законом» с необходимостью вытекает из более общего принципа, предусмотренного ч. 2 ст. 19 Конституции Украины, по которым » ргани государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и в способ, что предусмотрены Конституцией и законами Украины». учитывая это, установление комментируемого принципа в ЗКУ, на наш взгляд, является нецелесообразным и ничего не добавляет к регулированию земельных отношений.

К пункту «г».

Провозглашенный п.»г» принцип «обеспечение рационального использования и охраны земель» является признанным и, действительно, основополагающим принципом земельно-правового регулирования.

Содержание данного принципа ЗКУ не раскрывает. Зато, понятие «рациональное использование земель» приведены в ГОСТ 26640-85, где оно рассматривается как » , в ходе которого обеспечивается получение устойчивых высоких урожаев сельскохозяйственных культур, предотвращение необоснованного изъятия земель из сферы сельскохозяйственного производства для нужд других отраслей народного хозяйства, сохранение и повышение плодородия Почв, охрана окружающей среды».

H. И. Титова отмечает, что «под рациональностью землепользования понимают … научную обоснованность и наибольшую целесообразность использования … земель с одновременным соблюдением экологических правил их охраны» таким определением трудно не согласиться. Между тем, применение принципа «рационального использования» в каждой конкретной ситуации является довольно сложным делом: как отмечает А. Д. Юрченко, смысл термина «рациональное использование земель» отличается в зависимости от того, о каких землях идет речь: суходольные, переувлажненные, кислые, засоленные земли; термин «рациональный» имеет экономический и экологический смысл, что конфликтуют между собой. Экономически рациональная вспашка является нерациональным с экологической точки зрения (тем более это справедливо по отношению к застройке), а экологически рациональное использование земель путем их вывода из обработки (залежи) может рассматриваться как бесхозяйственность.

I. О. Іконицька считает, что понятие «рациональное использование включает в себя и достижение максимального эффекта в целях землепользования и охране земли как природного оборота в процессе пользования ею».

М. И. Краснов рассматривал рациональное использование земли в сельском хозяйстве как систему земледелия, которая представляет собой научно обоснованный комплекс взаимосвязанных технологических (агротехнических), мелиоративных и организационных мероприятий по использованию земли, восстановлению и повышению плодородия почв, включающая организацию земельных территорий (землеустройство) и севооборотов, системы обработки почв и удобрения, водную и химическую мелиорацию и т.д.

По мнению М. М. Бринчука, рациональное природопользование — это достижение необходимого экономического, эстетического, рекреационного или иного эффекта при осуществлении природопользования с одновременным соблюдением требований охраны, как используемых природных объектов, так и окружающей среды в целом.

«советских» времен рациональное использование земель рассматривалось как максимальное вовлечение земель сельскохозяйственного производства (Д. И. Гнаткович). Сейчас ошибочность такого подхода очевидна, ведь чрезмерная (самая высокая в мире!) распаханность земель в Украине составляет серьезную экологическую проблему. Сегодня в землеустроительной науке понятие «рациональное использование» земель рассматривается как такое, что охватывает «достижения максимального эффекта землепользования и охрану земли — природного резерва».

Следует присоединиться к позиции А. Д. Юрченко, который считает, что содержание термина «рациональное использование земель» должно отличаться в зависимости от контекста. Термин «рациональный» масс экономический и экологический смысл, что конфликтуют между собой. Экономически рациональная вспашка является нерациональным с экологической точки зрения (тем более это справедливо по отношению к застройке), а экологически рациональное использование земель путем их вывода из обработки (залежи) может рассматриваться как бесхозяйственность.

Отдельно следует отметить, что мы не разделяем введение некоторыми авторами к содержанию термина «рациональное использование земель» признаки их использование исключительно по назначению. Существующее назначение может быть далеко не рациональным; к тому же, в очень и очень многих случаях рациональным является использование земельного участка не по одному, а по многим назначениям, почему т.н. «принцип целевого использования земель» как минимум не способствует.

Наряду с термином «рациональное использование земель» употребляется также понятие «эффективное использование земель». в Частности, п.5 Методики экспертной денежной оценки земельных участков, утв. ПКМ от 11.10.2002 № 1531, предусматривает, что «наиболее эффективное использование земельного участка — физически возможное и экономически целесообразное использование земельного участка и (или) земельных улучшений в соответствии с законодательствам, в результате которого стоимость определяется, будет максимальной по сравнению со стоимостью, которая может быть определена на основании анализа других возможных вариантов ее использования;»

Как кажется, за такого определения термин «эффективное использование земель» фактически является синонимом термина «рациональное использование земель», учитывая, что » … в соответствии с законодательством» означает обеспечение охраны земель.

Относительно понятия и содержания охраны земель см. раздел VI «Охрана земель» ЗКУ и комментарий к нему.

К пункту » г «.

Упомянутый в данном пункте принцип — «обеспечение гарантий прав на землю» — сформулирован некорректно (допущена тавтология), поскольку термин «гарантия» как раз и означает прежде всего условия обеспечения чего-то. Кроме того, на наш взгляд, право (в т.ч. на землю) только тогда есть право, когда оно подкреплено юридическими гарантиями. Поэтому «обеспечение гарантий прав на землю» — некорректное высказывание и как принцип земельного законодательства рассматриваться не может.

По сроку «гарантии прав на землю» и его содержания см. раздел V «Гарантии прав на землю» ЗКУ и комментарий к нему.

К пункту «д».

Данным пунктом установлен принцип «приоритета требований экологической безопасности».

Термин экологическая безопасность законодательно определяется в ст. 50 ЗУ «Об охране окружающей природной среды» как «… такое состояние окружающей природной среды, при котором обеспечивается предупреждение ухудшения экологической обстановки и возникновения опасности для здоровья людей». Такое определение неоднозначно воспринимается в правовой доктрине. Многие ученые предлагают собственное определение.

Как законодательное, так и доктринальные определения достаточно трудно применить к конкретной ситуации через неформалізованість, преобладание оценочных критериев. Поэтому в законодательстве получили закрепление т.н. нормативы экологической безопасности, что выступают формальным критерием безопасности среды.

Нормативам экологической безопасности традиционно считают (1) нормативы граничнодопустимої концентрации загрязняющих веществ в окружающей среде (ПДК), (2) предельно допустимые уровни акустического, электромагнитного, радиационного и другого воздействия на среду (ГДР), (3) предельно допустимое содержание загрязняющих веществ в продуктах питания (ПДВ) (такой подход основывается на редакции ст. 33 ЗУ «Об охране окружающей природной среды» до внесения в нее изменений ЗУ от 06.04.2000). На сегодня упомянутые нормативы имеют характер санитарно-гигиенических (поскольку фактически ориентированы не на обеспечение безопасности или стабильности для природных систем, а именно на обеспечение санитарно-гигиенической безопасности человека).

Санитарно-гигиенические нормативы могут закрепляться в разнообразных правовых формах: от законодательных актов и постановлений правительства, нормативных документов в области стандартизации и строительства, и, наконец (и прежде всего) в т.н. «санитарных нормах». Под понятием «санитарные нормы» законодатель понимает особый массив подзаконных нормативно-правовых актов — собственно санитарные нормы и правила, санитарно-гигиенические и санитарно-противоэпидемические правила и нормы, санитарно-эпидемиологические правила и нормы, противоэпидемические правила и нормы, гигиенические и противоэпидемические правила и нормы, государственные санитарно-эпидемиологические нормативы, санитарные регламенты, изданные центральным органом исполнительной власти в области охраны здоровья (ст. 1 ЗУ «Об обеспечении санитарно-эпидемического благополучия населения»). Наряду с этими актами в Украине применяются аналогичные акты бывшего СССР (см. Постановление ВРУ «О порядке временного действия на территории Украины отдельных актов законодательства Союза PCP» от 12.09.199174, Постановление Главного государственного санитарного врача Украины № 01/035 от 09.03.1995).

Отмечая огромную роль санитарно-гигиенических нормативов в обеспечение экологической безопасности, нельзя не отметить ограниченность этого средства. Следует осознавать, что создание всеобъемлющей системы нормативов является невозможным из-за многочисленности факторов, влияющих на человека и окружающую среду, и по ряду других причин. Однако это отнюдь не означает, что от нормирование показателей экологической безопасности необходимо отказаться вообще. Такое нормирование, хоть и не может засвидетельствовать полную безопасность среды, на сегодня способно определить, какая среда является явно опасным. Необходимо осознавать это и ставить перед нормированием показателей безопасности окружающей среды только реальные задачи, которыми являются установление предельных величин действия наиболее опасных факторов наряду с наличием формально установленных нормативов сохраняет свое значение общее, оценочное определение экологической безопасности, сформулированное, как уже отмечалось, в ст. 50 ЗУ «Об охране окружающей природной среды».

На наш взгляд, перспективы совершенствования законодательного понятия экологической безопасности заключаются в следующем. Несмотря на то, что безопасность — это идеал, поскольку всегда в той или иной мере присутствуют факторы опасности, представляется необходимым ввести в законодательство Украины, в т.ч. 3емельне, т.н. принцип ALARA (аббревиатура вич англ. «As Low As Reasonably Achievable» — «настолько низкий, насколько это возможно в пределах разумного») Такой путь является апробированным в мире и проверенным практикой. Сущность принципа заключается в том, что любое вредное экологическое воздействие при осуществлении любой деятельности (утверждении землеустроительной, градостроительной, планировочной документации и т.п.) масс быть сведен до столь низкого уровня, насколько это возможно. Влияние, что нарушает нормативы экологической безопасности, должен быть безусловно запрещен.

Положения п.»д» ст. 5 ЗКУ, которые предусматривают принцип приоритета требований экологической безопасности, могут быть непосредственно применены во многих случаях, когда земельное законодательство не является четким в регулировании разнообразных процедур. На наш взгляд, именно этим принципом следует руководствоваться, например, при решении вопроса о предоставлении или непредоставлении согласования на проекты землеустройства по отводу земельных участков, изменения их целевого назначения, при утверждении землеустроительной и градостроительной документации (см. ст.ст. 20, 118,123, 186,186-1 ЗКУ и комментарий к ним).

2.3. перспективы развития земельного законодательства

Развитие системы законодательства – обязательное требование нормального функционирования правовой системы, поскольку:

а) условия существования общества непрерывно изменяются, вызывая изменения в системе общественных отношений. Например, в настоящий период резко ухудшилась экологическая обстановка на планете, что потребовало радикально изменить правовое регулирование земельных отношений в сторону усиления охраны земли;

б) развитие общества порождает неизвестные доселе отношения, создавая пробелы в системе правового регулирования. Так, с освоением космического пространства появляется новая отрасль народного хозяйства – космическое обеспечение, что потребовало введения качественно нового вида категорий земель – земель космического обеспечения.

Применительно к земельному праву России отмечаются следующие перспективы развития земельного законодательства:

1. Усиление систематизации земельного законодательства, идущей по линии:

а) инкорпорации, т.е. создания законодательства путем внешней обработки без изменения содержания правового регулирования. Так, в конце 70-х годов в рсфср был создан Свод законов республики, в котором собраны важнейшие акты Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР, имеющие общенормативное значение. В частности, в томах 4 и 6 содержатся основные нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения и отношения, касающиеся порядка эксплуатациипахотных земель;

б) кодификации всего земельного законодательства, завершающим этапом которой было бы принятие нового Земельного кодекса РФ, работа над которым продолжается более пяти лет.

2. Введение программирования совершенствования земельного законодательства:

а) через реформирование земельных отношений, посредством которого будет целенаправленно и запрограммировано изменяться земельное законодательство. Так, Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» поставлена задача поэтапного перераспределения земель в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле и формирования многоукладной экономики, что повлечет за собой прогнозируемые изменения в земельных отношениях, поддающихся своевременному правовому урегулированию;

б) через реформирование производственных отношений в сельском хозяйстве, главным средством производства которого является земля, что будет способствовать совершенствованию правоприменительной деятельности по эффективному использованию земельных ресурсов и их охране.

3. Совершенствование правотворческой процедуры путем расширения демократических начал при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Например, проект Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» был опубликован для всенародного обсуждения, т.е. к участию в разработке его были привлечены и народы России, что позволило принять относительно добротный закон.

4. Совершенствование правовой регламентации, содержащейся в нормативно-правовых актах, путем:

а) устранения излишней зарегулированности, мешающей развитию производительных сил и эффективному использованию земель. Так, упрощен отвод земель путем передачи от центральных органов России всех вопросов по отводу земли в местные органы самоуправления, что облегчает оперативное решение земельных вопросов;

б) устранения нерегулированности той части общественных земельных отношений, которая в наибольшей степени нуждается в правовой регламентации. Например, в прежнем ЗК 1970 г. не было правовой нормы о мониторинге земель, которая введена в ЗК 1991 г., а без этой нормы в современных условиях невозможно экологически правильно эксплуатировать земли;

в) совершенствования формулировок правового регулирования земельных отношений, что совершенствует и систему земельных правоотношений в России. Так, если в прежнем ЗК РСФСР 1970 г. фигурировали лишь природные и зеленые зоны, то новый ЗК РФ 1991 г. ввел новое понятие «земли рекреационного назначения», расшифровав их содержание, что позволяет обеспечить надлежащее целевое использование данной категории земель.

5. Совершенствование правоприменительной практики путем:

а) введения в земельное законодательство процессуальных правовых норм, обеспечивает надлежащее применения закона на практике. Например, введение в ЗК РФ процессуального порядка согласования места размещения объекта позволяет, с одной стороны, защитить от волокиты дело о предоставлении земельного участка, а с другой – не ущемить интересы других лиц при отводе земельного участка;

б) введения стимулов для надлежащего использования субъектами земельных правоотношений своих обязанностей. Эти стимулы могут быть двоякого рода:

положительные стимулы, влекущие для землепользователей дополнительные блага за надлежащее исполнение ими своих обязанностей. Например, ЗК предусматривает экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель.

6. Включение в сферу земельно-правового регулирования рыночных отношений: введена плата за землю и мониторинг земель; налоговое стимулирование эффективного использования земель; производители сельскохозяйственной продукции и лица, хозяйствующие на земле, включаются в механизм отношений земельной собственности и т. п.

7. Проникновение земельно-правового регулирования в сферы правового регулирования иных отраслей. Например, включены такие термины, как «хозяйствование на земле», «технологии», «хозяйственная деятельность», нашедшие отражение в ЗК РФ 1991 г., и др.

8. Проникновение многоотраслевого правового регулирования в сферу земельно-правового регулирования. Так, нормы права о собственности включают в себя в качестве объектов собственности и землю, которая стала недвижимостью и объектом различных сделок, т.е. гражданско-правовое регулирование переместилось и в сферу земельно-правового, породив качественно новый институт земельного права – правовое регулирование сделок с землей, право наследования земли и др.

9. Экологизация земельного законодательства, осуществляемая путем:

а) внедрения эколого-правовых норм в правовой режим категорий земель. В отличие от ЗК РСФСР 1970 г., предусматривающего шесть категорий земель, ЗК 1991 г. дополнительно предусмотрел такие категории земель, которые обеспечивают экологическое благополучие на территории. Так, земли природоохранного назначения предназначены для обеспечения нормального функционирования природных объектов, представляющих особую ценность; земли природно-заповедного назначения позволяют обеспечить в сохранности первозданные природные ландшафты и уголки природы и т. п.;

б) экологизации правового статуса субъектов земельных правоотношений. Например, если хозяйственная деятельность предприятия-землепользователя нарушает установленный режим природопользования, то такая деятельность может быть приостановлена в порядке, предусмотренном законом;

в) экологизации имущества и средств производства, являющихся собственностью землепользователей, поскольку собственник при осуществлении своего права собственности обязан принимать меры, предотвращающие нанесение им ущерба окружающей среде;

г) экологизации техники и технологий, внедряемых в сферу землепользования. Так, при внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. При этом оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных мероприятий по их защите производится по результатам экспертизы, без положительного заключения которой запрещается внедрение техники и технологии.

С учетом анализа перспектив развития земельного законодательства, можно построить следующие прогнозы:

1. Земельное законодательство будет совершенствоваться в направлении совершенствования рыночных отношений.

2. В земельно-правовом регулировании будет усиливаться дифференциация правового статуса субъектов земельных правоотношений, поскольку следствием развития рынка в сфере землепользования является появление многоукладной экономики.

3. С интенсификацией землепользования возникает потребность в усилении экологизации земельного законодательства в целях обеспечения экологической безопасности хозяйственной деятельности субъектов земельных правоотношений.

4. Поскольку в рыночных земельных отношениях ведущая роль принадлежит договорным отношениям, то возрастает и роль земельно-правового регулирования договоров.

5. Развитие рыночных отношений в сфере землепользования требует обеспечения необходимой свободы, а поэтому земельно-правовая регламентация будет очищаться от излишней детализации, при усилении четкой регламентации эколого-правовых нормативов поведения.

6. Вместе с тем расширение правовой свободы субъектов земельных правоотношений неизбежно должно сопровождаться усилением ответственности за земельно-правовые нарушения, а в структуре этой ответственности наибольший удельный вес должны занимать меры финансового и имущественного воздействия.

7. Одновременно с указанными направлениями совершенствования земельного законодательства будет совершенствоваться и земельно-правовая регламентация по двум основным направлениям:

а) совершенствование материальных норм права, регулирующих земельные отношения;

б) совершенствование процессуальных норм права, регулирующих порядок реализации материальных земельно-правовых норм на практике.

Все указанные направления совершенствования земельного законодательства будут реализовываться одновременно, но, возможно, с различной степенью интенсивности на каждом из этих направлений.

Контрольные вопросы:

1. Почему развитие системы законодательства – это объективная тенденция?

2. Каково генеральное перспективное направление развития земельного законодательства?

3. Какими способами совершенствуется и будет совершенствоваться земельное законодательство?

Проблемы земельного законодательства и пути их устранения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Доклад по теме: «Проблемы земельного законодательства и пути их устранения»

Земельный участок — особый объект права собственности, свободное пользование которым исключительно по усмотрению собственника не допускает ни один современный правопорядок.

Земля сама по себе не является объектом имущественных прав, она выступает природным ресурсом, источником формирования земельных участков объектов гражданских прав, недвижимых вещей.

Сделки с землей и другой недвижимостью по своей сути являются перераспределением собственности законным путем. Они определяются волей как частных лиц, так и организаций — хозяйствующих субъектов и служат их интересам. Но, как бы то ни было, частноправовая в своей основе природа сделок с недвижимостью не должна заслонять их общественной значимости. право законодательство земельный коллизия

Земельное законодательство в Российской Федерации в последние годы представляет собой чрезвычайно актуальную и динамично развивающуюся отрасль права. Наряду с Земельным кодексом РФ (далее ЗК РФ, Кодекс) принят ряд важнейших законодательных актов, регулирующих указанные правоотношения.

Между тем можно сказать, что земельное законодательство в РФ не лишён многих недостатков. В нём присутствуют определённые проблемы, которые требуют внимания. К ним могут быть отнесены коллизии между правовыми нормами, содержащимся в Земельном кодекса РФ и Гражданском кодексе РФ, что в основном связано с вторжением Земельного кодекса РФ в гражданские правоотношения, а именно; дублированием ряда правил, установленных в ГК РФ; регулированием правоотношений, касающихся вопросов приватизации; недостаточно четким и полным регулятивным содержанием отдельных норм. А в общих словам можно сказать, что федеральное земельное законодательство чрезвычайно сложно и запутанно.

Если говорить о земельном и гражданском законодательстве, то здесь встаёт объективный вопрос о регулировании самих земельных правоотношений.

Согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Их регулирование осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Гражданское законодательство, как следует из ст.3 Гражданского кодекса (В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.) Гражданский кодекс РФ основанной на положениях ст. 71 Конституции, находится в ведении российской Федерации, состоит из существующего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Названные нормы не позволяют субъектам Российской Федерации принимать законодательные акты, содержащие нормы гражданского права.

В силу ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Сам законодатель устанавливает приоритет Гражданского кодекса перед нормами гражданского права, содержащихся в других законах.

Земельное право, как следует из ст.2 ЗК РФ, состоит из названного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Предметом его регулирования являются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 3 ЗК РФ). Вместе с тем имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними отнесены п. 3 названной статьи к регулированию гражданского законодательства при условии, что иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Это вызывает определенные проблемы при применении норм гражданского права, содержащихся в ГК РФ и ЗК РФ, в тех случаях, когда они по-разному регулируют одни и те же правоотношения.

В подобных случаях должны приниматься меры самим законодателем, прежде всего, путем внесения в законодательные акты необходимых изменений или дополнений. Практика же показывает, что действующий механизм законотворчества не позволяет оперативно решать такие вопросы. При применении нормативных правовых актов, изложенных недостаточно определенно или противоречиво, приходится использовать различные приемы их толкования. Однако это тоже не всегда позволяет в полной мере определить истинную волю законодателя.

Стоит рассмотреть определённый ряд существенных проблем в земельном законодательстве.

· Проблема связанная с постоянным (бессрочным) пользованием земельного участка:

Данное право закреплено в ст. 20 ЗК РФ, а также рассматривается, как вещное право в главе 17 ГК РФ (Право собственности и другие вещные права на землю) (ст. 264, 268). Необходимо отметить, что выявляются существенные отличия в регулировании реализации права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предусмотренные земельным и гражданским законодательством. В основе возникновения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком лежит административно-правовой акт-решение (постановление) соответствующего органа государственной власти или органа МСУ о предоставлении земельного участка. Согласно п.1 ст. 28 ЗК РФ, земельные участки из земель, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам в постоянное пользование в случаях предусмотренных п. 1 ст. 20 ЗК РФ Учебник Земельное право. Нецветаев А.Г.

Одной из существенных проблем, возникающих при применении норм земельного законодательства, являются отношения, которые связаны с правом постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

Глава 17 ГК РФ о правах собственности и других вещных правах на землю предоставляет гражданам и юридическим лицам возможность приобретать земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 1 ст. 268). Указанное вещное право в отличие от обязательственного является разновидностью абсолютного права, предоставляющего его обладателю гарантии защиты от посягательства со стороны неограниченного круга субъектов, в том числе и со стороны собственника земельного участка.

Земельный кодекс РФ (п. 1 ст. 20) ограничил круг субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, оставив в нем только государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Особую остроту данный вопрос приобрел вследствие установления Федеральным законом от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Закон № 137-ФЗ) нормы, обязывающей юридических лиц, за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию. При этом согласно п. 3 этой статьи право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется.

В соответствии с п. 4 ст. 20 ЗК РФ гражданину и юридическому лицу, обладающим земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, запрещено распоряжение такими земельными участками. Однако лицо, являющееся собственником здания, строения, сооружения, расположенных на таком земельном участке, не лишено права распорядиться этой недвижимостью. Исходя из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов при совершении собственником, например, сделки купли-продажи недвижимости к покупателю также переходит право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. При этом следует придерживаться позиции, согласно которой допускается совершение сделки купли-продажи недвижимости до переоформления продавцом права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на иное право.

Есть случаи, когда с требованием о приобретении земельных участков в собственность обращаются юридические лица, которым эти участки выделены в бессрочное пользование до введения в действия Земельного кодекса: например, для строительства на них коттеджей с целью продажи их физическим лицам, проведения соответствующих работ, использования по определенному целевому назначению (разработки карьеров, добычи торфа) и т.п. При разрешении споров в таких ситуациях не всегда могут быть применены единообразные правовые подходы.

Таким образом, при отсутствии надлежащего правового регулирования особое внимание должно уделяться в каждом конкретном случае особенностям спорных правоотношений. «Стандартные» подходы к их разрешению неприемлемы даже в случаях, когда применяются одни и те же нормы при крайне сходных обстоятельствах.

Установленные Земельным кодексом ограничения в пользовании земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования могут вызвать вопросы о применении законов, где содержатся нормы, позволяющие распоряжаться земельными участками, которые предоставлены на указанном праве после введения в действие ЗК РФ.

· Проблема с платностью землепользования:

Изучение норм, касающихся приобретения земельных участков бесплатно или за соответствующую плату, также свидетельствует о недостаточно четком решении законодателем данного вопроса, что ведет к их разночтению и отсутствию единообразного толкования.

Один из основных принципов земельного законодательства ??принцип платности использования земли (ст. 1 ЗК РФ).

Земельный кодекс предусматривает несколько случаев, когда земельные участки могут передаваться в собственность бесплатно. Они определены в ст. 20, 21, 36 ЗК РФ и касаются соответственно граждан, обладающих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или имеющих их в пожизненном наследуемом владении, а также религиозных организаций, которые имеют в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Несмотря на определенность позиции законодателя по этому вопросу, содержащаяся в п. 2 ст. 3 Закона № 137 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», именно данная норма обязывает соответствующих юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, иногда необоснованно рассматривается как основание для бесплатного предоставления земельного участка в случае такого переоформления.

Таким образом, при определении цены земельного участка по договору купли-продажи, заключаемому в соответствии со ст. 36 ЗК РФ, необходимо руководствоваться императивной нормой Закона № 137 ФЗ, где говорится о конкретных условиях определения стоимости земельного участка.

При применении ст. 2 Закона № 137 ФЗ может возникнуть вопрос о том, какие последствия повлечет факт определения в соглашении цены земли без учета требований названной статьи: признание договора незаключенным или признание недействительным соответствующего его пункта?

С одной стороны, согласно ст. 555 ГК РФ договор продажи недвижимости должен предусматривать цену этого имущества. Если в договоре отсутствует согласованное сторонами в письменной форме условие о цене недвижимости, договор считается незаключенным. При этом правила определения цены, установленные п. 3 ст. 424, не применяются. Отнесение законодателем цены к существенным условиям договора купли-продажи земельного участка связано с особыми свойствами недвижимого имущества, влиянием на его стоимость различных внешних факторов и, наконец, с невозможностью использования принципов аналогии и сравнимости. Кроме того, не во всех случаях есть возможность напрямую применить соответствующую минимальную ставку земельного налога (в некоторых субъектах минимальная ставка не определяется конкретной суммой).

С другой стороны, ст. 180 ГК РФ допускает возможность признания недействительной части сделки, если можно предположить, что сделка была бы совершена и без включения недействительной части. Однако данное правило не может быть отнесено к той части сделки, которая названа нормативным правовым актом или договором как существенное условие. Поэтому и при возможности установления минимальной ставки земельного налога на конкретный земельный участок (фактическом наличии нормативно определенной суммы за условную единицу) соглашение без указания в нем конкретной цены земли должно признаваться недействительным.

Требования о предоставлении земельных участков бесплатно при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком иногда заявлялись индивидуальными предпринимателями. Как уже отмечалось, п. 5 ст. 20 Земельного кодекса установлено, что граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их однократно бесплатно в собственность. Данную норму в отдельных случаях пытались использовать граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, при обращении в арбитражный суд с требованием о признании недействительными решений полномочных органов об отказе в бесплатном предоставлении им земельных участков.

Так, п. 1 ст. 81 Земельного кодекса установлено, что гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в соответствии с данным Кодексом, федеральным законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве. В соответствии со ст. 12 ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» граждане, которые заинтересованы в предоставлении им земельных участков для создания фермерского хозяйства, подают в соответствующий орган заявления, в которых, в частности, наряду с целью использования земельных участков (создание, осуществление деятельности фермерского хозяйства, его расширение), испрашиваемым правом на предоставляемые земельные участки (в собственность или аренду) должны быть указаны условия предоставления земельных участков в собственность (за плату или бесплатно). Вопрос же о предоставлении земельного участка в собственность за плату или бесплатно определяется соответствующим нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Остается открытым вопрос, связанный с передачей земельных участков за плату или бесплатно в тех случаях, когда на них нет зданий, строений, сооружений или их строительство не завершено. Закон № 137 ФЗ определяет платность передачи земельных участков, только если на них имеется соответствующая недвижимость. Для того чтобы разобраться с каждым конкретным случаем, видимо, необходимо учитывать правоотношения, по которым возникли соответствующие права у лиц, требующих переоформления земельных участков в собственность. Представляется, что в зависимости от природы этих правоотношений могут применяться как правила, установленные ст. 36 ЗК РФ, так и положения ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

· Вопрос связанный с приватизацией земельных участков:

Приватизация земельных участков — это способ приобретения в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с пунктом 3 статьи 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — Закон о приватизации) собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Существует различная классификация земельных участков. Наиболее важными для понимания процесса приватизации земли являются 4 вида классификации.

1. По категории земельного участка.

2. По наличию прав на земельный участок до приватизации:

· земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования;

· земельные участки, находящиеся у граждан на праве пожизненного наследуемого владения;

· земельные участки, находящиеся на праве аренды;

· земельные участки, приватизируемые на основании акта выбора земельного участка.

3. По месту расположения земельных участков (для определения выкупной стоимости)

4. По наличию на земельном участке строений:

· земельные участки, расположенные под зданиями, строениями, сооружениями, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц;

· земельные участки свободные от зданий, строений, сооружений. http://www.jguard.ru Приватизация земельных участков.

Согласно абзац 2 п. 1 ст. 36 ЗК «Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения»,

РФ исключительное право на приватизацию земельных участков имеют граждане и юридические лица, являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на этих участках. Приватизация таких земельных участков осуществляется в порядке и на условиях, установленных Земельным кодексом, а также федеральными законами.

Данное право исключительное, то есть никто кроме собственника здания, строения, сооружения не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого недвижимостью, при выработке позиции, касающейся осуществления этого исключительного права, следует исходить из того, что установленный п. 1 ст. 5 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» запрет юридическим лицам, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25 процентов, покупать государственное и муниципальное имущество не применяется при приватизации такими юридическими лицами земельных участков, на которых расположены принадлежащие им на праве собственности объекты недвижимости.

Законом № 137-ФЗ (п. 7 ст. 3) установлено, что приватизация объектов недвижимости производится с одновременной приватизацией земельных участков, на которых такие объекты расположены. В силу ст. 28 Закона о приватизации такая приватизация осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых этим имуществом и необходимых для его использования.

Представляется, что обозначенная несогласованность должна рассматриваться как упущение законодателя. Поэтому при решении спорных вопросов, связанных с применением указанных норм, следует исходить из того, что приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе имущественных комплексов, производится с одновременной приватизацией земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для его использования (за исключением случаев, когда такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте).

Указание в Законе № 137 ФЗ на то, что приватизация зданий, строений, сооружений производится одновременно с приватизацией земельного участка со дня введения в действие Земельного кодекса, не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие приватизации до введения его в действие, права приобрести земельный участок в собственность или заключить договор аренды земельного участка. При этом наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие Земельного кодекса, также не может служить препятствием для выкупа земельного участка собственником недвижимости в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ. Вместе с тем представляется, что в тех случаях, когда собственник недвижимости реализовал свое право выбора в соответствии с указанной статьей Земельного кодекса путем заключения договора аренды земельного участка, приобретение данного земельного участка в собственность возможно только на общих основаниях после истечения срока действия договора аренды или досрочного его расторжения.

Действовавшее до принятия Закона № 137 ФЗ законодательство фактически не содержало запрета на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения. С момента вступления в силу указанного Закона и до вступления в силу ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения не допускалась.

Закон об обороте земель установил, что оборот земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом и иными федеральными законами, а приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации.

Одним из наиболее проблемных и не урегулированных на сегодняшний день является концептуальный вопрос о соотношении гражданского, экологического, земельного и иных природоресурсных отраслей законодательства. В том числе позиции рабочей группы по совершенствованию законодательства о вещных правах, согласно которой Земельный кодекс (так же, как и природоресурсное законодательство) не должен содержать норм гражданского права. По мнению А.Л. Маковского, речь идет, в частности, о том, чтобы ввести в рамки Гражданского кодекса полноценное регулирование имущественных отношений, гражданских отношений, отношений, основанных на равенстве сторон, связанных с землей и с другими природными ресурсами. При этом, однако, не учитываются имеющиеся научные мнения о сохранении в новых экономических и политических условиях приоритетности земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель либо поиска сочетания земельно-правовых и гражданско-правовых начал, о необходимости достижения компромиссных вариантов решения теоретического и практического вопросов соотношения земельного и гражданского законодательства. Статья. Проблемы экологического и земельного законодательства. Выпханова Г.В

Размещено на Allbest.ru