Субъекты законотворчества в РФ

Законодательные полномочия

Законодательные полномочия. Образуют главную часть компетенции парламентов их реализация занимает зачастую наибольшее место в их деятельности. Согласно теории разделения властей законодательная власть должна принадлежать представительному органу — парламенту. Однако в настоящее время не может идти речь о каком-либо абсолютном разделении властей, так как за редким исключением, парламенты подавляющего большинства стран утратили исключительное право законодательствовать.

За исключительной властью закрепилось право на принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из присущих ей полномочий, либо делегируется законодательной властью. В целом, к законодательным полномочиям парламента, закрепленным, как правило, в конституциях, можно отнести следующее 1. Право законодательной инициативы. В большинстве стран это право принадлежит правительству и парламентариям.

Однако гораздо чаще принимаемые парламентом акты разрабатываются именно правительством. Реализация права законодательной инициативы парламента осуществляется как членами обеих палат, так и группами парламентариев, однако предпочтение отдается все же групповым законопроектам. Обсуждение законопроектов предполагает работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах и комиссиях. 2. Принятие законопроектов проводится либо сразу по проекту в целом, либо сначала по статьям и главам, а затем по проекту в целом.

В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами. На случай расхождения между палатами Конституции часто предусматривают особые согласительные процедуры. 3. Принятие бюджета и иные финансовые полномочия. Это важное направление законодательной деятельности парламента. Государственный бюджет — это роспись государственных доходов принимается парламентом ежегодно.

Он утверждает бюджет, уполномочивая правительство расходовать государственные средства в соответствии со сметой и возлагая на правительство обязанность собрать необходимые для обеспечения налоги и иные поступления. Как правило, в компетенцию парламентов входит утверждение отчетов правительства об исполнении бюджета. К числу иных финансовых полномочий относятся налоговые полномочия как правило, установление налогов, сборов имеет место в законах, принятие которых является прерогативой парламента принятие решения о внутренних и внешних займах, создание различных внебюджетных фондов и т.п. 3.2.

Развернуть

Законотворчество субъектов РФ

Законодательный процесс как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ базируется на общих принципах, к которым относятся: законность, гласность, коллективное обсуждение и решение вопросов, политическое многообразие, федерализм, верховенство федерального законодательства. При этом принцип федерализма является основным критерием определения степени влияния институтов федерального законодательного процесса на порядок построения данной процедуры в субъектах РФ А.Н. Фатеев. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 348]. .

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит: 1) депутатам, 2) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), 3) представительным органам местного самоуправления. Этот перечень является обязательным, но не исчерпывающим Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Федеральный закон от 22 сентября 1999 г № 184-ФЗ: принят Государственной Думой 22 сентября 1999 года в ред. Федер. Закона от 12. 04.2002 г. № 9-П. .

Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ — представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

При этом субъект РФ вправе самостоятельно расширить и закрепить в своем основном законе (конституции или уставе) круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы, что следует из содержания ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как и федеральное законодательство, нормативные правовые акты субъектов РФ содержат деление на общее, специальное и исключительное право законодательной инициативы А.Н. Фатеев. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 349. Под общим правом понимается возможность внесения инициатором законопроектов по неограниченному кругу вопросов; под специальным правом — возможность внесения проектов законов, ограниченная пределами компетенции инициатора; а под исключительным правом — строго ограниченное право конкретного субъекта инициативы вносить определенный вид законопроектов по ограниченному кругу вопросов.

Общим правом законодательной инициативы практически во всех субъектах РФ обладают депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, главы субъектов РФ, высшие исполнительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления. При этом реализация права законодательной инициативы главами субъектов РФ имеет особенность, которая заключается в том, что законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Таким образом, круг возможных (потенциальных) субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне достаточно широк.

Многие субъекты РФ наделили общим правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ — представителей от соответствующего субъекта Российской Федерации (республики Марий Эл, Мордовия, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Костромская, Курганская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Тюменская, Ульяновская области, Еврейская автономная область и некоторые другие).

Некоторые субъекты РФ наделяют общим правом законодательной инициативы региональные избирательные комиссии (например, Республики Башкортостан, Мордовия, Кабардино-Балкарская Республика, Ивановская, Кемеровская, Ленинградская, Тверская, Томская, Ульяновская области, Чукотский автономный округ и некоторые другие), однако такая тенденция не является бесспорной.

Намного правильнее, на наш взгляд, поступили те субъекты Российской Федерации, которые отнесли региональные избирательные комиссии к числу субъектов специального права законодательной инициативы, т.е. ограничили данное право определенным кругом вопросов, касающихся организации и проведения выборов и референдумов (Республики Адыгея, Алтай, Дагестан, Карелия, Татарстан, Тыва, Хакасия, Удмуртская Республика, Чеченская Республика, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский края, Амурская, Архангельская, Белгородская, Брянская, Воронежская, Калининградская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Магаданская, Московская, Новгородская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тульская, Тюменская, Челябинская, Ярославская области, Еврейская автономная область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономный округ и некоторые другие).

Вопрос об отнесении к числу субъектов права законодательной инициативы (как общего, так и специального) судов и прокуроров также является достаточно дискуссионным.

Аргументом против отнесения судов общей юрисдикции и арбитражных судов к числу субъектов права законодательной инициативы на региональном уровне являются положения федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 18, ч. 6 ст. 19, ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 3 ст. 22, ч. 6 ст. 23, ч. 3 ст. 24, ч. 2 ст. 24. 1, ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 26) и «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ (ч. 2 ст. 2) о том, что полномочия и порядок деятельности этих судов устанавливаются Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Это значит, что субъекты РФ не вправе регулировать деятельность судов, а порядок наделения данных органов правом законодательной инициативы должен устанавливаться на уровне федерального законодательства.

Аргументом против отнесения прокуроров к числу субъектов права законодательной инициативы в региональном законодательном процессе могут являться положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1, в статье 3 которого, в частности, сказано, что на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законодательством.

Таким образом, приходится констатировать, что круг лиц, которым принадлежит право законодательной инициативы на региональном уровне, в ряде субъектов РФ (таких, как, например, республики Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия — Алания, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чеченская, Чувашская республики, Архангельская, Астраханская, Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Мурманская, Новгородская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области, Алтайский, Краснодарский, Хабаровский края, Ямало-Ненецкий автономный округ) неоправданно расширен, что не соответствует положениям федерального законодательства и должно быть приведено в соответствие с ним.

Правом законодательной инициативы в региональном законодательном процессе нередко наделяются общественные организации, движения, политические партии и профсоюзы (см., например, основные законы республик Башкортостан, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Хакасия, Кабардино-Балкарской, Удмуртской республик, Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Приморского краев, Архангельской, Белгородской, Брянской, Костромской, Оренбургской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Тульской областей), а также граждане, проживающие на территории данного субъекта РФ и обладающие избирательным правом. В отношении граждан такое право называют народной (гражданской) законодательной инициативой, которая закреплена сегодня в основных законах 27 субъектов РФ, а именно: в конституциях республик Тыва, Хакасия, Удмуртской Республики, а также уставах Краснодарского, Красноярского и Алтайского краев, Амурской, Магаданской, Воронежской, Омской, Астраханской, Ярославской, Пензенской, Волгоградской, Брянской, Костромской, Липецкой, Нижегородской, Тамбовской, Томской, Кировской, Свердловской, Калининградской областей, Еврейской автономной области, Ханты-Мансийского автономного округа и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Так, в Конституции Республики Тыва закреплена возможность внесения законопроекта группой избирателей численностью не менее 1 тысячи человек (ст. 108); Уставом Свердловской области предусматривается, что законодательная инициатива может быть осуществлена не менее чем 10 тысячами граждан (ст. 66); в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа предусмотрено правило, в соответствии с которым для реализации народной законодательной инициативы требуется не менее 20 тысяч подписей граждан, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом (ст. 49).

Законодательная инициатива, как правило, осуществляется путем внесения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ соответствующего законопроекта. При этом проекты законов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может быть менее двадцати календарных дней (ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Развивая данное положение Федерального закона в своих конституциях и уставах, субъекты РФ установили срок, в течение которого должно быть представлено заключение на финансовоемкий законопроект: от 20 дней (республики Коми, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия — Алания, Хакасия, Алтайский, Красноярский, Ставропольский края, Амурская, Курганская, Омская области, Чукотский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, город федерального значения Санкт-Петербург и др.) до 1 месяца (республики Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Татарстан, Тыва, Курская, Магаданская, Тульская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, город федерального значения Москва и др.).

Специфика такой стадии регионального законодательного процесса, как рассмотрение и принятие законов, состоит в том, что более детально она урегулирована в законах субъектов РФ и регламентах законодательных (представительных) органов субъектов РФ. При этом все основные черты, присущие законодательному процессу федерального уровня, присутствуют и в региональных законодательных процессах. Общими правилами, предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» для всех законодательных органов субъектов РФ, являются: принятие законов субъекта РФ большинством голосов от установленного числа депутатов (ч. 2 ст. 7); рассмотрение проекта закона субъекта РФ не менее чем в двух чтениях (ч. 4 ст. 7); оформление решения о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона постановлением законодательного органа государственной власти субъекта РФ (ч. 4 ст. 7) и некоторые другие.

Следует отметить, что все вышеназванные правила, сформулированные федеральным законодателем в отношении регионального законодательного процесса, нашли свое закрепление в основных законах (конституциях и уставах) субъектов РФ.

Некоторые субъекты РФ предусмотрели необходимость вынесения на всенародное обсуждение проектов наиболее важных региональных законов (Республика Татарстан, Амурская, Астраханская, Вологодская, Воронежская, Кировская, Московская, Орловская области, Красноярский край).

В тех субъектах России, где предусмотрен двухпалатный законодательный орган (Чеченская Республика, Республика Тыва, Свердловская область), региональный закон, принятый одной палатой, передается в другую палату, которая одобряет либо отклоняет его.

Порядок подписания и обнародования законов субъектов РФ.

Согласно ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принятый региональный закон направляется для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ в срок, который устанавливается законодательством соответствующего субъекта РФ. Как свидетельствует законодательная практика субъектов РФ, на эту процедуру отведено от 5 до 14 дней.

Обнародование регионального закона является для высшего должностного лица субъекта РФ обязанностью. Обнародование закона удостоверяется путем его подписания высшим должностным лицом субъекта РФ или путем издания им специального акта. Вместе с тем высшее должностное лицо субъекта РФ имеет право вето на закон в срок не более 14 календарных дней с момента его поступления.

Законодательный орган субъекта РФ может преодолеть вето только квалифицированным большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный в ранее принятой редакции закон субъекта РФ не может быть отклонен повторно высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит обнародованию в срок, установленный законодательством соответствующего субъекта РФ.

Вступление в силу закона субъекта непосредственно связано с его официальным опубликованием, причем законы субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Рассмотрев в обзорном порядке специфику регионального законодательного процесса, можно прийти к выводу, что в целом его современное состояние характеризуется, во-первых, наличием достаточно развитой демократической процедуры, во-вторых, достаточно демократическим составом субъектов права законодательной инициативы, среди которых в ряде случаев выступают граждане.

Вместе с тем необходимо отметить, что региональный законодательный процесс нуждается в дальнейшем совершенствовании, поскольку от его эффективности напрямую зависит качество принимаемых региональных законов.