Ст 198 АПК

К ВОПРОСУ О СПЕЦИФИКЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НЕНОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕШЕНИЙ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПУБЛИЧНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ, И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ

Особенности категории дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц (далее – дела об оспаривании ненормативных правовых актов) обусловлены сущностью производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Материально-правовая, а в рассматриваемом нами случае именно публично-правовая природа спорного правоотношения оказывает влияние на формирование специфических процессуальных особенностей рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов.

Публично-правовая природа спорного правоотношения предопределяется неравенством между лицом и наделённым публичными полномочиями органом, актом которого нарушено какое-либо право лица. Арбитражный суд проверяет законность ненормативного правового акта, вынесенного в адрес зависимого от органа или должностного лица субъекта.

Представляется, что специфика дел об оспаривании ненормативных правовых актов в арбитражном процессе обусловливает их рассмотрение в порядке отдельного производства посредством арбитражной процессуальной формы, в котором по заявлению заинтересованного лица проверяется законность ненормативного правового акта органа, наделенного публичными полномочиями.

Специфика может быть обнаружена, в частности, при анализе целей и задач производства, субъектного состава, средств правовой защиты, предмета спора, особенностей доказывания.

В основе целей и задач производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов лежат общие идеи о целях и задачах судопроизводства в арбитражных судах. При этом необходимо учитывать, что «действующая формулировка задач судопроизводства в арбитражных судах … чрезмерно многословна, страдает повторами, а отдельные ее положения нельзя признать достаточно четкими и полными» .

Представляется, что в качестве цели производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов в арбитражном процессе следует понимать защиту прав заинтересованных лиц (организаций, индивидуальных предпринимателей, в предусмотренных законом случаях граждан) путём проверки законности ненормативного правового акта органа, наделенного публичными полномочиями.

Специфические особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов обусловлены задачами этого производства, к числу которых относятся:

— защита нарушенных ненормативным правовым актом (действием и др.) прав и охраняемых законом интересов лиц, осуществляющих экономическую деятельность в сфере публичных правоотношений;

— укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере экономической деятельности, связанной с принятием ненормативных правовых актов (действий и др.) органами, наделенными публичными полномочиями.

Специфика субъектного состава по делам об оспаривании ненормативных правовых актов не является безусловной особенностью рассматриваемого производства, поскольку сопряжена в целом с производством по делам, возникающим из публичных правоотношений. Тем не менее, имеет ценность в качестве дополнительного признака.

Общие положения о лицах, участвующих в деле, и специальные нормы гл.24 АПК РФ позволяют отнести к таковым граждан, организации, прокурора и органы, осуществляющие публичные полномочия (ч.1 и 2 ст.198 АПК РФ). С требованием о признании ненормативного правового акта недействительным обращается не истец, а лицо, именуемое заявителем.

Обладающие равными процессуальными правами и обязанностями, т.е. имеющие одинаковый процессуальный статус перед судом, стороны в делах об оспаривании ненормативных правовых актов не являются, как правило, равными по положению в общественной жизни. Гражданин или организация, оспаривающая ненормативный правовой акт, представляет собой зависимое от органа, осуществляющего публичные полномочия, лицо.

Арбитражные процессуальные нормы, регулирующие рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, сформулированы таким образом, чтобы исключить преимущество органа или должностного лица, за которым стоит структура государственного аппарата, перед простым заявителем, у которых государственная поддержка отсутствует.

В АПК РФ используется понятие заявителя для определения лица, обращающегося в суд по делу о защите своего публичного права. Таким способом, видимо, законодатель хотел придать специфичность конкретному неисковому производству. Ещё дальше в вопросах процессуальных понятий пошёл КАС РФ, указав административного истца и административного ответчика в качестве сторон. Представляется, что в АПК РФ и КАС РФ вопрос наименований сторон решён не самым лучшим образом. И если используемое в АПК РФ понятие заявителя можно признать устоявшимся, хотя и не бесспорным, то использование характера спорного правоотношения для названия стороны по делу трудно признать успешным. Если следовать логике законодателя, то нельзя исключать появления в будущем «особых истцов», «налоговых истцов», «банкротных истцов» и всевозможных иных, что, на наш взгляд, не вносит упорядоченность в процессуальную терминологию, а вызывает лишние вопросы.

Средства правовой защиты в делах об оспаривании ненормативных правовых актов также имеют некоторые отличия от традиционных, свойственных исковой форме защиты права. Согласно ч.2 ст.197 АПК РФ, производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.

Таким образом, используется не иск, а обращение в суд с документом под названием «Заявление», при этом закон не запрещает иным лицам, участвующим в деле, заявлять отзыв на такое заявление.

В связи с используемыми в арбитражном процессуальном законе понятиями хотелось бы отметить, что слова «заявление», «заявитель» и подобные им по сути создают эффект внешней, формальной специфики. Замена понятия «истец» словом «заявитель» не меняет существенных особенностей производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Прежде чем высказаться относительно предмета спора (заявления) по делу из публичного правоотношения, следует отметить, что сам вопрос о предмете иска и судебного решения является спорным в науке гражданского и арбитражного процесса.

Мы полагаем, что правы те ученые, исследовавшие проблемы исков и судебных решений в гражданском и арбитражном процессе, которые под предметом иска (заявления) или спора понимают спорное (материальное) правоотношение .

В соответствии с ч.4 ст.200 АПК РФ, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из данной нормы закона видно, что по сравнению с иными производствами, в качестве особенностей изучаемого производства в арбитражном процессе связанно выступают проверка арбитражным судом ненормативного правового акта (действия и др.) органа, осуществляющего публичные полномочия, и установление факта нарушения этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Особенности доказывания по делам об оспаривании ненормативных правовых актов выражены в ряде норм арбитражного процессуального закона. Так, согласно ч.5 ст.200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе (ч.6 ст.200 АПК РФ).

Содержание указанных норм позволило специалистам в области доказательственного права отметить, что важнейшей особенностью доказывания по делам, возникающим из публично-правовых отношений, является то, что суд более активен в процессе доказывания, чем в исковом производстве . Таким образом, общие правила доказывания в арбитражном процессе применяются с учетом специальных положений о доказывании при производстве по делам об оспаривании ненормативных актов (действий и др.).

Показательным в этом смысле является дело Арбитражного суда Московской области по заявлению общества «ЮЛТА» о признании незаконным решения Управления Росимущества, изложенного в письме от 28.05.2014.

Спор возник из-за того, что на заявление общества от 16.05.2012 о предоставлении ему участка в собственность Управление Росимущества продолжительное время не давало никакого ответа. В 2014 году, после того как закончился льготный период цен при выкупе участков, Управление Росимущества направило обществу «ЮЛТА» письменный ответ с предложением выкупной цены участка, равной его кадастровой стоимости в размере 29.124.293 руб., установленной на дату направления письма – 28.05.2014.

Решением Арбитражного суда Московской области от 24.10.2014 заявленные требования удовлетворены. Суд исходил из того, что выкупная цена спорного земельного участка, отчуждаемого в порядке статьи 36 Земельного кодекса РФ, является нормативной и в силу п.1 ст.2 Закона № 137-ФЗ подлежит определению на момент подачи обществом заявления о выкупе земельного участка.

Наряду с этим, в решении суда установлено, что Управление Росимущества, в нарушение положений ч.5 ст.200 АПК РФ, не представило доказательств законности своего решения, изложенного в письме от 28.05.2014.

Итоговым судебным актом по данному делу было определение Верховного Суда РФ , которым решение Арбитражного суда Московской области признано законным, а Управлению Росимущества отказано в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Верховного Суда Российской Федерации.

Список литературы

1. Гурвич М.А. Судебное решение. Теоретические проблемы. М., 1976. С.14; Лебедь К.А. Решение арбитражного суда / Отв. ред. Т.Е. Абова. М., 2005. С.25; Остроумов А.А. Спор о праве в делах, возникающих из публичных правоотношений. В кн.: Гражданский процесс: наука и преподавание / Под ред. М.К. Треушникова, Е.А. Борисовой. М., 2005. С.364.

2. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Отв. ред. М.С. Шакарян. М., 2003.С.9.

3. Курс доказательственного права: Гражданский процесс. Арбитражный процесс / Под ред. М.А. Фокиной. М., 2014. С.466.

Статья 198 АПК РФ. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными

1. Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

2. Прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

3. Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

4. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

1. Заявителями по делам данной категории могут быть юридические лица и образования, не обладающие правами юридического лица, к примеру, крестьянские (фермерские) хозяйства, органы территориального общественного самоуправления, религиозные общины и иные лица, защищающие свои экономические права и интересы. Филиалы и представительства, в том числе иностранных компаний, могут обращаться в арбитражный суд от имени юридического лица при наличии соответствующих полномочий. Под «гражданами» в комментируемой статье понимаются как индивидуальные предприниматели, так и граждане, не обладающие статусом индивидуального предпринимателя.

Для реализации права на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным, а решения или действия (бездействия) незаконным заявитель, во-первых, должен указать на несоответствие оспариваемого акта (действия) определенному закону либо иному нормативному правовому акту, а во-вторых, указать, какие права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности нарушены оспариваемым актом (действием) и в чем заключается это нарушение (неправомерном ущемлении правомочий, незаконном возложении обязанности, создании каких-либо иных препятствий в экономической деятельности).

2. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагает, что эти акты нарушают права и законные интересы субъектов экономической деятельности (см. комментарий к ст. 52 АПК).

Органы, осуществляющие публичные полномочия, могут обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов, вправе оспорить ненормативные акты, решения и действия (бездействие) властных органов и должностных лиц, нарушающие права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (см. комментарий к ст. 53 АПК).

3. В ч. 3 настоящей статьи конкретизируется общее правило подведомственности арбитражным судам дел данной категории, сформулированное в п. 2 ст. 29 АПК. По общему правилу, заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской или иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражными судами, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

В настоящее время таких исключений из общего правила установлено сравнительно немного. Так, обжалование исполнительных действий должностных лиц службы судебных приставов, не связанных с исполнением исполнительных документов, указанных в ч. 2 ст. 128 Федерального закона «Об исполнительном производстве», осуществляется в суд общей юрисдикции, даже если этими действиями нарушаются имущественные права коммерческой организации. К ведению военных судов в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военных судах» отнесено рассмотрение дел об оспаривании решений или действий органов военного управления и военных должностных лиц, нарушающих права военнослужащих, в том числе в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При применении ч. 3 ст. 198 АПК также следует учитывать, что действующее законодательство не относит к индивидуальным предпринимателям нотариусов, занимающихся частной практикой, адвокатов (ст. ст. 3 и 4 Основ законодательства РФ о нотариате, ст. ст. 10, 12, 15 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»).

В арбитражных судах независимо от состава участников правоотношений, из которых возникло требование, рассматриваются дела об оспаривании отказа в государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 33 АПК РФ). Однако дела об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в частности общественных объединений, религиозных организаций, политических партий, уклонения от такой регистрации подведомственны судам общей юрисдикции (п. 5 ст. 23.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. ст. 23, 42, 44 Федерального закона «Об общественных объединениях», ст. ст. 12 и 14 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях», ст. 20 Федерального закона «О политических партиях»). Вопрос о подведомственности дел об оспаривании отказа в государственной регистрации редакции средства массовой информации или уклонения от такой регистрации подлежит разрешению в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица, в которой организуется редакция (ст. 19 Закона РФ «О средствах массовой информации») .

См.: п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного суда РФ. 2009. N 4.

4. Заявление подается в арбитражный суд в течение трех месяцев с того момента, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов (принятия ненормативного акта, совершения действия и т.д.). Федеральным законом может быть установлен иной срок подачи жалобы. Так, ч. 4 ст. 128 Федерального закона «Об исполнительном производстве» предусмотрен десятидневный срок на обжалование действий должностного лица службы судебных приставов.

При нарушении срока на обращение в суд, предусмотренного ч. 4 ст. 194 АПК, если причины пропуска признаны судом неуважительными, либо отсутствует ходатайство заявителя о его восстановлении, суд должен вынести решение об отказе в удовлетворении заявления о признании ненормативного акта недействительным именно по этому основанию без исследования иных фактических обстоятельств по делу. При этом вопрос о восстановлении пропущенного срока должен слушаться либо в предварительном судебном заседании либо в ходе судебного разбирательства по общим правилам судопроизводства, а не по специальной процедуре, предусмотренной ст. 117 АПК (без извещения лиц, участвующих в деле, и т.д.) .

Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 февраля 2010 г. N ВАС-1503/10 по делу N А40-628/09-149-6.

Федеральное законодательство, регулирующее порядок обжалования решений и действий тех или иных органов и должностных лиц, как правило, предоставляет заявителю право выбора: сразу обратиться в арбитражный суд или предварительно подать жалобу в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) .

Гражданским процессуальным законодательством предусматриваются именно такие последствия пропуска срока на обращения в суд, а также процедура рассмотрения вопроса о его восстановлении, как по делам, возникающим из публичных правоотношений (ч. 2 ст. 256 ГПК), так и иным категориям гражданских дел (см. п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 6. Указанные положения ГПК могут применяться по аналогии арбитражными судами, в том числе при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Вместе с тем в соответствии со ст. 101.2 Налогового кодекса РФ решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе.

В случае обжалования такого решения в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу, в отношении которого вынесено это решение, стало известно о вступлении его в силу. Если же жалоба вышестоящим налоговым органом не рассмотрена в установленные сроки, то срок на обращение в суд, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК, должен исчисляться с момента истечения срока для рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом .

Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 января 2009 г. N ВАС-15592/08 по делу N А27-3697/2008-2.

Заявление подается в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения органа или должностного лица. Данное правило подсудности действует и в том случае, когда заявитель до обращения в суд обжаловал незаконный акт (действие) в вышестоящий орган (должностному лицу), но его жалоба была оставлена без рассмотрения либо удовлетворения.

К примеру, при отклонении ФНС жалобы на решение региональной налоговой инспекции, заявление об оспаривании решения должно направляться в арбитражный суд по месту нахождения инспекции, а не по месту нахождения ФНС.

Заявление подается в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения органа или должностного лица. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ подсудны Высшему Арбитражному Суду РФ (ч. 2 ст. 34 АПК).

Особенности рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов

Дела по данной категории дел рассматриваются ар­битражным судом по общим правилам искового производства, пре­дусмотренным АПК, с особенностями, установленными в гл. 24 АПК.

Ненормативный правовой акт — это строго формализованный документ, который составляется по утвержденной форме (на­пример, решение налогового органа о привлечении к ответст­венности; предписание антимонопольного органа; уведомле­ние органа федерального казначейства и т.д.).

Не­нормативный акт может быть выражен не только в видеотдельного документа. Он может заключаться в резолюции на документе, в пись­ме или выражаться в иной форме.

Ненормативный правовой акт характеризуется тем, что он ад­ресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения. Например, требование уплатить налог, пени, штраф; предписание о прекращении нарушений требования закона; решение о предоставлении земельного участка и т.п.

Ненормативный правовой акт может быть оспорен не только ли­цом, которому он адресован, но и лицом, чьи права нарушены при­нятием этого акта. Ненормативный правовой акт может незаконно возлагать какие-либо обязанности либо создавать препятствия для осущ-ния предпринимательской и иной экономической дея­тельности.

Законодательством может быть введено правило об обязатель­ном предварительном внесудебном обжаловании ненормативного акта.

Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о при­знании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными обладают граждане, организации, прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и на­рушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности. В заяв­лении должно быть изложено требование о признании недействи­тельным ненормативного правового акта или о признании незакон­ными решений, действий (бездействия) органов, должностных лиц. Заявление подается с соблюдением правил подсудности.

Заявление о признании недействительным ненормативного акта, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение не отнесено к компетенции других судов. Граждане, не зарегистрированные в качестве индивиду­альных предпринимателей, могут обратиться в арбитражный суд по данной категории дел, например, по заявлению гражданина о призна­нии недействительным решения об отказе в государственной регист­рации юридического лица, индивидуального предпринимателя и т.п.

Законодателем предусмотрен 3-месячный срок для подачи заяв­ления, который исчисляется со дня, когда организации, гражданину стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иной срок не установлен ФЗ. Указанный срок является процессуальным и может быть восстановлен арбитражным судом при наличии уважи­тельных причин и соответствующего ходатайства (ст. 117 АПК).

Помимо общих требований, предъявляемых к содержанию и фор­ме (ст. 125 АПК), а также приложениям к нему (ст. 126 АПК) заявле­ние должно соответствовать требованиям, указанным в ст. 199 АПК.

Заявление, поданное с соблюдением всех требований, принима­ется арбитражным судом к производству, о чем выносится соответст­вующее определение.

Копии определения направляются лицам, участвующим в деле. Нарушение порядка подачи заявления влечет оставление заявления без движения или его возвращение (ст. 128,129 АПК). После приня­тия заявления к производству судьей производятся действия по под­готовке дела к рассмотрению (гл. 14 АПК).

Установлены следующие правила рассмотрения заявления по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, ре­шений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публич­ные полномочия, должностных лиц:

• данная категория дел рассматривается судьей единолично, ар­битражные заседатели не могут быть привлечены к рассмотрению этих дел (ст. 17 АПК);

• срок рассмотрения — не более 3 месяцев с момента поступления заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к су­дебному разбирательству и принятие решения по делу, если ФЗ не установлен иной срок. По делам об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя срок рассмотрения — не более 10 дней;

• дело может быть рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле и надлежащим образом уведомленных о времени и месте судеб­ного заседания, если арбитражный суд не признал их явку обязатель­ной. Арбитражный суд может признать обязательной явку предста­вителей органов, осуществляющих публичные полномочия, должно­стных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Об этом указывается в определении о принятии заявления к производству (ст. 127 АПК). Неявка указан­ных лиц является основанием для наложения штрафа в порядке, пре­дусмотренном гл. 11 АПК.

• при рассмотрении дел этой категории арбитражный суд должен установить наличие полномочий у органа или лица, принявших оспа­риваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия (без­действие), а также установить, нарушают ли оспариваемый акт, ре­шение, действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

• обязанность доказывания обстоятельств, связанных с оспа­риваемым ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) (соответствие их закону, наличие полномочий и ос­нований для их принятия, совершения), возлагается на соответству­ющие орган или лицо. Арбитражный суд может истребовать назван­ные доказательства по собственной инициативе.

По результатам рассмотрения суд принимает решение по прави­лам, установленным гл. 20 АПК.

Требования к форме и содержанию решения содержаться в ст. 201 АПК.

Решениепо данной категории дел подлежит немедленному ис­полнению, если иной срок не установлен арбитражным судом (ст. 182 АПК). Признанный недействительным ненормативный правовой акт (его отдельные положения) со дня принятия решения арбитражного суда не подлежит применению.

Решение по данной категории дел вступает в законную силу и мо­жет быть обжаловано в общем порядке (ст. 259,276 АПК).

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ СТАТЬИ 198 АПК РФ ПРИ РАССМОТРЕНИИ СПОРОВ, ВЫТЕКАЮЩИХ ИЗ НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

ПРИ РАССМОТРЕНИИ СПОРОВ, ВЫТЕКАЮЩИХ
ИЗ НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
В.Г. ЛАЗАРЕВ
Применение статьи 198 АПК РФ нашло наибольшую практику при рассмотрении споров, вытекающих именно из налоговых правоотношений. Поэтому для выяснения общих проблем, возникающих при применении статьи 198 АПК РФ, целесообразно проанализировать судебную практику рассмотрения споров, вытекающих из налоговых правоотношений.
При применении статьи 198 АПК РФ важное значение приобретает формулировка требований заявления.
Процессуальное законодательство (ст. 151 ГПК РФ, ст. 130 АПК РФ) разрешает истцу (заявителю) соединить в одном заявлении несколько связанных между собой требований. Однако наличие связи между требованиями не лишает каждое из соединенных требований его самостоятельной природы. И именно наличие у требований, заявленных в одном иске (заявлении), самостоятельной природы, позволяет суду выделить одно или несколько соединенных требований в отдельное производство.
Прекращение производства в отношении одного из требований, соединенных в одном иске (заявлении), не дает суду права автоматически прекращать дело и в отношении другого заявленного требования. Поэтому, если в исковом заявлении налогоплательщика соединены требование имущественного характера, на которое не распространяется 3-месячный срок, например об обязании возмещения процентов за просрочку в возмещении НДС (п. 4 ст. 176 НК РФ), и требование неимущественного характера, на которое распространяется 3-месячный срок, например требование о признании незаконным бездействия ИМНС, выразившегося в невозмещении (невыплате) процентов за просрочку в возмещении суммы НДС, то дело в отношении требования имущественного характера не может быть прекращено, даже если в отношении требования неимущественного характера дело прекращено по причине истечения 3-месячного срока. (Постановления ФАС Московского округа от 13.05.2003 N КА-А40/2627-03; от 04.06.2003 N КА-А40/3468-03).
Объединение в одном заявлении требований имущественного и неимущественного характера, вытекающих из налоговых правоотношений, ставит общий вопрос судопроизводства: правомерно ли в одном заявлении объединять требования, подлежащие рассмотрению по правилам разных видов судопроизводства?
При том что оба требования вытекают из одних, налоговых правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой, требование о признании незаконным действия (бездействия) ИМНС подлежит рассмотрению по правилам, установленным для дел, возникающих из административных, иных публичных правоотношений (Раздел III АПК РФ). Требование же имущественного характера, например, о выплате процентов за просрочку в возмещении НДС, рассматривается в общем порядке искового производства без установления каких-либо специальных правил. Часть 3 статьи 247 ГПК РФ, касающаяся обращения в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, устанавливает, что, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 настоящего Кодекса. В случае если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья отказывает в принятии заявления. Верховный Суд РФ (пункт 10 Постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003) полагает, что данная статья прямо указывает на обязательность рассмотрения таких заявлений в исковом производстве. Не вдаваясь в анализ небесспорности такого прочтения Верховным Судом 247-й статьи ГПК РФ, отметим, основываясь только лишь на формальных доводах, что данная статья не регулирует отношений, когда имеется одновременно, в одном заявлении, и спор о праве, и оспаривание ненормативного акта государственного органа. Следовательно, статья 247 ГПК РФ не может применяться в этих случаях.
Арбитражный процессуальный кодекс, регламентируя рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, вообще не содержит нормы, аналогичной норме части 3 статьи 247 ГПК РФ, т.е. АПК РФ не предоставляет никакого правового обоснования для запрета объединять в одном заявлении требования искового характера и требование о признании недействительным действия (бездействия) государственного органа.
Таким образом, ни ГПК РФ, ни АПК РФ не содержат прямого запрета на объединение в одном заявлении требований искового характера и требования, вытекающего из административных и иных публичных правоотношений.
Суд вправе выделить одно или несколько соединенных исковых требований в отдельное производство, если признает, что раздельное рассмотрение требований будет целесообразно (ч. 2 ст. 151 ГПК РФ, ч. 3 ст. 130 АПК РФ). Конечно, целесообразность может истолковываться судом по разному, но наличие процессуальных особенностей при рассмотрении дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, не может, на мой взгляд, являться безусловным основанием для запрета объединять соответствующие требования в одном заявлении.
В силу ст. 197 АПК РФ заявления налогоплательщиков об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) ИМНС России рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными главой 24 АПК РФ. Одними из особенностей рассмотрения указанных дел являются срок подачи заявления в суд и возможность его восстановления. В ст. 198 АПК РФ порядок восстановления срока не указан. Следовательно, действует общее правило, установленное ст. 117 АПК РФ, и последствия, предусмотренные ст. 115 АПК РФ, с возможностью возврата заявления без рассмотрения. Однако возврат заявления (иска) возможен только до вынесения арбитражным судом определения о принятии заявления (иска). (ст. ст. 127, 129 АПК РФ, Постановления ФАС Московского округа от 04.06.2003 N КА-А40/3468-03; Постановление ФАС Уральского округа от 12.01.2004 N Ф09-4722/03-АК).
Принятое заявление не может быть возвращено, а возбужденное производство — прекращено по основаниям, не предусмотренным в ст. 150 АПК РФ. Часто арбитражный суд, установив не на стадии предъявления иска, а на стадии судебного разбирательства, что заявление подано налогоплательщиком с пропуском 3-месячного срока, установленного статьей 198 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства по делу со ссылкой на пункт 1 статьи 150 АПК РФ, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
АПК РФ не устанавливает точного перечня оснований, по которым дело признается не подлежащим рассмотрению в арбитражном суде. Высший Арбитражный Суд не высказался по поводу определения общего правила для применения пункта 1 статьи 150 АПК РФ.
В соответствии со статьями 46 и 56 Конституции РФ право на судебную защиту не может быть ограничено. Широкое толкование пункта 1 статьи 150 АПК РФ, как это иногда делает суд (Постановление ФАС Московского округа от 23.01.2004 N КА-А40/11283-03-А), является недопустимым, потому что такое толкование приводит к ограничению права на получение судебной защиты прав и свобод. Кроме того, если дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, то, следуя статьям 46 и 56 Конституции РФ и статье 4 Конституционного федерального закона «О судебной системе Российской Федерации», оно должно подлежать рассмотрению либо в Конституционном Суде Российской Федерации, либо в федеральном суде общей юрисдикции, либо в конституционном (уставном) суде субъектов Российской Федерации, либо мировым судьей.
В противном случае лицо не сможет реализовать свое право на судебную защиту. Однако в силу норм права, определяющих компетенцию вышеперечисленных судов, спор между юридическими лицами (предпринимателями) и МНС России не подлежит рассмотрению в вышеуказанных судах, а подлежит рассмотрению именно в арбитражных судах.
В отличие от АПК РФ статья 220 ГПК со ссылкой на статью 134 ГПК РФ определяет основания, по которым дело признается не подлежащим рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Такими основаниями являются:
— заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке (т.е. дело неподведомственно данному суду);
— заявление предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, которым ГПК или другими федеральными законами не предоставлено такое право (т.е. лицо не обладает необходимой процессуальной правоспособностью);
— в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.
Применение процессуальной аналогии допускается частью 4 статьи 1 ГПК РФ. И хотя АПК РФ не содержит прямой нормы, предусматривающей процессуальной аналогии в арбитражном процессе, полагаю, что применение процессуальной аналогии допустимо и применительно к арбитражному процессу. Особенно если принимать во внимание, что Конституционный Суд РФ допускает применение процессуальной аналогии даже в уголовном судопроизводстве (Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. N 19-П, Определение Конституционного Суда РФ от 24 апреля 2002 г. N 114-О).
Исходя из того что АПК четко не устанавливает оснований, по которым дело признается не подлежащим рассмотрению в арбитражном суде, и исходя из возможности применения процессуальной аналогии, следует сделать вывод, что основания, по которым дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, аналогичны основаниям, перечисленным в статье 134 ГПК РФ. Практика арбитражных судов подтверждает данный вывод: основанием, по которым арбитражные суды прекращают производство по делу со ссылкой на пункт 1 части первой статьи 150 АПК РФ (дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде), как правило, является неподведомственность дела арбитражному суду (Определения ВАС РФ от 12.01.2004 N 9803/03, от 12.01.2004 N 9816/03, п. 3 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 28.09.1999 N 47, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.10.2003 N А42-520/03-16).
Нарушение сроков, предусмотренных процессуальным законодательством, не влечет изменения подведомственности спора, не влечет изменения процессуальной правоспособности лица и уж тем более не влечет изменения оспариваемого акта, а следовательно, нарушение сроков, предусмотренных процессуальным законодательством, не может являться основанием для прекращения производства по делу со ссылкой на пункт 1 части первой статьи 150 АПК РФ.
Отсутствие при пропуске 3-месячного срока, установленного статьей 198 АПК РФ, правовых оснований для прекращения дела со ссылкой на пункт 1 части 1 статьи 150 АПК РФ приводит к тому, что суды прекращают дело, ссылаясь на пункт 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, но не указывают основания, по которым дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Суд не может указать основание, так как его просто нет. Но суд обязан указать, почему арбитражный суд не вправе рассматривать спор, в противном случае судебное решение подлежит отмене (Постановления Президиума ВАС РФ от 14.11.2000 N 4776/00, от 14.11.2000 N 4775/00).
Иногда суды определяют характер заявленного налогоплательщиком требования (имущественный, неимущественный), исходя не из содержания самого требования, а из возможного содержания решения, которое еще не вынесено, но может быть вынесено по заявленному требованию! Во многом такой подход судов продиктован пунктом 3 части 5 статьи 201 АПК РФ и Информационным письмом Президиума ВАС РФ от 24.07.2003 N 73. Согласно статье 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
Информационное письмо Президиума ВАС РФ устанавливает, что при удовлетворении требований организационного, а не имущественного характера какие-либо выплаты из бюджета в пользу заявителя не предполагаются.
Если фактической целью заявителя является взыскание (возмещение) из бюджета денежных средств, не выплачиваемых ему вследствие неправомерного (по мнению заявителя) бездействия конкретного государственного органа (должностного лица), такого рода интерес носит имущественный характер независимо от того, защищается ли он путем предъявления в суд требования о взыскании (возмещении) соответствующих денежных средств либо посредством предъявления требования о признании незаконным бездействия конкретного государственного органа (должностного лица). Если налогоплательщик заявляет требование о признании неправомерным действия (бездействия) ИМНС, выразившегося в невыплате процентов, невозврате НДС, то устранить допущенное нарушение (как того требует ст. 201 АПК РФ) ИМНС может только одним способом: выплатить проценты, возвратить НДС, т.е. совершить действия.
Однако, несмотря на ясные предписания ст. 201 АПК РФ, суды, вынося решения о признании неправомерным действия (бездействия) ИМНС, не указывают в решении об обязании устранить нарушение. Как следствие — судебная практика пошла по пути, когда налогоплательщик одновременно заявляет и требование неимущественного характера о признании незаконным ненормативных правовых актов, решений, действия (бездействия) налогового органа, и требование имущественного характера (об обязании уплатить проценты за просрочку возмещения НДС, об обязании возместить НДС и т.д.) (Постановление ФАС Московского округа от 10.10.2003 N КА-А40/7787-03, от 26.11.2003 N КА-А40/9566-03). Это, в свою очередь, порождает вышерассмотренный вопрос о правомерности объединения в одном заявлении требований, подлежащих рассмотрению по правилам разных видов судопроизводства, т.е. несоблюдение прямого предписания закона приводит к новым противоречиям, оснований для которых не было изначально.
Результатом применения Информационного письма Президиума ВАС РФ и изысканий судами фактической цели заявителя являются игнорирование судами постулата права, что при определении воли лица принимается во внимание буквальное значение слов и выражений (ст. 431 ГК РФ) и практика, когда суд, несмотря на то что налогоплательщик заявляет требование имущественного характера, например, требование об обязании уплатить проценты за просрочку возмещения НДС, квалифицирует данное требование налогоплательщика как требование о признании незаконным бездействия ИМНС и распространяет на данное заявление действие пункта

ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ И ПРАВОВОЕ ОБОСНОВАНИЕ ПОНЯТИЯ ДОКАЗАТЕЛЬСТВА КАК СВЕДЕНИЙ О ФАКТАХ «

Определение объекта оспаривания в делах, рассматриваемых арбитражными судами в порядке главы 24 АПК РФ (Дивин И.М.)

Конституцией Российской Федерации установлено положение о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Как справедливо отмечает исследователь <1>, рассматриваемая категория дел — одна из наиболее социально значимых, позволяющих содействовать повышению законности актов публичной власти, уровня правовой культуры участников дел административного производства.
———————————
<1> Тулинова Б.А. О проверке судом общей юрисдикции ненормативного правового акта (глава 25 ГПК РФ) // Российский судья. 2010. N 7.

По сравнению с иными делами, рассматриваемыми арбитражными судами Российской Федерации в порядке административного судопроизводства, рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, является, по нашему мнению, наиболее сложной юридической конструкцией. Обусловлено это преобладающим использованием оценочных терминов и категорий, не имеющих формального закрепления в действующем законодательстве Российской Федерации, а также многочисленностью актов толкования права, принятых в рассматриваемой сфере.
Говоря об условиях подведомственности дела арбитражному суду на основании положений статьи 29 и главы 24 АПК РФ, нельзя обойти вниманием проблему формы объекта оспаривания. Обусловлено это многообразием форм принятия управленческих актов и решений.
Согласимся с Буровой И.Л., справедливо отмечающей, что одним из достоинств АПК РФ 2002 года является возможность оспаривания не облеченных в письменную форму действий и бездействия публичных органов и лиц, выгодно отличающих его от АПК РФ 1995 года, который не оговаривал действия и бездействие в качестве самостоятельных объектов оспаривания и не предусматривал участия в арбитражном процессе должностных лиц <2>.
———————————
<2> Бурова И.Л. Подведомственность дел арбитражным судам: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 137.

Вместе с тем некоторые авторы не считают включение должностных лиц в число лиц, акты и деяния которых могут быть обжалованы в арбитражный суд, позитивным моментом в развитии арбитражного процессуального законодательства. Например, Е.И. Цацулина предлагает внести изменения в статьи 137, 138 Налогового кодекса Российской Федерации, исключив должностных лиц налоговых органов из числа лиц, чьи действия или бездействие могут быть оспорены, считая, что оспариваться могут только решения и действия налоговых органов <3>.
———————————
<3> Цацулина Е.И. Производство по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов в арбитражных судах первой инстанции: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 11.

Такая позиция вызывает возражения, поскольку подобные изменения не могут иметь позитивного влияния и не повысят уровень судебной защиты прав и интересов в экономической, в том числе и в налоговой, сфере.
Говоря о форме объектов оспаривания, необходимо сказать о важности разграничения ненормативных правовых актов, а также решений и действий (бездействия). В целях разграничения объекта обжалования необходимо определить понятие ненормативного правового акта, отграничив его от действия. Правовой акт в российской и советской юридической науке традиционно определяется как документ соответствующей формы и реквизитов.
Как справедливо отмечает исследователь <4>, в законодательстве отсутствует дефиниция понятия «ненормативный правовой акт», равно как и понятия «нормативный правовой акт» <5>. Кроме того, нет законодательно закрепленных дефиниций ненормативного правового акта, государственного органа, действия (бездействия), решения государственного органа; все это усложняет рассмотрение дел указанной категории.
———————————
<4> Войтко И.А. Оспаривание нормативных и ненормативных правовых актов // Иски и судебные решения / Под ред. М.А. Рожковой. М., 2008.
<5> Дивин И.М. Оперирование понятием нормативного правового акта в судебной арбитражной практике // Российская юстиция. 2009. N 9. С. 41 — 43.

Множественность мнений и разносторонние толкования перечисленных терминов нередко порождают ошибки при разрешении споров на практике. Однако, несмотря на значительные сложности, возникающие у правоприменителя в связи с единовременным употреблением в действующем законодательстве столь обширной терминологии, подход законодателя представляется правильным. Согласимся с М.А. Рожковой, замечающей, что подобное терминологическое разнообразие свидетельствует «о стремлении законодателя сформулировать норму таким образом, чтобы избежать формальных отказов в защите нарушенного права» <6>.
———————————
<6> Иски и судебные решения: Сборник статей / Под. ред. М.А. Рожковой. М., 2008.

Для выявления разграничительных признаков указанных понятий необходимо их поступательное определение. И начать этот анализ представляется наиболее целесообразным из определения содержания ненормативного правового акта как ключевого понятия для рассмотрения данной категории споров.
И.С. Королев верно указывает, что правильное толкование природы нормативного и ненормативного правовых актов, их различий имеет большое значение и что от этого зависит правильное определение не только подведомственности, но и подсудности дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Им же предлагается следующее определение ненормативного правового акта: это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, касающийся прав и обязанностей заранее определенного круга лиц (или одного лица), обязательные предписания которого содержат лишь предписания индивидуального характера и не являются нормами права <7>.
———————————
<7> Королев И.С. Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в арбитражных судах Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 91 — 92.

Секарева Г.Е. предлагает определять ненормативный правовой акт как односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения <8>.
———————————
<8> Секарева Г.Е. Обжалование ненормативных правовых актов — срок подачи заявления // Правовые вопросы строительства. 2007. N 2.

По мнению С. Потапенко, сущность ненормативного правового акта самым общим образом определена в его названии «ненормативный», то есть это такой правовой акт, который не содержит признаков нормативного акта. Исходя из этого возможно в первом приближении отграничить нормативный акт от ненормативного. Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам (например, о назначении на должность, о присвоении звания и так далее) <9>.
———————————
<9> Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. N 6.

Анализ характеристик, приведенных А.В. Абсалямовым <10>, позволяет сделать вывод о том, что, по его мнению, ненормативный правовой акт — это строго формализованный документ, который составляется по утвержденной форме, адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения.
———————————
<10> Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: теоретико-методологические аспекты. М., 2009. С. 158 — 159.

Схожее определение ненормативного правового акта предлагается другими исследователями <11>. Ненормативный акт — это строго формализованный документ, который составляется по утвержденной форме и характеризуется тем, что он адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения.
———————————
<11> Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. В.В. Ярков. М., 2005.

Анализ теоретических постулатов и актов Верховного Суда Российской Федерации приводит исследователей к выводу о том, что ненормативный акт есть решение органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного или муниципального служащего, которым устанавливаются права и обязанности в отношении конкретного лица (лиц), рассчитанное на ограниченное применение и выраженный в определенной форме <12>.
———————————
<12> Шпачева Т.В., Шпачев Е.В. О способах защиты права (законного интереса) в арбитражном суде // Арбитражные споры. 2008. N 4. 2009. N 1 — 3.

П.Ю. Константинов предлагает следующее определение ненормативного правового акта: это акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица индивидуального содержания, адресованный конкретно определенным лицам или организациям, рассчитанный на однократное применение, направленный на возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений и не действующий после их прекращения <13>.
———————————
<13> Константинов П.Ю. Применение положений АПК РФ при рассмотрении споров о проверке законности нормативных правовых актов органов публичного управления и их должностных лиц // Арбитражные споры. 2009. N 2.

Попытки определить дефиницию «ненормативный правовой акт» имеют место и в судебной арбитражной практике. Так, например, Федеральный арбитражный суд Центрального округа в своем Постановлении от 26 января 2011 г. по делу N А14-17765/2009/627/30 указал, что ненормативный правовой акт представляет собой акт индивидуального характера, изданный уполномоченным должностным лицом, влекущий возникновение, изменение или прекращение прав, обязанностей лица, которому он адресован, обязательный для исполнения и, как следствие, влекущий наступление неблагоприятных последствий в случае его неисполнения.
В Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 сентября 2009 г. по делу N А15-1905/2008 на основании анализа Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. N 2 и правовой доктрины формулируется следующее понятие ненормативного акта: акт, порождающий права и обязанности в отношении конкретного лица (лиц), — индивидуальный акт, рассчитанный на строго ограниченное применение и облеченный в определенную форму. Такой акт может быть принят государственным органом, обладающим компетенцией по принятию ненормативных актов.
При этом надо отметить, что попытки толкования содержания ненормативного правового акта имеются и на уровне апелляционных судов. Так, например, в постановлениях Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2011 г. N 15АП-7014/2011 по делу N А32-9148/2011 и 28 сентября 2011 г. N 15АП-10520/2011 по делу N А32-9849/2011 указано, что под ненормативными правовыми актами следует понимать правовые акты, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Ненормативные правовые акты имеют форму письменного документа того или иного наименования. При этом форма правового акта не является необходимым признаком отнесения его к числу ненормативных актов.
Анализ данного суждения привел Суд к выводу о том, что одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем адресованных заявителю обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц, исполнение которых обеспечивается принудительной силой издавшего акт органа и неисполнение которых влечет за собою применение санкций к лицу, которому адресован акт.
Думается, что подобное «латентное правотворчество» судов скорее вынужденное, нежели закономерное. В условиях отсутствия четких законодательных ориентиров именно на суды ложится бремя довольно сложной квалификации достаточно разнообразного терминологического фонда.
Отметим, что, несмотря на множественность подходов к определению нормативного правового акта, их анализ позволяет обозначить следующие квалифицирующие признаки ненормативного правового акта:
— закреплен в официальном документе;
— адресован конкретному лицу (нескольким конкретным лицам);
— содержит обязательные для этого лица правила поведения <14>;
———————————
<14> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. В.В. Яркова. М., 2004.

— имеет однократное применение <15>.
———————————
<15> Королев И.С. Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в арбитражных судах Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 92.

По существу, в целях правильного определения подведомственности спора и применения к его рассмотрению правил главы 24 АПК РФ, именно эти признаки должен выявить у оспариваемого нормативного акта арбитражный суд на стадии подготовки дела к судебному разбирательству.
Думается, что для формирования единообразной позиции понятие «ненормативного правового акта», а также его обязательные признаки должны быть закреплены на уровне позиции Верховного Суда Российской Федерации. В этой связи целесообразно внести изменения в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», дополнив его следующим понятием ненормативного правового акта: ненормативный правовой акт — это правовой акт, принятый уполномоченным лицом в пределах его компетенции, содержащий индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц, рассчитанный на строго ограниченное применение.
До принятия соответствующих изменений применительно к соответствующему виду публичных правоотношений в качестве дефиниции ненормативного акта арбитражным судам следует использовать разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 5 от 28 февраля 2001 года «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации», содержащееся в абзаце 3 пункта 48 данного документа. В нем под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.
Для характеристики понятия «решение» важно иметь ввиду, что, по мнению исследователей <16>, в этом случае ненормативный акт может быть выражен не только в виде отдельного документа. Он может заключаться в резолюции на документе, в письме или выражаться в иной форме.
———————————
<16> См.: Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. В.В. Ярков. М., 2005; Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: теоретико-методологические аспекты. М., 2009. С. 158.

И.В. Хачев, разделяя ненормативные правовые акты и решения, отмечает, что решения, упоминаемые в главе 24 АПК РФ, в отличие от ненормативных правовых актов, имеют процедурный характер по отношению к материально-правовому обязательству, возникающему на основании принятия ненормативного правового акта либо на иных предусмотренных законом основаниях <17>. Последовательно разграничивая понятия ненормативного акта и решения, автор предлагает учитывать, что к действиям относится все, что не может рассматриваться в качестве ненормативного акта или решения.
———————————
<17> Хачев И.В. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов // Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / Отв. ред. А.А. Арифулин и И.В. Решетникова. М., 2006. С. 411 — 412.

Известна точка зрения, согласно которой под решениями, подлежащими оспариванию, следует понимать ненормативные правовые акты (акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц), принятые органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом <18>.
———————————
<18> URL: http://minenergo.gov.ru/documents/zakon/index.php?ELEMENT_ID=726.

Представляется, что при подобном изложении сущности решения государственного органа происходит его отождествление с понятием ненормативного правового акта, что, на наш взгляд, неверно. Полагаем, что не всякое решение государственного органа отвечает признакам ненормативного правового акта. Считаем, что содержание ненормативного правового акта шире, нежели сущность решения.
В этой связи весьма справедливо отмечает исследователь, что «посредством ненормативных актов органы исполнительной власти субъектов Федерации оформляют свои управленческие решения в официальную документальную форму» <19>.
———————————
<19> Смирнова А.А. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2005. N 9.

По мнению А. Пятова, в понятие ненормативного правового акта должен подпадать «любой документ, составляемый по результатам государственного контроля (надзора) и влекущий правовые последствия для проверяемого лица, например в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений, прав и обязанностей этого субъекта» <20>.
———————————
<20> Пятов А. Ненормативный — не значит недействительный // ЭЖ-Юрист. 2010. N 46.

Представляется, что подобное толкование существенно сужает пределы «формирования» ненормативных правовых актов, приближая его значение к актам, издаваемым уполномоченными органами по результатам определенных проверочных мероприятий. Считаем такой подход неверным, поскольку ненормативные правовые акты издаются в целях упорядочивания общественных отношений. Действительно, порой необходимость их принятия обусловлена определенными проверками, но подобные обстоятельства не могут рассматриваться в качестве первоосновы их формирования.
А.Л. Ильченко указывает, что теория права под понятием ненормативного правового акта, наряду с действием, понимает и бездействие, которое также затрагивает права и обязанности определенного круга лиц и вовлечено в письменную форму <21>.
———————————
<21> Ильченко А.Л. Оспаривание в суде зарегистрированного права на недвижимое имущество // Нотариус. 2004. N 5.

В юридической среде имеет место точка зрения, согласно которой под решениями следует понимать акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (решение, постановление, распоряжение), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина) <22>.
———————————
<22> URL: http://www.jurist-tula.ru/individual/predvsudah/70/.

Считаем, что при подобном толковании происходит подмена понятий ненормативного правового акта и решения. При этом представляется, что изложенное определение более приемлемо для обозначения именно ненормативного акта. Понятие же решения, в нашем понимании, должно содержать более сужающую конструкцию, отражающую его большую конкретность и узконаправленность по отношению к ненормативному правовому акту.
Полагаем, что к достаточно точному и лаконичному разграничению понятий нормативного правового акта решения и действия в своем исследовании приходит Е.Г. Сирота. Автор указывает, что понятие «ненормативный правовой акт» используется в АПК в значении юридического документа, внешнего словесно-документального оформления выражения воли, тогда как под решением понимается сама воля, а под действием органов — воля, не изъявленная в словесно-документальной, но выраженная в какой-либо иной форме, в том числе в бездействии, или в конклюдентном действии, или устно <23>.
———————————
<23> Сирота Е.Г. Акты поднормативного регулирования корпоративных отношений в хозяйственных обществах: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 146.

Думается, что целесообразнее под действием, которое может быть обжаловано в порядке главы 24 АПК РФ, понимать ненадлежащее исполнение уполномоченными должностными лицами обязанностей, установленных действующим законодательством, либо совершение правомерных действий, оформленных ненадлежащим образом. Согласимся с исследователем <24>, предлагающим отличать решение от действия, во-первых, по наличию соответствующих реквизитов (наименование, наличие постановляющей части), во-вторых, по содержанию (безусловная реализация властных полномочий).
———————————
<24> Хачев И.В. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов // Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / Отв. ред. А.А. Арифулин и И.В. Решетникова. М., 2006. С. 412.

Под бездействием должностных лиц следует понимать несовершение должностным лицом действия, предусмотренного его должностными обязанностями.
Справедливо отметить, что если при определении ненормативного правового акта у арбитражных судов имеются хотя бы какие-то ориентиры, высказанные еще Высшим Арбитражный Судом Российской Федерации, то для характеристики решения, действия и бездействия таковые отсутствуют. В отличие от арбитражных судов суды общей юрисдикции при рассмотрении дел пользуются критериями, позволяющими отграничивать решения, действия и бездействие, сформулированные в достаточно «свежих» разъяснениях Верховного Суда Российской Федерации. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» относит к решениям акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).
К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
По мнению специалистов-лингвистов, незаконными действиями (бездействием) являются такие действия (бездействие), которые противоречат нормам закона <25>. Представляется, что такое уяснение есть результат буквального толкования данной терминологии. Однако полагаем в рамках правоприменения его не совсем уместным, поскольку формирует довольно суженное понимание анализируемой терминологии, порождая возможность возникновения большего числа неясностей, разрешение которых впоследствии ляжет на суды посредством издания так называемых разъясняющих судебных актов.
———————————
<25> Фоков А.П. Имущественная ответственность в российском гражданском праве (анализ теории и практики, реальность и перспективы) // Банковское право. 2001. N 4.

Под действием и бездействием в юридической практике понимается такое обобщенное понятие, как «деяние», либо ненормативный акт (конклюдентные действия) <26>.
———————————
<26> Леонтьев И.А. Комментарий к Закону РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» (постатейный). Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2007.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
В заключение отметим, что в целях реализации основных принципов судебной реформы 2013 — 2014 гг. необходимо несколько пересмотреть и дополнить разъяснения, закрепленные в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Принятие обновленного постановления позволит унифицировать судебную практику рассмотрения обозначенной категории споров судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Литература

1. Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: теоретико-методологические аспекты. М., 2009. С. 158 — 159.
2. Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. В.В. Ярков. М., 2005.
3. Бурова И.Л. Подведомственность дел арбитражным судам: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 137.
4. Войтко И.А. Оспаривание нормативных и ненормативных правовых актов // Иски и судебные решения / Под ред. М.А. Рожковой. М., 2008.
5. Дивин И.М. Оперирование понятием нормативного правового акта в судебной арбитражной практике // Российская юстиция. 2009. N 9. С. 41 — 43.
6. Ильченко А.Л. Оспаривание в суде зарегистрированного права на недвижимое имущество // Нотариус. 2004. N 5.
7. Иски и судебные решения. Сборник статей / Под ред. М.А. Рожковой. М., 2008.
8. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. В.В. Яркова. М., 2004.
9. Константинов П.Ю. Применение положений АПК РФ при рассмотрении споров о проверке законности нормативных правовых актов органов публичного управления и их должностных лиц // Арбитражные споры. 2009. N 2.
10. Королев И.С. Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в арбитражных судах Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 91-92.
11. Леонтьев И.А. Комментарий к Закону РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 «О недрах» (постатейный) / Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2007.
12. Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. N 6.
13. Пятов А. Ненормативный — не значит недействительный // ЭЖ-Юрист. 2010. N 46.
14. Секарева Г.Е. Обжалование ненормативных правовых актов — срок подачи заявления // Правовые вопросы строительства. 2007. N 2.
15. Сирота Е.Г. Акты поднормативного регулирования корпоративных отношений в хозяйственных обществах: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 146.
16. Смирнова А.А. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2004. N 9.
17. Тулинова Б.А. О проверке судом общей юрисдикции ненормативного правового акта (глава 25 ГПК РФ) // Российский судья. 2010. N 7. С. 8 — 10.
18. Фоков А.П. Имущественная ответственность в российском гражданском праве (анализ теории и практики, реальность и перспективы) // Банковское право. 2001. N 4. С. 57 — 64.
19. Хачев И.В. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов // Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / Отв. ред. А.А. Арифулин, И.В. Решетникова. М., 2006. С. 411 — 412.
20. Цацулина Е.И. Производство по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов в арбитражных судах первой инстанции: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 11.
21. Шпачева Т.В., Шпачев Е.В. О способах защиты права (законного интереса) в арбитражном суде // Арбитражные споры. 2008. N 4.
22. Шпачева Т.В., Шпачев Е.В. О способах защиты права (законного интереса) в арбитражном суде // Арбитражные споры. 2009. N 1 — 3.