Служебный спор

Разрешение индивидуальных служебных споров: соотношение законодательства о труде и о госслужбе

В статье анализируются вопросы, посвященные правовому регулированию порядка рассмотрения служебных споров государственных гражданских служащих, выявлены пробелы законодательства, действующего в этой сфере. Внесены предложения по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе, об исполнительном производстве, налогового и гражданского процессуального законодательства.

Индивидуальный служебный спор, согласно ст. 69 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <1>, — это неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебном контракте, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

<1> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215 (в ред. Федерального закона от 13.12.2010 N 358-ФЗ).

Виды служебных споров перечислены в ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». К ним относятся споры по заявлению гражданского служащего или гражданина, ранее состоявшего на гражданской службе, — о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы независимо от оснований прекращения или расторжения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы, увольнения с гражданской службы, об изменении даты освобождения от замещаемой должности гражданской службы и формулировки причины указанного освобождения, о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, об оплате за время вынужденного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы.

По заявлению представителя нанимателя рассматриваются споры о возмещении гражданским служащим вреда, причиненного государственному органу, если иное не предусмотрено федеральными законами. Непосредственно в судах рассматриваются служебные споры о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу, а также по письменным заявлениям гражданских служащих, считающих, что они подверглись дискриминации <1>.

<1> Дискриминация — действия, закрывающие членам определенной группы доступ к ресурсам или источникам дохода, доступным для остальных (Гидденс Энтони. Социология. М.: Эдиториал УРСС, 1999. С. 665); в широком смысле — такие действия, когда члены определенной группы воспринимаются по-иному, негативно, и против них существуют предрассудки (гендерные, национальные, расовые и др.), вследствие чего следуют дискриминационные действия (Большой толковый социологический словарь. (Collins). Том 1 (А-О): Пер. с англ. М.: Вече, АСТ, 1999. С. 182).

Индивидуальные служебные споры рассматриваются районными судами — по первой инстанции, коллегиями по гражданским делам судов субъектов Российской Федерации — в кассационной инстанции, Верховным Судом РФ — в порядке надзора. Кроме судов, служебные споры могут рассматриваться комиссиями государственных органов по служебным спорам. Результаты разрешения споров непосредственно затрагивают права и свободы граждан. Поэтому их рассмотрение не может быть передано органам, не наделенным соответствующими полномочиями. В литературе по трудовому праву можно встретить предложение о создании третейских судов по рассмотрению трудовых споров .

В соответствии с действующим законодательством в третейский суд по соглашению сторон третейского разбирательства может передаваться любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, если иное не установлено федеральным законом <2>. Рассмотрение служебных споров третейскими судами не предусмотрено. Более того, по делам, например, о восстановлении на работе Гражданский процессуальный кодекс РФ предусматривает обязательное участие прокурора с целью дачи заключения по делу. Аналогичное правило должно действовать и при рассмотрении дел о восстановлении на государственной службе. Это свидетельствует о повышенной социальной значимости такой категории дел, необходимости государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и законодательства о государственной гражданской службе.

<2> Федеральный закон «О третейских судах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3019.

Передача на рассмотрение таких, да и других категорий дел в третейский суд (пусть даже специализированный, трудовой) едва ли будет способствовать повышению уровня социальной защищенности работников. Кроме того, возникнет ничем не оправданное дублирование деятельности комиссий государственных органов по служебным спорам и третейских трудовых судов.

Юристы, анализировавшие законодательство о государственной службе, указывают, что служебные споры возникают не из трудовых отношений, а из отношений, связанных с прохождением государственной службы. Поскольку Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» не содержит специальных указаний относительно подсудности служебных споров, не вполне понятно, как будет решаться вопрос о подсудности соответствующей категории дел .

Вопросы подсудности и подведомственности споров, рассматриваемых в судах общей юрисдикции, должны решаться только в гражданском процессуальном законодательстве. Вместе с тем, действительно, налицо пробел в законе, поскольку Гражданский процессуальный кодекс РФ не содержит правил определения подведомственности и подсудности служебных споров.

Пункт 4 ст. 1 Гражданского процессуального кодекса РФ устанавливает, что в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе гражданского судопроизводства, федеральные суды общей юрисдикции и мировые судьи применяют норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действуют, исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). Поэтому впредь до приведения Кодекса в соответствие с существующими реалиями для рассмотрения служебных споров можно использовать по аналогии нормы, определяющие подведомственность и подсудность дел, возникающих из трудовых правоотношений.

Так, если ранее в соответствии с правилами родовой подсудности одни категории трудовых споров были подсудны мировым судьям, а другие — федеральным судам, то в настоящее время все категории трудовых споров рассматривает федеральный судья. Поэтому, используя предоставленную Гражданским процессуальным кодексом РФ возможность применения аналогии закона и аналогии права, судам следует относить служебные споры к подсудности федерального суда.

Необходимо обратить внимание на определенный пробел в законодательстве о государственной гражданской службе и законодательстве об исполнительном производстве. В Федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «Об исполнительном производстве», соответствующих подзаконных нормативных актах не содержится правил, устанавливающих порядок исполнения решений комиссии государственных органов по служебным спорам.

Представляется вполне логичным и обоснованным, что решения комиссий государственных органов по служебным спорам исполнялись бы по тем же правилам, что и решения комиссии по трудовым спорам. Для этого необходимо признать решение комиссий государственных органов по служебным спорам исполнительным документом, для чего внести соответствующие дополнения в ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве», содержащую перечень видов исполнительных документов.

Кроме того, п. 8 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве» предусмотрено, что исполнительными документами могут являться также акты других органов в случаях, предусмотренных федеральным законом. Следовательно, предлагаемые нововведения могут быть реализованы и путем внесения изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которыми бы решения комиссий государственных органов по служебным спорам признавались исполнительными документами.

При отсутствии законодательного урегулирования вопросов исполнения решений комиссии государственного органа по рассмотрению служебных споров федеральные органы исполнительной власти пытаются самостоятельно решить этот вопрос. Хотя очевидно, восполнение пробелов федерального законодательства не входит в их компетенцию. Так, в п. п. 5.5 и 5.6 Приказа Министерства образования и науки «О комиссии по служебным спорам Минобрнауки России» указано, что в случае неисполнения решения комиссии в установленный срок гражданскому служащему или гражданину выдается удостоверение, являющееся исполнительным документом. На основании удостоверения, выданного комиссией и предъявленного не позднее 3-месячного срока со дня его получения, судебный пристав приводит решение комиссии в исполнение в принудительном порядке.

Даже самые последние подзаконные нормативные акты федеральных органов государственной власти не вносят ясности в рассматриваемый вопрос. Так, Федеральным агентством связи (Россвязь) на его официальном сайте (http://www.rossvyaz.ru/government-service/p340/) был размещен Порядок рассмотрения служебных споров, в заключительных положениях которого указывается, что «сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора и порядок освобождения гражданских служащих от судебных расходов, порядок вынесения решений по служебным спорам, связанным с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы, переводом на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, порядок удовлетворения денежных требований гражданских служащих, исполнения решений о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы и ограничения обратного взыскания сумм, выплаченных по решению органов по рассмотрению служебных споров, устанавливаются федеральным законом».

Очевидно, что такого закона (либо необходимых изменений в ряде соответствующих федеральных законов, в которых это требуется) нет и до настоящего времени. Все это свидетельствует о необходимости скорейшего устранения указанных пробелов законодателем. При отсутствии же таких изменений, видимо, возможно применение судебными приставами-исполнителями нормы, которая относит решение комиссии по трудовым спорам к исполнительным документам, к решениям комиссий государственных органов по служебным спорам, по аналогии, в соответствии с положениями Гражданского процессуального кодекса РФ.

Исчерпывающий перечень коллективных трудовых споров в законодательстве отсутствует. В ст. 398 ТК РФ они определены как неурегулированные разногласия между работниками (их представителями) и работодателями (их представителями) по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов. Коллективные служебные споры законодательством о государственной службе запрещены.

Пункт 15 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве одного из ограничений государственной гражданской службы называет запрет на прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Приведенная ранее легальная формулировка индивидуального служебного спора во многом напоминает определение индивидуального трудового спора по трудовому законодательству. Но если в трудовом законодательстве оправданно употребление термина «индивидуальный трудовой спор», поскольку существуют и коллективные трудовые споры, то для служебных споров такое уточнение кажется излишним, поскольку возможность возникновения «коллективных» служебных споров законодательство о государственной службе, как упоминалось, не предусматривает. Применять же в такой ситуации нормы трудового права по аналогии, или субсидиарно, не представляется возможным, поскольку законодательство о государственной службе является специальным по отношению к трудовому. Хотя некоторыми авторами в литературе допускается существование коллективных служебных споров .

Порядок формирования комиссии по рассмотрению служебных споров, ее состав, компетенция, сроки рассмотрения заявления государственного служащего, а также исключительная компетенция суда по вопросам их рассмотрения установлены ст. 70 Закона практически аналогично правилам, предусмотренным трудовым законодательством для деятельности комиссий по трудовым спорам. На основании Закона государственные органы разрабатывают свои подзаконные нормативные акты, регламентирующие деятельность по рассмотрению служебных споров <1>.

<1> См., например: Приказ Министерства образования и науки РФ от 02.08.2005 N 219 «О комиссии по служебным спорам Министерства образования и науки Российской Федерации» // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2005. N 29; Приказ Минобороны России от 02.11.2006 N 445 «Об образовании комиссии Министерства обороны Российской Федерации по рассмотрению индивидуальных служебных споров». По заключению Минюста России от 22.11.2006 N 01/10398-АБ. Информационно-правовая система «Гарант».

Статьей 70 рассматриваемого Закона установлено, что порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется указанным Федеральным законом и другими федеральными законами. Однако ни в самом Законе, ни в других федеральных законах такой порядок не установлен, что опять-таки побуждает правоприменителя самостоятельно устанавливать такой порядок вопреки требованиям Закона <1>. Поэтому иногда выдвигаются предложения о том, что следовало бы дополнить Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» статьей, предусматривающей особый порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров, сформулировать такие правила, которые отвечали бы принципам и нормам о социальном партнерстве и позволяли бы принимать компромиссные, согласованные и взаимоприемлемые решения .

<1> Упоминавшимся Приказом Минобрнауки России утверждено Положение о комиссии по служебным спорам, которым определен порядок рассмотрения таких споров по аналогии с трудовым законодательством.

Хотя приведенное предложение и направлено на устранение пробела в законодательстве, тем не менее оно небесспорно.

Если такое предложение будет реализовано, то, скорее всего, законодатель пойдет по пути дублирования соответствующих норм Трудового кодекса РФ в законодательстве о государственной гражданской службе. Очевидно, что такой путь едва ли оправдан как с технико-юридической, так и с теоретической точки зрения.

Поэтому в целях юридико-технической экономии правового материала было бы предпочтительнее ч. 2 ст. 70 Закона изложить в следующей редакции: «Порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется трудовым законодательством Российской Федерации в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации».

Косвенным подтверждением обоснованности этого предложения служит, например, Приложение N 2 к Приказу Арбитражного суда Мурманской области от 20 ноября 2008 г. N 62 «Порядок рассмотрения служебных споров в комиссии Арбитражного суда Мурманской области по служебным спорам», в котором, в частности, указано, что «Порядок рассмотрения служебных споров в комиссии Арбитражного суда Мурманской области по служебным спорам разработан в соответствии с положениями Конституции РФ, Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. ст. 384, 387, 388, ч. 1 ст. 389, ст. ст. 390 и 391 Трудового кодекса РФ» (http://murmansk.arbitr.ru/about/doc_suda/2248.html).

Пунктом 1 ст. 333.36 Налогового кодекса РФ от уплаты государственной пошлины освобождены истцы — по искам о взыскании заработной платы (денежного содержания) и иным требованиям, вытекающим из трудовых правоотношений, а также по искам о взыскании пособий.

Государственные служащие получают денежное содержание, и в этой части на них распространяется действие рассматриваемой статьи. Однако поскольку в науке как административного, так и трудового права, а также в российском законодательстве трудовые и служебные отношения (и споры) не отождествляются, постольку ст. 333.36 НК РФ требует ее приведения в соответствие с действующим законодательством. С этой целью указанный подпункт после слов «вытекающим из трудовых правоотношений» следует добавить словами «и отношений государственной гражданской службы».

При отсутствии предлагаемого изменения судам, видимо, также можно применять аналогию налогового законодательства, регулирующего сходные с трудовыми отношения (отношения государственной гражданской службы).

Представляется, что реализация приведенных предложений позволит устранить существующие пробелы в законодательстве о государственной гражданской службе, гражданском процессуальном и налоговом законодательстве, регулирующем порядок рассмотрения и разрешения служебных споров, вынесения по ним решений и исполнения решений комиссий по служебным спорам, а также повысить степень социальной защищенности государственных гражданских служащих.

Понятие «индивидуальный служебный спор»

Защита предоставленных гражданам прав и свобод гарантируется Конституцией Российской Федерации (ст. 45). Конституция же закрепляет и право каждого на выбор способов защиты из числа не запрещенных законом.

Федеральный закон от 27 июля 2004г. № 79 -ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о гражданской службе) в отличие от Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 1), не провозглашает защиту прав и интересов гражданских служащих в качестве цели законодательства о гражданской службе. Однако, так же как и Трудовой кодекс Российской Федерации, называет ее в числе основных прав гражданских служащих, включая право на обжалование в суд в случае их нарушения (п.15 ст. 14). К основным правам гражданских служащих Закон о гражданской службе относит и право на рассмотрение индивидуальных служебных споров (п.13 ст.14).

Защита прав гражданских служащих, путем рассмотрения индивидуальных служебных споров (защита посредством рассмотрения индивидуального служебного спора в специально создаваемой комиссии государственного органа и судебная защита) является основной правовой формой защиты в сфере государственной гражданской службы. В настоящем учебно-методическом пособии освещаются основные правовые аспекты, связанные с рассмотрением индивидуальных служебных споров в государственном органе и суде.

Согласно ст. 69 Закона о гражданской службе индивидуальный служебный спор — это не урегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшем на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

Указанная норма практически текстуально соответствует ст. 381 Трудового кодекса Российской Федерации, в которой дано определение индивидуального трудового спора. Само наименование спора — «индивидуальный» — также заимствовано из трудового законодательства.

Как и в трудовом праве, указание в законодательстве о гражданской службе на индивидуальный характер спора имеет принципиальное значение — оно подчеркивает, что речь идет исключительно о споре гражданского служащего и государства в лице представителя нанимателя. Возникновение на государственной гражданской службе коллективных служебных споров исключается, поскольку законодательство о государственной гражданской службе не предусматривает коллективно — договорного регулирования служебных отношений.

Предметом индивидуального служебного спора могут быть разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта; неправомерный отказ в поступлении на гражданскую службу, дискриминация. Это означает, что предметом индивидуального служебного спора могут быть исполнение представителем нанимателя и гражданским служащим предписаний следующих правовых актов:

Федерального закона от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; Закона о гражданской службе, законов субъектов Российской Федерации о гражданской службе;

Указов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации; служебного контракта.

Так, в Положении о Комиссии по служебным спорам Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, утвержденном Приказом Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 3 июля 2006 г. № 86 «О создании Комиссии по служебным спорам Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации» указано, что Комиссия по служебным спорам Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации является органом по рассмотрению и разрешению разногласий между государственным гражданским служащим Мининформсвязи России либо гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу в Мининформсвязи России или ранее состоявшим на государственной гражданской службе в Мининформсвязи России, по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в Комиссию. Аналогичные нормы содержатся практически во всех положениях о комиссиях по служебным спорам государственных органов.

Законодательство о государственной гражданской службе является комплексным и включает нормы различного содержания: это и условия профессиональной деятельности, и гарантии социального характера, и процедурные правила.

В связи с этим разногласия на гражданской службе могут возникнуть не только по поводу условий профессиональной служебной деятельности, таких как предоставление отпуска, установление режима служебного времени, выплата денежного содержания и т.п., но и по поводу реализации других прав, составляющих правовой статус гражданского служащего. Например, по поводу медицинского страхования гражданского служащего и членов его семьи, обязательного государственного социального страхования на случай заболевания или утраты трудоспособности, защиты гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей и др.

Гражданские служащие имеют право на охрану труда, на защиту от нарушений их прав путем издания представителем нанимателя локальных нормативных и индивидуальных правовых актов. Если такого рода правовые акты содержат нормы, противоречащие действующему законодательству, то гражданский служащий вправе предъявлять представителю нанимателя требования о соблюдении его прав в полном объеме.

Предметом спора может быть должностной регламент гражданского служащего, хотя он и не указан в ст. 69 Закона о гражданской службе в числе актов, по вопросам применения которых между ним и представителем нанимателя могут возникнуть разногласия. Но в большинстве положений о комиссиях по служебным спорам государственных органов указывается, что комиссии рассматривают разногласия по вопросам применения служебных контрактов.

Таким образом, индивидуальный служебный спор может возникнуть по поводу применения более широкого круга нормативных правовых актов, по сравнению с непосредственно указанными в ст. 69 Закона о гражданской службе. В связи с этим отказ органа по рассмотрению индивидуальных служебных споров ввиду отсутствия в ст.69 Закона о гражданской службе обжалуемого акта, т.е. по формальному признаку, является незаконным и не исключает права гражданского служащего обратится в суд за защитой своего права.

Индивидуальным служебным спором признаются лишь неурегулированные разногласия, т.е. разногласия, которые не разрешены по средством переговоров гражданского служащего (иных указанных лиц) с представителем нанимателя. Если гражданский служащий является членом профессионального союза и в государственном органе действует выборный профсоюзный орган, в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» возможно участие последнего в попытке урегулирования разногласий сторон до обращения в органы по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

Сторонами индивидуального служебного спора признаются представитель нанимателя и гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или прекративший гражданскую службу.

Представитель нанимателя выступает стороной служебного спора в качестве представителя Российской Федерации, т.е. государства, которое нанимает государственных служащих. Поэтому его персональная идентификация не имеет значения. Например, разногласия по поводу применения Закона о гражданской службе возникли в период замещения должности руководителя государственного органа определенным лицом. Однако до начала рассмотрения дела судом он был освобожден от замещаемой должности. В судебном процессе будет участвовать вновь назначенный руководитель, несмотря на то, что решений, оспариваемых истцом, он не принимал.

Разногласия между сторонами квалифицируются как индивидуальный служебный спор с момента заявления о них в соответствующий орган по рассмотрению споров. Индивидуальным служебным спором не являются разногласия, с целью урегулирования которых ведутся переговоры между представителем нанимателя и гражданским служащим (гражданином). До момента обращения в комиссию по служебным спорам (внесудебный порядок) или в суд (судебный порядок) индивидуального служебного спора не существует.

Индивидуальные служебные споры рассматриваются следующими органами по рассмотрению индивидуальных служебных споров (далее — органы по рассмотрению служебных споров):

1. комиссией государственного органа по служебным спорам;

2. судом.

Порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется Законом о гражданской службе и другими федеральными законами, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации.