Систематизация административно правовых норм

§ 3. Систематизация административного права

Вопрос о системе источников административного права связан с вопросом о соотношении понятий «система источников» и «административное законодательство». Так, Н.М. Конин указывает, что при оперировании обобщенным понятием «административное законодательство» для обобщенной характеристики сложной системы источников административного права не следует забывать о некоторой условности и некорректности столь расширительного использования этого термина *(100).

Д.Н.

Бахрах и вовсе утверждает, что такое отождествление понятий некорректно, говоря, что административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права *(101).

С нашей точки зрения, при употреблении термина «административное законодательство» всегда надо отдавать себе отчет, в каком смысле, широком или узком, используется данный термин. Действительно, данное обстоятельство делает использование указанного термина неудобным в силу двусмысленности, однако, это не означает, что применение понятия административного законодательства в смысле всей совокупности источников административного права (если, конечно, не расширять их спектр за счет административных обыкновений и судебных актов) абсолютно неверно или некорректно. Таким образом, в широком смысле слова административное законодательство — это и есть система источников административного права, в то время как в собственном, т.е. узком, смысле слова, — это только совокупность законов, содержащих нормы отрасли.

Система источников административного права представляет собой взаимосвязанную совокупность различных нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права. Для характеристики системы необходимо выделить основные ее элементы и обозначить общие принципы их взаимодействия.

Прежде всего, в систему источников административного права входят две основные группы нормативно-правовых актов в соответствии с федеративным устройством нашего государства: федеральные, региональные и местные. Помимо этого все акты, являющиеся источниками административного права, (как федеральные, так и региональные, и местные) следует подразделить на законодательные и подзаконные, выделив отдельно международные договоры.

На фоне выделенных классификационных критериев осветим соотношение и взаимодействие элементов системы. Итак, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что в сфере административного права (включая вопросы административного процесса) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации», на что указывает ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Следовательно, складывается ситуация, при которой субъекты Российской Федерации должны согласовывать положения принимаемых их законодательными и правоприменительными органами нормативно-правовых актов с положениями действующих в данной сфере федеральных законодательных норм. Однако это же означает, что если по вопросу совместного ведения нет федерального закона, субъект Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование.

Подобные правила установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» *(102), который предусматривает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Также следует иметь в виду, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, что подразумевает следующее: акты федеральных органов исполнительной власти по соответствующим вопросам являются безусловно обязательными для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, и в части исполнительного правотворчества в сфере административного права установлен приоритет федеральных нормативно-правовых актов.

Что касается соотношения законодательных и подзаконных источников административного права, то здесь следует руководствоваться общим правилом, закрепленным в ст. 15 Конституции РФ, которая гласит: Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, что означает, в частности, и то, что все нормативно-правовые акты, принимаемые такими органами и должностными лицами должны соответствовать Конституции РФ и законам.

Приведенные простые правила не спасают систему источников административного права от проблем и эксцессов, связанных, в том числе, с различного рода злоупотреблениями своими нормотворческими правомочиями со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с разрозненностью, а также дублированием или противоречивостью норм на различных уровнях системы, отсутствием законодательного регулирования многих вопросов, связанных с ограничением прав и свобод граждан, другими обстоятельствами.

В связи с указанными обстоятельствами система источников административного права очевидно нуждается в совершенствовании.

Д.Н. Бахрах обоснованно и дальновидно указывает, что основными направлениями работы по совершенствованию системы должны стать: повышение качества, взаимосвязи правовых норм; принятие всех необходимых для проводимых реформ норм; усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации; устранение пробелов в административно-правовом регулировании. *(103)

Приходится констатировать, что система административного законодательства в России практически никак не систематизирована (об этом свидетельствует и упоминавшееся в предыдущем параграфе отсутствие в классификаторе нормативных актов специального указания на административно-правовые акты), что затрудняет и изучение источников отрасли, и научные исследования в административном праве, и практическую работу с нормативно-правовым материалом, и в целом — определение круга регулируемых отраслью отношений. В связи с этим вопросы систематизации и кодификации достаточно остро стоят в теории административного права.

Причинами разрозненности норм административного права и источников отрасли, на наш взгляд, выступают:

разнообразие сфер регулируемых нормами отрасли общественных отношений, присутствие административно правового регулирования в большинстве областей общественной жизни, что связано, прежде всего, с универсальностью инструментария государственного управления в целом и приводит к невозможности создания единого нормативно-правового акта или хотя бы одного обобщающего, являющегося основой для принятия всех прочих административно-правовых актов;

колоссальное количество действующих в настоящих нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права, которые надо изучить и систематизировать;

относительная молодость современной правовой системы Российской Федерации, которая начала свое становление чуть более пятнадцати лет назад, что чрезвычайно мало для формирования сложившейся системы права, осложненной к тому же проблемами федеративного государственного устройства.

В настоящее время существует стабильная основа для начала работы по систематизации нормативно-правовых актов административного законодательства. Это и нормы Конституции РФ, и нормы некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации системы государственного управления (например, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы» и др.). Обратимся к формам, в которых может осуществляться такая систематизация. Выделяют три основные формы систематизации норм административного права: кодификация, инкорпорация и хронологические издания источников административного права.

Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д.

Кодификация как один из путей систематизации норм административного права уже осуществлена в отношении одного из центральных институтов отрасли — института административной ответственности. В настоящее время в России действует Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления: строительстве, таможенном деле, налоговой и бюджетной системах и т.д.).

Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права.

Инкорпорация административного законодательства — это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания.

В России инкорпорацией на государственном уровне занимается Министерство юстиции РФ, а также функционирующие при нем научные организации, специализирующиеся на систематизации норм различных отраслей права. Существует проект издания Свода законов Российской Федерации, который должен объединить нормы по отраслевому и другим классификационным признакам. Неофициальная инкорпорация административного законодательства осуществляется учеными и педагогами в целями упрощения работы с нормативным материалом.

Хронологическая систематизация актов административного законодательства осуществляется посредством их опубликования в официальных периодических изданиях: Собрании законодательства Российской Федерации, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Эта форма используется для того, чтобы следить за развитием, динамикой административного законодательства, отслеживать дополнения и изменения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.

Систематизация административно-правовых норм — это деятельность государственных органов или общественных объединений, отдельных граждан, направленная на упорядочение административного законодательства. Своей целью эта деятельность имеет прежде всего обеспечение удобства пользования и доступности административно-правового материала.

Выделяют три разновидности систематизации: кодификацию, инкорпорацию и консолидацию.

Кодификация— это деятельность, направленная на создание, вследствие пересмотра действующего законодательства, нового административно-правового акта. В новый кодификационный акт включаются как действующие нормы, оправдавшие себя ранее,так и вводятся новые, которые вносят изменения в правовое регулирование или устраняют пробелы этого регулирования. Для административного права характерно то, что кодификационные акты, как правило, имеют форму основ законодательства,кодексов, уставов, положений и тому подобное. Кодификация носит только официальный характер и выполняется исключительно компетентными государственными органами. Она разделяется: на 1) общую (кодифицированный нормативный акт основных отраслей права — свод законов); 2) отраслевую (нормативно-правовые акты определенной области законодательства — основы законодательства, кодексы);3) межотраслевую (несколько отраслей (Воздушный кодекс) или институтов).

Инкорпорацию как форму систематизации, как уже указывалось, использует достаточно значительный круг лиц, но среди них этой формой наиболее пользуются так называемые «силовые структуры»: МВД, Гостамслужба, Государственная налоговая служба и прочие. Это связано с тем, что правила, содержащиеся в инкорпо-рационных актах, той или иной мерой касаются регулирования поведения граждан в определенной сфере государственного управления, поэтому выполнение этими структурами своих обязанностей непосредственно зависит от уровня ознакомления граждан с нормами административного права, которые регулируют общественные отношения в сфере, в которой эти структуры работают. Наряду с этим, уровень инкорпорации зависит также от состояния научных разработок проблем административного права, а также от научных интересов того или иного научного коллектива (отдельного научного работника). Естественно, что акты, в которых содержатся административно-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере общественного порядка, могут быть инкорпорированы специалистами в этой области: Национальной академией МВД, Национальным университетом МВД, в сфере мореплавания:Государственной морской академией, Одесской национальной юридической академией;в области таможенного дела: Таможенной академией, Одесской национальной юридической академией и пр.Консолидация норм административного права — это деятельность того или иного органа государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти, имеющая целью объединение изданных этим органом нескольких нормативных актов в один,при этом исключаются дублирующие и устаревшие нормы. То есть консолидация — это деятельность относительно систематизации только тех норм административного права, которые в свое время принял соответствующий орган. К сожалению,консолидация как форма систематизации осуществляется очень редко, хотя она очень полезна как для определенной группы лиц, которые должны знать нормы административного права, регламентирующие их взаимоотношения с органами государственного управления, так и для органов (и их должностных лиц), которые должны пользоваться этими нормами. В качестве примера можно привести инструкцию о перемещении валюты Украины, иностранной валюты, банковских металлов,платежных документов и пластиковых карточек через таможенную границу Украины от 12 июля 2000 г, в которой содержатся объединенные нормы (за исключением дублирующих и устаревших).