Резервирование земельных участков

1. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории. Резервирование земель может осуществляться также в отношении земельных участков, необходимых для целей недропользования.

2. Резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.

3. Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем три года, а при резервировании земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и указанных в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», на срок не более чем два года. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства и реконструкции объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта, воздушного транспорта (в том числе объектов единой системы организации воздушного движения), транспортно-пересадочных узлов и метрополитена, строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения, местного значения и других линейных объектов государственного или муниципального значения на срок до двадцати лет.

4. Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 70.1 ЗК РФ

1. Резервирование — одна из функций по управлению земельными ресурсами. Она является способом обеспечения запланированного в будущем использования земель. Действия по резервированию осуществляются органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках предоставленных им полномочий (см. ст. ст. 9 — 11 Кодекса и комментарии к ним).

Как следует из закрепленных комментируемой статьей оснований резервирования, оно направлено на обеспечение публичных интересов. Цель включения в отношения по управлению земельными ресурсами отношений резервирования земель непосредственно связана с развитием процессов приватизации земельных участков, с одной стороны, и с разграничением государственной собственности на землю, — с другой. Многообразие форм собственности на землю предполагает, что каждый собственник земельного участка самостоятельно (с учетом требований закона) принимает решение об использовании земли, включая возведение объектов недвижимости, посадку зеленых насаждений и т.п., а также решает вопросы по распоряжению землей. Право собственности, таким образом, обеспечивает реализацию преимущественно частных интересов при использовании земли. Однако необходимость обеспечения и публичных интересов в использовании ограниченных земельных ресурсов остается актуальной и требует введения новых инструментов. К ним в настоящее время добавлен инструмент резервирования земель.

Первым основанием резервирования, указанным в п. 1 комментируемой статьи, является изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Статья 49 Кодекса, на которую ссылается п. 1 комментируемой статьи, устанавливает основы изъятия земельных участков для нужд государства и местного самоуправления. Такие основания резервирования, как размещение объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, создание особо охраняемых природных территорий, строительство водохранилищ и иных искусственных водных объектов (как можно понять из комментируемой статьи), не связаны с изъятием земель (которое может и не производиться), но напрямую связаны с планируемым использованием земельных участков.

Резервирование земельного участка вносит существенные изменения в его правовой режим в сторону ограничения прав на землю (см. ст. 56.1 Кодекса и комментарий к ней).

До последнего времени основным инструментом регулирования владения, пользования и распоряжения земельными участками в целях обеспечения публичных интересов был институт целевого назначения земель, установленный ЗК. С принятием Градостроительного кодекса был утвержден еще один механизм регулирования использования земель — территориальное планирование, предполагающий в самом общем виде утверждение в административном порядке видов использования территорий в будущем (прежде всего использование, связанное с возведением объектов недвижимости). В целях соотнесения настоящего режима земельного участка, основанного на целевом назначении земельного участка и предоставленных правах на землю, и будущего его режима и вводится «промежуточный» режим — на основе принятия решения о резервирования участка. Таким образом, для уяснения правового содержания резервирования важны следующие моменты. Во-первых, содержание резервирования для конкретного земельного участка зависит от действующего правового режима участка и того режима, к которому есть намерение его привести; во-вторых, резервирование не может иметь самостоятельного значения без уверенности в том, что использование участка будет изменено; в-третьих, резервирование должно иметь срочный характер.

2. Правовое содержание п. 2 комментируемой статьи следует рассматривать как дополнительные к п. 1 той же статьи разъяснения о том, на каких территориях может быть осуществлено резервирование земель.

Относительно содержания данного пункта комментируемой статьи следует обратить внимание на то, что, помимо внесения изменений в ЗК, ФЗ о резервировании земель внес изменения и в иные нормативные правовые акты, а также установил некоторые переходные положения. Так, ст. 8 ФЗ о резервировании земель была дополнена ст. 3.1 ФЗ о введении в действие Градостроительного кодекса. Согласно этой статье до утверждения в установленном Градостроительным кодексом порядке документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2010 г., в целях резервирования земель для федеральных государственных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, а в целях резервирования земель для государственных нужд субъектов РФ или муниципальных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ. Проекты границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения до их утверждения подлежат согласованию в порядке, установленном ч. ч. 2 — 5 ст. 3.1 ФЗ о введении в действие Градостроительного кодекса, а именно:

1) проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства федерального значения подлежит согласованию в случае, если предполагается размещение такого объекта на земельном участке, который находится в собственности субъекта РФ (или государственная собственность на который не разграничена) либо в муниципальной собственности. Проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства федерального значения направляется на согласование уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, на территории которого планируется размещение такого объекта капитального строительства;

2) проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения подлежит согласованию в случае, если предполагается размещение такого объекта на землях, находящихся в федеральной собственности. Проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения направляется на согласование уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Срок согласования проекта границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ не может превышать одного месяца со дня направления указанного проекта на согласование. Неполучение заключения на проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ от уполномоченного федерального органа исполнительной власти в установленный ч. 4 ст. 3.1 названного Закона срок рассматривается как согласие таких органов с указанным проектом.

В случае получения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ от уполномоченного федерального органа исполнительной власти мотивированного заключения о несогласии с проектом границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ вправе принять решение о создании согласительной комиссии в порядке, установленном ч. 8 ст. 16 Градостроительного кодекса. При этом максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать одного месяца.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе утвердить проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства федерального значения при наличии вопросов, возникших в ходе согласования такого проекта и оставшихся не согласованными с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи установлены предельные (максимальные) сроки резервирования. При этом следует обратить внимание на то, что на семь лет земли могут быть зарезервированы по всем перечисленным в п. 1 комментируемой статьи основаниям. Исключительный срок резервирования (до 20 лет) установлен п. 3 комментируемой статьи только для строительства линейных объектов на землях, не предоставленных гражданам или юридическим лицам. При этом следует обратить внимание, что в данной статье перечень линейных объектов не ограничен их назначением или тем, в чьей собственности должны находиться возводимые линейные объекты.

4. В отношении п. 4 комментируемой статьи следует обратить внимание на то, что согласно Конституции РФ Правительство РФ в рамках закрепленных за ним полномочий органа, осуществляющего исполнительную власть РФ, издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (ст. ст. 110, 115 Конституции РФ). Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23) акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Исходя из норм ФЗ об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ (ст. ст. 18, 19, 22) высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при осуществлении своих полномочий обязаны соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. При этом высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения на основании и во исполнение как Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, так и постановлений Правительства РФ. Акты высшего должностного лица субъекта РФ, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в ряду нормативных правовых актов не должны противоречить также и постановлениям Правительства РФ.

Согласно ст. 4 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления правовую основу местного самоуправления составляют, помимо перечисленных в данной статье правовых источников, нормативные правовые акты РФ, включая указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

ФЗ о резервировании земель определено, что акты о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществленном до дня вступления в силу данного ФЗ, являются юридически значимыми. Срок резервирования указанных земельных участков не может превышать предельные сроки резервирования земель, установленные ЗК.

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд – это одна из функций по управлению земельными ресурсами. Оно является способом обеспечения запланированного в будущем использования земель, предпосылкой к изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд установлен ст. 70.1 ЗК РФ.

Резервирование земель, как правило, является предварительным этапом изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в соответствии со ст. 49 ЗК РФ и может осуществляться по тем же основаниям, что и изъятие, в случаях:

  • 1) выполнения международных обязательств РФ;
  • 2) размещения следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:
    • – объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
    • – объекты использования атомной энергии;
    • – объекты обороны и безопасности;
    • – объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
    • – объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
    • – объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ;
    • – линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
    • – объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения государственного или муниципального значения;
    • – автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения;
  • 3) иных обстоятельств в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов РФ.

Перечень не является закрытым. Так, в соответствии с п. 5 ст. 95 ЗК РФ в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Пунктом 3 ст. 102 ЗК РФ предусмотрено резервирование земель для строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.

Земельный кодекс РФ допускает иные обстоятельства, установленные федеральными законами, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, основания, установленные законами субъектов РФ.

Таким образом, под резервированием земель для государственных или муниципальных нужд, находящихся в собственности у физических и (или) юридических лиц или предоставленных им в пользование, могут попадать только те земли, на которых предполагается размещать объекты или осуществлять деятельность, перечисленные в ст. 49 ЗК РФ, а также в ст. 95 и 102 ЗК РФ. Кроме того, резервирование таких земель может быть обусловлено и иными обстоятельствами, но только в случае прямого указания об этом в федеральном законе или законе субъекта РФ. В субъектах РФ могут устанавливаться случаи резервирования земель для нужд субъекта РФ или муниципальных нужд, что соответствует ст. 10–11 и подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ.

Так, по ст. 25 Закона г. Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве» резервирование земель для государственных нужд г. Москвы осуществляется в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также иных объектов, в соответствии с федеральным законодательством. Резервирование осуществляется в границах зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных нужд г. Москвы, а также в пределах иных территорий в соответствии с федеральным законодательством.

Перечисленные основания резервирования связаны с планируемым использованием земельных участков. При этом субъективные права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков могут быть ограничены в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд.

В случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства или осуществления иных улучшений земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, после информирования указанных лиц о резервировании земель собственник такого земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор такого земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на таком земельном участке или с иным его улучшением (п. 8 ст. 31 ЗК РФ).

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд является основанием отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Резервирование осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках предоставленных им полномочий.

Пунктом 3 ст. 70.1 ЗК РФ установлены предельные (максимальные) сроки резервирования. Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет, а при резервировании земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и указанных в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны, на срок не более чем два года. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до 20 лет.

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд может осуществляться на основании документов территориального планирования. Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Например, Законом об Олимпийских играх установлены особенности осуществления градостроительных и земельных отношений в целях организации и проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр и развития г. Сочи как горноклиматического курорта. В частности, Российская Федерация с 1 января 2008 г. до 1 января 2014 г. передает Краснодарскому краю осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд, а также указано, что резервирование земель и изъятие земельных участков в целях размещения олимпийских объектов допускаются при отсутствии документов территориального планирования.

Порядок принятия решения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд утвержден постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд».

Подготовка решения о резервировании земель осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости.

Решение о резервировании земель и схема резервируемых земель должны содержать необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках (их частях), права на которые ограничиваются решением о резервировании земель.

Решение о резервировании земель, принятое органами государственной власти, подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации субъекта РФ, на территории которого расположены резервируемые земельные участки. Оно вступает в силу не ранее его опубликования.

Орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение о резервировании земель, направляют копию решения о резервировании земель и прилагаемую к нему схему резервируемых земель в Росреестр в порядке, установленном ст. 15 Закона о кадастре недвижимости.

Государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, а также прекращения таких ограничений осуществляется в соответствии с Законом о регистрации прав на недвижимое имущество.

В случае прекращения действия ограничений нрав, установленных решением о резервировании земель, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие такое решение, обязаны в течение 30 дней с даты наступления обстоятельств, указанных в п. 10 Положения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 № 561, обратиться в Росреестр с заявлением об исключении из государственного кадастра недвижимости сведений о зарезервированных землях, а также в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с заявлением о государственной регистрации прекращения ограничений прав, вызванных резервированием земель.

  • Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С. А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009.
  • См.: федеральные законы от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования», от 30.11.2011 № 365-Φ3 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особых экономических зонах в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
  • Шарапов В. В. Новые варианты предоставления земельных участков для жилищного строительства без аукциона // Право и экономика. 2007. № 6. С. 83-87.
  • Сидорова Е. Л. Анализ арбитражной практики по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Законодательство и экономика. 2010. № 10. С. 54–59; Волков Г. А. Разрешительный тип правового регулирования земельных отношений как основное начало земельного права // Хозяйство и право. 2005. № 2. С. 91.
  • См.: Закон о кадастре недвижимости.