Рекомендательные нормы

Семейная олимпиада проводимая, в рамках курса «Дух демократии»

Цели и задачи семейной олимпиады:

  • Позволяет углубить знания по правовой дисциплине
  • Способствует утверждению своей значимости
  • Помогает развитию чувства уверенности, желания работы больше, учится лучше, знать больше
  • Даёт общение с единомышленниками

Правовая семейная олимпиада способствует:

  • Более тесному контакту семи и школы, превращая семью в союзника школы, объединяя усилия в деле воспитания подрастающего поколения
  • Создаются условия укрепления взаимопонимания среди членов семьи

Этапы организации семейной правовой олимпиады.
1. Подготовительный этап:

  • Организация места для проведения олимпиады
  • Подготовка кадров
  • Создание оргкомитета
  • Составление пакета заданий

2. Основной этап.
Тема «Права человека и демократия»
Задание №1. Тест.
1. Что по Конституции РФ 1993 г. провозглашается высшей ценностью?
а) Демократия;
б) Права и свободы человека;
в) Суверенитет народа;
г) Интересы государства;
д) Мир и безопасность.
2. Кого древние афиняне считали основателем демократии?
а) Перикла;
б) Солона;
в) Писистрата.
3. Кого из мифических героев афиняне чтили как отца демократии?
а) Одиссея;
б) Геракла;
в) Тесея.
4. Укажите названия высшего органа исполнительной власти в РФ:
а) совет министров;
б) кабинет министров;
в) правительство.
5. Какой город Франции дольше всех боролся за самоуправление?
а) Марсель;
б) Лан;
в) Руан.
6. Какие вопросы нельзя решать путем референдума?
а) вопрос об объявлении войны;
б) вопрос о принятии конституции;
в) вопрос о пересмотре действующего закона.
7. Кого по закону выбирают в России?
а) министров;
б) телеведущих;
в) депутатов Государственной Думы;
г) Президента РФ;
д) Генерального прокурора РФ;
е) Патриарха Московского и всея Руси;
ж) членов Конституционного Суда РФ;
з) президентов республик в составе
и) губернаторов областей и краев;
к) директоров школ;
л) депутатов законодательных органов субъектов РФ;
м) депутатов городской Думы;
н) членов органов местного самоуправления.
8. Великая хартия вольностей была подписана королем Англии…
а) Генрихом II;
б) Иоанном Безземельным;
в) Ричардом Львиное Сердце.
9. Сословно-представительным органом в России назывался…
а) Боярская дума;
б) Избранная рада;
в) Земский собор.
10. За особо тяжкие виды преступлений несовершеннолетние несут Вювное наказание, начиная с…
а) 12 лет;
б) 16 лет;
в) 14 лет.
11. Какое определение соответствует понятию «свобода человека»?
а) «Возможность делать абсолютно все, что захочется»;
б) «Отсутствие каких-либо ограничений, стеснений в чем-то (деятельности, поведении)»;
в) «Возможность делать что-то «от сих до сих».
12. Выбирать депутатов Государственной думы в соответствии с (конституцией РФ имеет право гражданин, достигший…
а) 16 лет;
б) 21 года;
в) 18 лет.
13. Первая Конституция Российской Федерации была принята в…
а) 1918 году;
б) 1924 году;
в) 1993 году.
14. Какой международный договор имеет обязательную силу для государств, подписавших в виде

а) декларация;
б) конвенция;
в) пакт.
15. В каком году была принята Всеобщая декларация прав человека?
а) В 1946 году;
б) В 1950 году;
в) В1948 году.
Задание №2. Из истории демократии.
В 1215 году английские бароны вынудили своего короля подписать Великую хартию вольностей, в которой среди прочего говорилось: «Ни один свободный человек не будет арестован, или заключен в тюрьму, или лишен владения, или каким-либо способом обездолен иначе, как по законному приговору равных ему и по закону страны».
Что в этом отрывке позволяет утверждать, что данный правовой документ возник в обществе, в котором отсутствовало равенство людей перед законом?
Задание №3.
У моего сына Андрея с детства — «голубая» мечта стать мэром города. Однажды он спросил меня: «А депутатом могу стать?» «Можешь», — ответила я. «И Путиным могу?» — не унимался сын. «Нет, Путиным не можешь, а вот Президентом России — пожалуйста».
«А кто депутатов и президентов на работу принимает?» «Мы с мамой»,- вступил в разговор отец. На лице сына от восторга расплылась довольная улыбка. «Как это вы с мамой?» — все же решил уточнить он.
Продолжите объяснение родителей.
Задание №4. Узнайте, кто я.
Он был математиком и топографом, архитектором и палеонтологом, адвокатом и философом, фермером и скрипачом, изобретателем… Вообще, талантам его не было границ. Подобно Микелан-джело, за что бы ни брался этот удивительный человек — все тотчас же окрашивалось его гениальностью. Он написал классический трактат о поэзии и создал систему образования, построил университет и создал большую политическую партию, составил план столицы своей страны и удвоил пределы своего государства. Все его интересовало, ничто не было ему чуждо.
За свою жизнь он успел послужить на самых высоких постах так любимой им родины, которую сумел обогатить своим умом, человечностью и демократическим духом. Он был членом конгресса, послом, государственным секретарем, вице-президентом и дважды президентом. Он посвятил всю свою жизнь распространению и осуществлению демократических идеалов. И сегодня еще продолжают воодушевлять его слова: «Я поклялся на алтаре Бога быть вечно враждебным любой форме тирании над разумом человека». Эту клятву он сдержал до конца.
Это о нем, после его смерти, его соратник Джеймс Мэдисон сказал: «…он живет и будет жить в памяти и в сердцах людей, как светоч науки, как приверженец свободы, как пример патриотизма I и как благодетель человечества». А на обелиске из серого гранита, I что стоит на его могиле, выгравированы слова эпитафии, написанной им самим. Эпитафия очень коротенькая и автор ее, видимо, назвал те свои деяния, которые сам считал наиболее значимыми. Их всего три. Впишите в текст эпитафии имя этого славного человека и деяние, которое, по-видимому, он считал самым главным делом своей жизни, так как оно названо первым.
Здесь похоронен
автор
и Статута об установлении религиозной свободы в Виргинии и отец Виргинского университета
Задача №5. Знаете ли вы конституцию.
а) Что является главной ценностью в РФ?
б) Что означает определение: «Российская Федерация — правовое государство»?

Задание №6. Поспорьте с великими.
а) Согласны ли вы с мнением Бенджамина Констана: «Только собственность делает человека способным осуществить политические права»?
б) В 1906 году видный государственный деятель России К. Победоносцев писал: «Чего иного ожидать в бескультурной массе, где ни один человек не стоит на своих ногах и не имеет своего твердого мнения… Очевидно, здесь всяким выбором управит любой крикун, любой кулак или мошенник. Но вот явилась Государственная дума, и можно было закрыв глаза сказать заранее, как дважды два четыре, кого присылают в Думу эти народные выборы. А все кричали, что будут лучшие люди».
Согласны ли вы с Победоносцевым? Как вы полагаете, что послужило причиной данного высказывания? Как по-вашему, можно ли отнести данные слова к современным выборам и к современной Думе?
Задание №7. Проблемный вопрос.
В нотариальную контору обратился Сергей с заявлением о принятии наследства после умершей матери. В заявлении он указал, что его мать была лишена родительских прав.
Сохраняется ли за Сергеем право на наследование имущества матери которую лишили родительских прав?
Задание №1. Тест.
1. Кто является инициатором создания Красного Креста?
а) Анри Дюнан;
б) Жан-Жак Руссо;
в) Гюстав Муанье.
2. В каком году был основан Международный Красный.Крест?
а) В 1815 г.;
б) В 1864 г.;
в) В 1914 г.
3. Какой международный документ имеет характер рекомендации, не обладает обязательной силой?
а) декларация;
б) конвенция;
в) пакт.
4. Где главным образом представлены основные положения прав человека в российском законодательстве?
а) в Конституции РФ;
б) в Декларации прав человека и гражданина;
в) в Меморандуме о правах человека.
5. В каком году в России был принят федеральный конституцион ный закон «Об уполномоченном по правам человека»?
а) В 1991 г.;
б) В 1994 г.;
в) В 1996 г.
6. В какой стране состоялись первые дебаты об отмене смертной казни?
а) Во Франции в период Великой Французской революции;
б) В Древней Греции в Y в. до н. э.;
в) В России, сразу после Октябрьской революции?
7.В каком соотношении находятся права человека и его обязанности как гражданина?
а) обязанности имеют приоритет над правами;
б) права имеют приоритет над обязанностями;
в) нет прав без обязанностей.
8. На основе какой избирательной системы происходят выборы в Государственную думу России?
а) Пропорциональной;
б) Мажоритарной;
в) Смешанной.
9. С какого возраста граждане России несут полную уголовную от ветственность за совершенные преступления?
а) С 14 лет;
б) С 16 лет;
в) С 18 лет?
10. Какие из перечисленных демократических принципов воплощены в начальных (17-19) статьях второй главы Конституции РФ?
а)свобода;
б) равенство;
в) братство;
г) подчинение большинства меньшинству.
11. Что является грубым нарушением права человека на свободу передвижения?
а) разрешительный характер прописки;
б) регистрационный характер прописки;
в) плохая работа транспорта.
12. Как называется международный документ, декларирующий права ребенка?
а) Конституция прав ребенка;
б) Конвенция о правах ребенка;
в) Международный кодекс прав ребенка?

13. Кто был первым президентом СССР?
а) Л. И. Брежнев;
б) Б. Н. Ельцин;
в) М. С. Горбачев.
14. Высшим представительным органом власти в Российской Федерации является…
а) Правительство;
б) Верховный суд;
в) Федеральное Собрание.
Задание №2. Что означает это понятие.

1. Вето. 2. Демократия.
3. Консерватизм. 4. Парламент.
5. Омбудсмен. 6. Декларация.
7. Толерантность 8. Феминизм.

Задание №3. Верны ли следующие суждения?
Конвенция — А. Международный документ, имеющий обязательную силу для государств.
Б. Пакт — международный документ, клеющий рекомендательный характер.

1. Верно только А. 3. Верно А и Б.
2. Верно только Б. 4. Оба суждения неверны.

Юридическая сила рекомендаций международных организаций в сфере уголовной юстиции Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

УДК 341.343

Юридическая сила рекомендаций международных организаций

в сфере уголовной юстиции

■ С.Н. ОВЧИННИКОВ — заместитель начальника НИЦ-3 НИИ ФСИН России, кандидат социологических наук

В статье рассматривается значение и юридический статус рекомендаций международных организаций в сфере уголовной юстиции с точки зрения международного и российского законодательства. Анализируются конституционно-правовая регламентация места и статуса норм международного права и соответствующих договоров, конституционное положение об их включении в национальную правовую систему, а также значение и юридическая сила прецедентной практики Европейского суда по правам человека.

Ключевые слова: международная защита прав человека; рекомендации международных организаций; исполнение наказаний; пенитенциарная система.

Legal validity of the recommendations of international organizations in the field of criminal justice

ПРИГЛАШАЕМ К ДИСКУССИИ

Расширение интеграционных процессов на европейском пространстве не только приводит к формированию новых и изменению действующих стандартов в сфере торговых, таможенных и финансовых отношений, но и к унификации требований в сфере уголовной юстиции и исполнения уголовных наказаний. Объединение государств с различными социально-экономическими, политическими, культурными особенностями нередко приводит к необходимости поиска оптимальных процедур, обеспечивающих сочетание национальных интересов с пер-

спективами развития международной защиты фундаментальных прав и свобод человека.

Основополагающий принцип международного права — добросовестное выполнение международных обязательств — нашел правовое закрепление в конституциях многих государств в форме универсального принципа уважения норм международного договора и признания их частью национальной правовой системы. В ст. 25 Конституции ФРГ указывается на то, что общепризнанные нормы международного права

Приглашаем к дискуссии

являются составной частью федерального права, они имеют приоритет над законами и непосредственно порождают права и обязанности для проживающих на территории федерации лиц. Основной закон Австрийской Республики также в п. 1 ст. 19 признает нормы международного права составной частью федерального права. В п. 4 ст. 5 Конституции Швеции говорится об уважении норм международного права на уровне как конфедерации, так и кантонов.

Пункт 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации аналогично регламентирует место и статус норм международного права и международных договоров.

Конституционное положение о включении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в национальную правовую систему неоднократно подтверждалось на законодательном уровне и в судебной практике высших судов. Так, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 10.10.2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»1 обратил внимание на общие правила применения норм международного права при отправлении правосудия, а также указал на признание обязательности практики Европейского суда по правам человека (далее — ЕСПЧ), юрисдикцию которого Россия признала при ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция).

Спустя 10 лет Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 27.06.2013 г. № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней»2 обратил внимание на повышение качества судопроизводства с учетом прецедентной практики ЕСПЧ. Вместе с тем было указано на значимость принципа субсидиарности в деятельности ЕСПЧ, согласно которому обязанность создания эффективной системы защиты прав человека и основных свобод возлагается на национальные органы власти, в том числе суды. При этом в абз. 2 п. 2 данного постановления подчеркивается, что суды общей юрисдикции должны учитывать правовые позиции ЕСПЧ, изложенные в ставших окончательными постановлениях, вынесенных не только в отношении России, но и других государств — участников Конвенции.

Если обязательность соблюдения требований общепризнанных принципов и норм

международного права, международных договоров не вызывает сомнений, то этого нельзя сказать однозначно о прецедентной практике ЕСПЧ и тем более о рекомендациях международных организаций.

В начале нового тысячелетия ЕСПЧ столкнулся с проблемой увеличения как общего количества направляемых жалоб, так и «кло-новых» заявлений, в которых обращались за защитой своих прав, нарушенных в связи с системными проблемами в национальном праве. Это стало фактором, побуждающим к совершенствованию процессуальных механизмов деятельности ЕСПЧ. Для повышения эффективности судебной защиты было предложено использование процедуры вынесения пилотных постановлений, инициированной резолюцией Res (2004) 3 Комитета министров Совета Европы от 12.05.2004 г., в которой ЕСПЧ предписывалось в своих постановлениях о нарушении Конвенции выявлять системную проблему и ее источник. Тем самым судебное постановление вышло за рамки решения индивидуального спора, который прежде оканчивался в случае признания нарушения конвенциональных прав назначением справедливой компенсации. Персонифицированное постановление стали дополнять констатацией и описанием системной проблемы в национальной правовой системе, устранение которой по принципу субсидиарности входит в полномочия государственных органов государства-ответчика. Подобные постановления ЕСПЧ становятся предметом широкого обсуждения в связи с рассмотрением вопросов о пределах вмешательства международных инстанций, в том числе судебных, во внутренние дела государства, о незы-блимости принципа соблюдения и уважения суверенных интересов стран — участниц международных организаций, о статусе актов Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ как судебных инстанций, наделенных правом официального толкования основополагающих нормативно-правовых актов.

В научных публикациях и литературе не уделяется должного внимания юридическому статусу рекомендаций международных организаций, которые, не имея прямого действия, затрагивают публичные интересы государств — участников Конвенции.

Признавая принципы и нормы международного права, международные договоры составной частью национальной правовой системы, Конституция Российской Федерации ничего не говорит о месте норм, содержащихся в рекомендациях международных организаций. Несмотря на то что они, как

ПРЕСТУПЛЕНИЕ • НАКАЗАНИЕ • ИСПРАВЛЕНИЕ

правило, принимаются на основании и во исполнение действующих международных договоров, тем не менее по своей правовой природе носят необязательный характер для государств — участников данных договоров. В российском уголовно-исполнительном законодательстве и законодательстве, регламентирующем требования содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, нет единой правовой позиции относительно роли и места рекомендаций международных организаций. В Федеральном законе от 15.07.1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»3 отсутствует указание на рекомендации международных организаций как источники, порождающие публичные обязательства государства по их соблюдению. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, который вступил в законную силу уже после присоединения России к Совету Европы, в п. 4 ст. 3 ставит выполнение рекомендаций международных организаций в прямую зависимость от наличия необходимых внутренних экономических и социальных возможностей.

Вместе с этим, как показывает прецедентная практика ЕСПЧ по делам, в которых устанавливаются нарушения конвенциональных прав в период содержания под стражей и при исполнении уголовных наказаний, не остаются без внимания рекомендации Совета Европы и стандарты, опубликованные в отчетах Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (далее — ЕКПП). Особенно часто ЕСПЧ руководствуется данными рекомендациями при оценке условий содержания под стражей или отбывания наказания в виде лишения свободы. Так, например, в п. 139 Постановления от 10.01.2012 г. «Дело «Ананьев и другие против Российской Федерации»»4 при оценке доказательств нарушения ст. 3 Конвенции ЕСПЧ исходит из критерия, который он называет «минимальным уровнем суровости» обращения с заявителем. Согласно п. 140 данного постановления этот критерий включает в себя прежде всего материально-бытовые условия содержания заявителя, длительность нахождения в которых может причинить физический или психический вред. Также в п. 144 постановления ЕСПЧ, основываясь на отчетах ЕКПП,

Щ ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

2 См.: Там же. 2013. № 8.

3 См.: СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.

4 См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2012. № 8.

дает толкование приемлемости нормы жилой площади на одного человека, содержащегося под стражей.

По делу «Ананьев и другие против Российской Федерации» ЕСПЧ впервые в отношении России использовал процедуру вынесения пилотного постановления, предметом которого явились ненадлежащие материально-бытовые условия в местах принудительного содержания, свидетельствовавшие о нарушении ст. 3 Конвенции. Применение данной процедуры было аргументировано представленным анализом поступающих жалоб, которые подтверждают наличие структурных проблем в национальной правовой системе, создающих, по мнению судей, предпосылки для нарушения конвенциональных прав при одновременном отсутствии эффективного правового механизма их защиты и восстановления.

Процедура вынесения пилотных постановлений вызывает противоречивые суждения относительно правовой природы. С одной стороны, решение актуальных проблем, несомненно, требует принятия адекватных мер, которые позволят сократить количество поступающих типичных или «клоновых» жалоб и повысят оперативность деятельности ЕСПЧ. Именно на это направлены Протокол № 15 от 24.06.2013 г. и Протокол № 16 от 02.10.2013 г. С другой стороны, пилотное постановление предполагает наряду с решением индивидуального спора возложение на государство-ответчика обязанности по принятию мер общего характера в сфере законодательства и управления органами государственной власти.

Таким образом, ЕСПЧ, мотивируя решения и выводы относительно нарушений статей Конвенции, исходит из суждений и сведений, содержащихся в рекомендациях и отчетах ЕКПП по результатам своей деятельности. Следовательно, ЕСПЧ, обладая правом официального толкования норм Конвенции, выносимым постановлением косвенно придает императивный характер рекомендациям международных организаций, которые не являются составной частью правовой системы государства-ответчика. В этом случае применение процедуры вынесения пилотных постановлений наделяет судебный акт универсальным характером, который обязывает государство-ответчика принять меры по регулированию широкого круга общественных отношений.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Попова В.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению Пчельникова М.В.

о признании недействующими Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утверждённых приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 613, в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 100/пр,

по апелляционной жалобе Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России)

на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2015 г., которым в удовлетворении административного искового заявления было отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Обушенко Л.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Калиновой К.В., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее — Минрегион России) от 27 декабря 2011 г. N 613 утверждены Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (далее — Методические рекомендации), которые опубликованы в изданиях «Законодательные и нормативные документы в ЖКХ» (2012, N 3), «Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации» (2012, N 3).

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России) от 17 марта 2014 г. N 100/пр утверждены изменения, вносимые в Методические рекомендации. Данный приказ опубликован в изданиях «Бюллетень строительной техники» (2014, N 5), «Нормирование в строительстве и ЖКХ» (2014, N 2), «Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации» (2014, N 11).

Методические рекомендации, которые состоят из разделов 1-9 и имеют приложения N 1-7, устанавливают, как усматривается из их пункта 1.1, общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований.

Пчельников М.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими Методические рекомендации, ссылаясь на то, что, являясь нормативно-правовым актом, обязательным к исполнению, они нарушают его права как жителя муниципального образования, поскольку он лишён возможности принимать самостоятельно или через представителей органов местного самоуправления решения по вопросам местного значения.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2015 г. в удовлетворении административного искового заявления Пчельникову М.В. было отказано.

В апелляционной жалобе представитель Минюста России, привлечённого к участию в деле в качестве заинтересованного лица, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым признать оспоренный правовой акт недействующим.

При этом полагает, что Методические рекомендации, формально не являясь нормативным правовым актом, фактически обладают нормативными свойствами и, следовательно, были изданы с нарушением установленного порядка и формы издания, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Правовая экспертиза Методических рекомендаций показала, что отдельные положения этого правового акта содержат нормативные предписания, затрагивающие права и свободы граждан и организаций (в частности, пункты 8.2.1-8.2.3, 8.2.9, 8.2.22, 8.2.25, 8.5.2.6, 8.6.9, 8.6.12, 8.6.16, 8.7.5, 8.8.3, 8.9.1), предписывают органам местного самоуправления при разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований устанавливать в них определённые нормы.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации Пчельников М.В. не явился, о времени и месте судебного заседания был извещён надлежащим образом, направил в адрес Верховного Суда Российской Федерации отзыв на апелляционную жалобу, в котором согласился с вынесенным решением суда первой инстанции, полагая его принятым в соответствии с действующим законодательством, при этом указал, что оставляет за собой право на отдельное обращение в суд об оспаривании акта, имеющего большую юридическую силу по отношению к оспоренному приказу Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. N 613 в редакции приказа Минстроя России от 17 марта 2014 г. N 100/пр. В письменном ходатайстве просил в его отсутствие рассмотреть апелляционную жалобу Минюста России.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с пунктами 8-10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, издаваемым еженедельно государственным учреждением — издательством «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации. Официальным также является указанный бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, который ведёт Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11). Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут (пункт 19).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что Методические рекомендации носят рекомендательный характер, приняты и впоследствии изменены федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038 утверждено Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, согласно которому принятие методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований отнесено к полномочиям этого министерства (пункт 5.2.62).

Как правильно указал в решении суд, реализуя данные полномочия, Минстрой России был вправе утвердить изменения в Методические рекомендации, которые были изданы Минрегионом России, осуществлявшим ранее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства в части территориального планирования, градостроительного зонирования, в том числе разработку и утверждение сводов правил и других нормативных технических документов добровольного применения в области градостроительной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений.

Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что Методические рекомендации не устанавливают самих норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, а содержат лишь рекомендации по разработке подобных актов. Более того, в общих положениях (раздел 1) данного акта, с учётом которых следует толковать его содержание, определено, что рекомендации могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий (пункт 1.2).

В связи с этим, как указано в обжалуемом решении, Методические рекомендации не подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

Данный вывод Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает ошибочным по следующим основаниям.

Методические рекомендации состоят из нескольких разделов, содержат определения терминов, в том числе «благоустройство территории», «нормируемый комплекс элементов благоустройства», «объекты нормирования благоустройства территории», некоторые пункты содержат нормативные предписания, адресованные неопределённому кругу лиц.

Несмотря на то, что пункт 1.2 этих рекомендаций предписывает, что они могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий, т.е. по сути должны регулировать вопросы, носящие технический характер, в них содержится целый ряд положений, регулирующих гражданско-правовые отношения.

В частности, пункты 8.2.1-8.2.3, 8.2.9, 8.2.22, 8.2.25, 8.5.2.6, 8.6.9, 8.6.12, 8.6.16, 8.7.5, 8.8.3, 8.9.1 рассматриваемых рекомендаций сформулированы в виде нормативных предписаний, затрагивающих права и свободы граждан и организаций, в том числе и по вопросам возложения мер ответственности. В формулировках таких предписаний отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие затронутые правоотношения.

Так, например, Методические рекомендации содержат предписания, сформулированные как нормативные о том, что физических и юридических лиц следует «обязывать» в соответствии с действующим законодательством обеспечивать очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков, а также и на «прилегающих к ним территориях» (пункт 8.2.1); промышленные организации «обязывать» создавать защитные зеленые полосы, ограждать жилые кварталы от производственных сооружений, благоустраивать и содержать в исправности и чистоте выезды из организации и строек на магистрали улицы (пункт 8.2.2); лиц, разместивших отходы производства и потребления в несанкционированных местах, «обязывать за свой счёт производить уборку и очистку данной территории, а при необходимости — рекультивацию земельного участка» (пункт 8.2.3); выдачу разрешения на снос деревьев и кустарников «следует производить после оплаты восстановительной стоимости» (пункт 8.6.9); снос деревьев, кроме ценных пород деревьев, и кустарников в зоне индивидуальной застройки «следует осуществлять собственникам земельных участков самостоятельно за счёт собственных средств» (пункт 8.6.16); строительство, эксплуатацию, текущий и капитальный ремонт сетей наружного освещения улиц «следует осуществлять специализированным организациям по договорам с администрацией муниципального образования» (пункт 8.8.3); работы, связанные с разрытием грунта или вскрытием дорожных покрытий, «следует производить только при наличии письменного разрешения (ордера на проведение земляных работ), выданного администрацией муниципального образования» (пункт 8.9.1).

При этом общие положения раздела 8 «Эксплуатация объектов благоустройства» в пункте 8.1.1 предусматривает, что этот раздел содержит основные принципы (т.е. обязательные к применению основополагающие положения) и рекомендации по структуре и содержанию правил эксплуатации, что свидетельствует о том, что в данном разделе содержатся не только нормы рекомендательного, но и нормативного характера.

Таким образом, содержание Методических рекомендаций не соответствует их названию, поскольку этот акт содержит нормы, имеющие все признаки нормативно-правовых и затрагивающие права, свободы граждан и организаций, в связи с чем рассматриваемый правовой акт подлежал регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию.

Между тем, в нарушение приведённых выше норм Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Методические рекомендации не прошли государственную регистрацию в Минюсте России и не были официально опубликованы в установленном порядке.

Доводы Минстроя России о том, что Методические рекомендации являются ненормативным правовым актом, не содержат правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, то есть не обладают признаками, перечисленными в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в качестве существенных и характеризующих нормативный правовой акт, нельзя признать обоснованными, поскольку они опровергаются содержанием Методических рекомендаций, которые в том числе в разделе 8.2 «Уборка территории» содержат названные выше правила поведения, что позволяет отнести оспариваемый акт к нормативно-правовым. Эти нормы сформулированы в качестве обязательных предписаний и не воспроизводят положения каких-либо нормативных правовых актов, не содержит ссылок на них, не регулируют вопросы, указанные в пунктах 1.1 и 1.2 оспоренных рекомендаций.

В пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим (в частности, несоблюдение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Поскольку наличие в Методических рекомендациях правовых норм, имеющих нормативный правовой характер, установлено в суде апелляционной инстанции, вывод суда в обжалуемом решении о рекомендательном характере этого правового акта Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации признаёт ошибочным.

С учётом изложенного решение суда первой инстанции не может быть признано законным и обоснованным и на основании пункта 2 статьи 309, пункта 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит отмене с вынесением нового решения.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 28 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В силу части 5 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Исходя из изложенного выше, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации признаёт, что оспариваемые Методические рекомендации подлежат признанию не действующими со дня вынесения настоящего определения.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

апелляционную жалобу Министерства юстиции Российской Федерации удовлетворить.

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2015 г. отменить.

Принять новое решение, которым признать не действующими со дня вынесения настоящего определения Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утверждённые приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 613, в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 100/пр.

Председательствующий Г.В. Манохина
Члены коллегии В.Ю. Зайцев
В.В. Попов