Публичность в праве

Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

По вопросу, касающемуся порядка рассмотрения судом заявления осужденного об оспаривании применения к нему администрацией исправительного учреждения мер взыскания, см. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2007 года.

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее — иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии), в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (далее — специальное учреждение);

(абзац введен Федеральным законом от 23.07.2010 N 178-ФЗ)

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Комментарий к статье 245

1. ГПК РФ предусматривает более удачное название подразд. III разд. II по сравнению с ГПК РСФСР, который использовал понятие «дела, возникающие из административно-правовых отношений». Публичные правоотношения имеют более широкое значение, чем административно-правовые отношения, и представляют собой правоотношения между субъектами, один из которых обладает властными полномочиями и определяет порядок и условия вступления в данные правоотношения другого участника. К властным субъектам относятся государственные, муниципальные органы, должностные лица. К публичным правоотношениям, из которых возникают дела, рассматриваемые в гражданском судопроизводстве, относятся административные, финансовые, налоговые и иные правоотношения.

К таким делам ГПК РФ относит, в частности, дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ст. 245, а также ст. ст. 254 — 258 гл. 25) и специальной нормой устанавливает для дел по заявлениям граждан альтернативную подсудность: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254).

ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», не допускает возможность оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций и их объединений, а также общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций и их объединений, а также общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в т.ч. с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

2. К иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к ведению суда (абз. 5 комментируемой статьи), можно отнести дела по жалобам на отказ в регистрации общественных и религиозных объединений, о прекращении их деятельности.

3. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет существенные отличия от искового производства. Так, участники публичных правоотношений не обладают равенством в материальных правоотношениях: одной из сторон всегда выступает представитель публичного образования, обладающий властными полномочиями; основная цель суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, — не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов и их представителей.

На практике необходимо различать дела искового производства и дела, возникающие из публичных правоотношений. Так, например, дела об оспаривании руководителями организаций, членами коллегиальных исполнительных органов организаций (генеральными директорами акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ и т.п.), а также членами советов директоров (наблюдательных советов) организаций, заключивших с данными организациями трудовые договоры, решений уполномоченных органов организаций либо собственников имущества организаций или уполномоченных собственниками лиц (органов) об освобождении их от занимаемых должностей рассматриваются в соответствии с нормами искового производства. Данные правоотношения не являются публично-правовыми, и по ним имеют место споры о праве, которые согласно ч. 3 ст. 247 ГПК РФ должны рассматриваться и разрешаться в исковом производстве (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. N 17 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел по трудовым спорам с участием акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ»).

4. ГПК РСФСР предусматривал в числе категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений, дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. В настоящее время данные вопросы регулируются разд. IV КоАП РФ. Судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ. Судьи районных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренные ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации. В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в ч. ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями.

Процессуальные особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях также определены в КоАП РФ.

> Публичное управление как отличительный признак NEW PUBLIC ADMINISTRATION

Понятия «публичность» и «публичное управление»

Публичность является характерной чертой государственного управления в условиях XXI в. Развитие СМИ и Интернета качественно изменило пространство публичной коммуникации, расширило возможность участия общества в управлении, дало импульс к новым формам взаимодействия органов власти и населения. Эти изменения кажутся исследователям столь значительными, что они предлагают выделить современный этап (XXI в.) государственного управления, обозначив его следующим термином New Public Administration. В пашей стране этот феномен публичности мало изучен, поэтому приведем ретроспективу взглядов европейских ученых.

Из теории публичности

Значение публичности осознавалась давно, что отражено в многочисленной зарубежной литературе по теме. Роль публичности — «театрократии» — описал еще Платон; для него она была естественным способом выражения мыслей интеллектуальной элиты. Напомним, что в его времена письменность отсутствовала, философы в окружении своих учеников ораторствовали на актуальные темы.

X. Арендт (1906—1975) проследила генезис исторических и культурных форм публичного пространства, которое для нес было ограничено визуальным контактом «публики». Она выявила и актуализировала внимание на негативной стороне публичности, описав последствия формирования «коллективного разума» в случайной аудитории типа толпы па примере пабов в Германии — места становления фашизма и фашистской идеологии.

Публичность как качество современного общества активно изучалась Ю. Хабсрмасом. Именно он дал первое определение: «Публичность (die Offentlickkeit) образует сферу коллективности, ассоциативное пространство, в котором группируются члены общества (по разным признакам), коллективизируются взгляды, эмоции, возникают и функционируют партии и движения, общественные организации, творческие и другие союзы, т.е. публичное пространство». Он обосновал роль просвещения как предпосылки появления новой формы публичности — публики частных индивидов, вместе обсуждающих общественные проблемы. В отличие от X. Арендт, Ю Хабермас трактует публичное пространство как виртуальную общность, идентичность которой складывается по мере роста СМИ (печатных изданий) и образована общностью тех, кто читает, пишет и интерпретирует.

Как аналитик коммуникации, Ю. Хабермас дает системную оценку публичному пространству. Он мыслит его как принципиально внеличностный феномен, в котором не столько осуществляются действия, сколько происходит коммуникация, обмен информацией, мнениями. Публика (независимые граждане) сама править не может, она может лишь контролировать действие административной власти, правительственных институтов и направлять их в необходимом русле. Хабермас выделяет «сильную» — институциональную и «слабую» — неформальную публики. Первая — организованная, наделенная прерогативами принятия и достижения решений, а вторая — неорганизованная, неформальная, образующая «публичную сферу» общества. Она формирует общественное мнение, распознавая новые проблемы, которые нуждаются в широком рассмотрении людьми, свободными от бремени принятия решений. Поэтому основные черты «слабой» публики — открытость, спонтанность, плюрализм. Публичная сфера понимается Хабсрмасом как открытая сеть перекрывающихся «субкультурных публик».

А. Турен рассматривал публичность как условие и форму акционизма — нового типа социальных отношений, свойственных современному обществу (вторая половина XX в.) и основанных на активном включении субъектов в социальное управление. Публичность как предпосылку и современную технологию социального управления рассмотрел П. Друкер. Потенциал интернет-технологий (как способа формирования публичности), помимо других особенностей постиндустриального общества, стал предметом изучения М. Кастельса. Новый тип социологии (публичной, или клинической), основанный на актуализации коммуникаций и публичности, раскрывающей механизм отбора социальных проблем, сформулировал М. Буровой (президент Американской социологической ассоциации).

Нарастание сложностей осуществления принципов представительной демократии в Европе и Северной Америке привело к критическому пересмотру понятия «публика», ярким выражением чего явились работы У. Липмана «Публика-фантом» и Д. Дьюи «Публика и ее проблемы». В них авторы утверждают факт «утраты публики» и проявляют сильные ностальгические настроения, организованные вокруг следующей сентенции: некогда публичная сфера существовала во всем своем цвете; сегодня, когда вкус к коллективному обсуждению и участию утрачен, она искажена и ослаблена.

В российской науке этот термин только начинает использоваться. В большинстве словарей его рассматривают как синоним «гласности» или «общеизвестности», что абсолютно недостаточно. Представляется, что публичность — это проявление национальной культуры, навыка коллективно обсуждать и принимать решения по вопросам общественной значимости. Публичность — это воплощение на практике общественного (коллективного) интереса к социальным проблемам, новый уровень развития демократии, реализованный в создании институтов контроля и соучастия в принятии управленческих решений.

Публичность — это проявление социальной гражданственности и ответственности за процессы, происходящие в стране, субъектами хозяйствования и управления, а также проживающим на ее территории населением.

Это — особый тип отношений между жителями страны по поводу совместного владения территорией, недрами, инфраструктурой, национальными предприятиями и финансами и т.д. Публичное — это один из ракурсов проявления общественного, при котором совместное проживание (внутри национальных границ) формирует естественную коллективную общность и право на реализацию сопричастности к управлению государством.

За рубежом термин public гораздо более распространен, чем понятие «общественный», что отражает специфику их социально-экономических отношений. Его применение в экономике воплощено в термине Public Sector. В правовых науках имеется особый раздел «публичное право», устанавливающий права и обязанности жителей страны, плательщиков налогов, пользователей национальным богатством.

В России именно юристы начали изучение отношений публичности, выявив существенную недостаточность теоретического осмысления данного понятия в свете новых отношений, сложившихся в стране после рыночных реформ. Общественная собственность в России, объединяющая всех основа социальных отношений, существенно уменьшилась. Между жителями и государством (органами власти и управления) сложились новые — рыночные — отношения, в которых население своими налогами оплачивает услуги государства. Жители страны перестали быть совместными владельцами общественной собственности на средства производства — предприятия были приватизированы. При этом они остались сопричастными к национальному богатству, социальной инфраструктуре, земле и т.д. Они совместно платят налоги, владеют и продают недра (нефть). Эта общность нового тина нуждается в осмыслении и юридическом оформлении.

Юристы первыми обратили внимание на две стороны публичности: 1) ориентированность на всеобщее благо и 2) открытость, непотаенная истинность (алетейя). Приведем следующее высказывание: «Публичность — это не только гласность. Гласность есть самостоятельный признак какой-то деятельности или процесса. В то же время публичная деятельность должна быть обязательно гласной, известной неограниченному кругу лиц и протекать при наблюдении за нею общества. Это не означает, конечно, тотальной слежки за публичным деятелем. Речь идет о мониторинге, постоянном наблюдении за публичной деятельностью. Тесная связь со всеобщим благом является конституирующим аспектом публичности».

По-иному, но не менее значимо, выглядит экономический ракурс феномена.

Можно ли отождествлять понятия общественного и публичного сектора (в нашей стране)? Представляется, что в условиях плановой экономики (СССР) отношения в большей степени соответствуют понятию «общественный сектор», поскольку участие каждого в совладении национальными богатствами было закреплено соответствующими законами и Конституцией страны. В условиях рыночной экономики население пользуется благами «публичного» сектора, т.е. не как собственник, а на правах пользования (распоряжения) им. Так, все жители пользуются бесплатным медицинским обслуживанием, все дети ходят в школу, имеют возможность бесплатно заниматься в кружках и секциях, многие представители молодежи учатся в вузах. Крайне важной для каждого является возможность бесплатной защиты полицией и армией, деятельность Государственной автоинспекции и судов, службы жилищно-коммунального хозяйства и городской инфраструктуры. Однако участвовать в контроле за предприятиями, оказывающими нам эти услуги, мы практически не можем.

Современная публичность — проявление национальной коммуникативной и гражданской культуры. Однако так было не всегда. Когда-то и критика нерадивого чиновника, не говоря уже о первых лицах в государстве, запрещалась. Необходима была длительная социальная борьба трудящихся за свои права на свободу слова и собраний.

Исследователи форм проявления публичности характеризуют траекторию их развития как гегелевскую триаду в метаморфозе форм. Первоначально, в период Древней Греции и Древнего Рима, основной формой проявления публичности было восхваление государства, что и понятно -коллективное мнение могла выразить только аристократия, а она была благодарна власти за создание условий для сохранения ее собственности и богатства. Большинство философов того времени рассматривали государство (органы власти) как обязательный институт, данный Богом или высшими силами, и не допускали его критики.

Постепенно, по мере распространения грамотности среди населения, по мере формирования мест публичного общения: рынков-базаров, городских площадей, трактиров, — формируется практика критики жителями правителя (двора) и институтов государственной власти. Особенно острой она была в трактирах-пабах, где собирались мужчины и выпитое спиртное добавляло всем смелости, переходящей в агрессию. Так, X. Арендт, одна из основоположниц изучения генезиса форм публичных пространств, видела прямую связь публичного поведения в пабах в Германии с появлением фашизма. Из посетителей пивных формировались вооруженные толпы, а критика действующих порядков переросла в массовую национальную агрессию, которую А. Гитлер возглавил, доведя страну до войны.

Третья форма в системе метаморфоз — конструктивное участие населения в правлении. В ходе длительных демократических преобразований общество сначала институционализировало допустимость критики государства, затем создало учреждения социального контроля: СМИ, институты экспертов и аудиторов, а далее формы, создающие возможность участия каждого в принятии управленческого решения. Характеризуя публику этого этапа, ученые определяют ее следующим образом: «регулятивный идеал демократической формы правления, социологический феномен, норма и принцип, во имя которого возможна критика демократических институтов, центральная категория либерально-демократической теории».

Итак, публичность относится к особому типу понятий, которые крайне важны как в социологии, так и в социологии управления. Ее изучали многие представители этих наук, включая 10. Хабермаса, А. Турена, М. Кастельса, П. Друкера и др. Природа публичности существенно различалась на разных этапах истории и у разных пародов, воплощая особенности времени и пространства. Стержнем понятия является групповая (коллективная) заинтересованность в социальных проблемах, реализуемая в их открытом обсуждении с другими акторами и государством. Формы воплощения этого типа социальной ответственности индивидов как жителей государства были различны. Так, в Древней Греции и Древнем Риме среди них преобладала поддержка государства как условия поддержания порядка. Затем в течение длительного периода публичность выражалась в виде резкой критики государства как антисоциального механизма, защищавшего интерес одних классов в ущерб другим. Эта критика часто проявлялась в резких формах, в том числе призывая к изменению действовавших режимов. В настоящее время повсеместно инициируется привлечение населения к соучастию в управлении во всевозможных проявлениях, включая активную рефлексию на изменения в обществе через СМИ и Интернет.

  • См.: Арендт X. Истоки тоталитаризма. М. : Центрком, 1996.
  • HabermasJ. L’espace public. Paris : Payot, 1987 ; FrazerN. Rethinking the Public Sphere: A Contribution to the Critique of Actually Existing Democracy // Habermas and Public Sphere / ed. by C. Calhoun. Cambridge, 1992. P. 109-142.
  • llnhennasj. Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge : Polity, 1996. P. 307.
  • См.: Турен А. Возвращение человека действующего. Очерк социологии. М. : Научный мир, 1998.
  • Буровой М. Публичная социология прав человека // Журнал социологии и социальной антропологии. 2007. Т. 10. № 4. С. 187-193.
  • Непотаенная истинность — это особый вид знания (истина), который отражает не глубину и определенность, а очевидность, видимость на поверхности.
  • См.: Трубина Е. Г. Публика // Постмодернизм. Энциклопедия / под ред. А. А. Грицанова, М. А. Можейко. Минск, 2001.