Публично значимые функции

Какие организации подлежат ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ

За административное правонарушение, предусмотренное ст. 5.59 КоАП РФ, к ответственности могут быть привлечены организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций. Легальное определение «организации, осуществляющие публично значимые функции» отсутствует. В юридической литературе общепризнанное определение публично значимых функций, равно как и лиц, осуществляющих публично значимые функции, также не сформулировано.

Как показывает анализ судебной практики публично-правовой статус констатируется в отношении следующих субъектов:

-государственные и муниципальные унитарные предприятия (Постановление Конституционного Суда Р. Ф. от 18.07.2012 № 19-П);

-нотариусы и нотариальные палаты (Постановление Конституционного Суда Р. Ф. от 19.05.1998 № 15-П);

— адвокаты (Постановление Конституционного Суда Р. Ф. от 23.12.1999 № 18-П),

— саморегулируемые организации, в том числе саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Постановление Конституционного Суда Р. Ф. от 19.12.2005 № 12-П);

— политические партии (Постановление Конституционного Суда Р. Ф. от 16.07.2007 № 11-П);

— коммерческий банк, принявший на себя обязательства по обеспечению государственной финансовой поддержки из средств специального бюджетного фонда организаций агропромышленного комплекса путем их льготного кредитования (Определение Конституционного суда РФ от 19.05.2009 г.№ 596-О-О);

— аудиторская организация, действующая официально в качестве независимой контрольно-ревизионной (надзорной) инстанции в силу закона по уполномочию государства (Определение Конституционного суда РФ от 13.05.2010 г.№ 685-О-О);

— избирательные комиссии (Определение Конституционного суда РФ от 16.12.2010 г.№ 1722-О-О);

— третейские суды (Определение Конституционного суда РФ от 04.10.2012 г.№ 1912-О-О);

— аттестационная комиссия (Определение Конституционного суда РФ от 07.06.2011 г.№ 767-О-О);

-управляющие компании и ТСЖ (ст.426 ГК; Решение Нерехтского районного суда Костромской области от 11.02.2014 г. № 12−4/2014).

Можно предположить, что критерии отнесения организаций к числу осуществляющих публично значимые функции будут определены правоприменительной практикой и, прежде всего, Верховным Судом Р. Ф..

Обоснование данной позиции приведено ниже в материалах «Системы Юрист».

  1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

«Статья 5.59. Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан

Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций,* за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса, —

2.Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

«Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

4. Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами*.»

3.Постановление Конституционного Суда Р. Ф. от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области»

«6.2

Установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования. Сама по себе данная обязанность является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (статья 41, часть 1; статья 43, часть 1; статья 44, часть 2, Конституции Российской Федерации), — тем более что обусловливающее ее установление право на обращение проистекает не только и не столько из статьи 33 Конституции Российской Федерации, а, по сути, во взаимосвязи с общеправовой гарантией, предусмотренной статьей 45 Конституции Российской Федерации, входит в качестве элемента в содержание иных конституционных прав, реализация которых предполагает необходимость взаимодействия с государственными и муниципальными учреждениями, — и потому, будучи возложенной на эти учреждения, не может рассматриваться как чрезмерное их обременение.

Публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 113 — 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан*.»

Профессиональная справочная система для юристов, в которой вы найдете ответ на любой, даже самый сложный вопрос.
Попробуйте бесплатно

Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

УДК 342

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОИ СТАТУС СУБЪЕКТОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПУБЛИЧНО ЗНАЧИМЫЕ ФУНКЦИИ

ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS OF ENTITIES, CARRYING OUT PUBLICLY SIGNIFICANT FUNCTIONS

В. Ю. СИНЮГИН (V. Y. SINYUGIN)

Выявляется сущность публично значимых функций, анализируется правовой статус субъектов (как индивидуальных, так и коллективных), осуществляющих такие функции.

Ключевые слова: публично значимые функции; государственное управление; организации;

саморегулирование.

Key words: publicly significant functions; public administration; companies; self-regulation.

В настоящее время в законодательстве получил закрепление впервые использованный в практике Конституционного Суда РФ термин «организации, осуществляющие публично значимые функции».

После внесения Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ изменений в ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ установленный данным законом порядок рассмотрения обращений граждан стал распространяться на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, «осуществляющих публично значимые функции государственных и муниципальных учреждений, иных организаций и их должностных лиц». Одновременно перечень субъектов административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, был дополнен должностными лицами организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Ранее в Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П, рассматривая конституционность перечня лиц, законодательно обязанных рассматривать обращения граждан, Конституционный Суд РФ указал, что «отдельные публично зна-

чимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти (постановления от 19 мая 1998 г. № 15-П, от 23 декабря 1999 г. № 18-П, от 19 декабря 2005 г. № 12-П, Определение от 1 июня 2010 г. № 782-О-О и др.), а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учётом в том числе характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации» . Соответственно, подчеркнул Конституционный Суд РФ, законодатель вправе возложить на определенные категории организаций в качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений.

Несмотря на то, что содержание понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» представляется не вполне очевидным в силу отсутствия единого научного подхода к пониманию публично значимых функций, его легальное определение отсутствует.

© Синюгин В. Ю., 2014

В упомянутых в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П решениях собственно термин «организации, на которые возложены публично значимые функции» не употреблялся. Использовались термины «публично-правовой статус», «публичная обязанность», «деятельность, имеющая публично-правовой характер», «публично значимая деятельность» и аналогичные им.

Как показывает анализ практики Конституционного Суда РФ, в его решениях констатируется публично-правовой статус следующих субъектов:

— адвокатов (Постановление от 23 декабря 1999 г. № 18-П, Определение от 1 июня 2010 г. № 782-О-О);

— нотариусов (Постановление от 19 мая 1998 г. № 15-П);

— арбитражных управляющих, в том числе саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (Постановление от 19 декабря 2005 г. № 12-П);

— политических партий (Постановление от 16 июля 2007 г. № 11-П);

— коммерческих банков, принявших на себя обязательства по осуществлению государственной финансовой поддержки (Определение от 19 мая 2009 г. № 596-О-О);

— аудиторских организаций, действующих по полномочию государства (Определение от 13 мая 2010 г. № 685-О-О);

— аттестационных комиссий (Определение от 7 июня 2011 г. № 767-О-О);

— избирательных комиссий (Определение от 16 декабря 2010 г. № 1722-О-О);

— третейских судов (Постановление от 26 мая 2011 г. № 10-П);

— государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений (Постановление от 18 июля 2012 г. № 19-П) .

В юридической литературе общепризнанное определение публично значимых функций, равно как и лиц, осуществляющих публично значимые функции, также не сформулировано.

А. С. Джагарян рассматривает выполнение публично значимых функций как действие в общих, публичных интересах .

С. Б. Жилина определяет близкий по значению термин «публичные функции» как «направления деятельности различных субъектов, главным образом государства и муниципаль-

ных образований, по удовлетворению публичного, т. е. общественного, интереса, признанного и охраняемого государством» . Среди таких субъектов автор выделяет государство и муниципальные образования, а также негосударственные структуры и организации: «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Российские железные дороги», нотариусов, адвокатов, банки, аудиторов, средства массовой информации, отдельных граждан.

Между тем определение публичных функций исключительно через категорию общественного (публичного) интереса, как представляется, не вносит ясности ни в научный оборот, ни в правоприменительную практику. Научный консенсус в отношении дефиниции последнего термина также отсутствует, не имеется и легального определения. Так, С. Б. Жилина, приводя определение публичного интереса как «признанного государством и обеспеченного правом интереса общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией её существования и развития…», далее по тексту работы включает в его содержание интерес не только социальных групп, но и отдельных личностей на определенной территории .

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19-П отметил, что как сама обязанность отдельных субъектов рассматривать обращения граждан, так и порядок рассмотрения должны быть установлены законодателем четко и определенно.

Очевидно, что, не определившись с сущностью публичного интереса, деятельности по осуществлению публично значимых функций, невозможно выполнить указание Конституционного Суда РФ и установить четко и недвусмысленно круг лиц, осуществляющих такие функции и в силу этого обязанных рассматривать обращения граждан.

При таких условиях целесообразно выделить существенные признаки субъектов, осуществляющих публично значимые функции. В современной правовой науке признаки таких субъектов рассматривались при разработке теории «юридических лиц публичного права» в работах С. И. Архипова, А. В. Винницкого, А. В. Кондратьева, Г. А. Кудрявцевой,

О. Е. Кутафина, А. В. Турбанова, В. Е. Чир-кина . Последний определяет юридическое лицо публичного права как «признанное пуб-

личной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путём применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия» . Оставив за скобками дискуссию о правомерности самого термина, рассмотрим признаки, которые выделяются у юридических лиц публичного права большинством учёных:

1. Оно создаётся государством помимо воли частных лиц.

2. Правовым основанием его формирования и функционирования является публично-правовой акт.

3. Оно выступает носителем государственной воли, государственных прав и обязанностей, для чего наделяется государственно-властными полномочиями, имеющими правоустанавливающий, распорядительный или иной управленческий характер.

4. Оно обладает специальной правоспособностью, реализует общественные интересы и не вправе преследовать частные интересы своих членов.

5. Цели его деятельности устанавливаются публично-правовым актом и носят общественно полезный характер .

Описанные особенности, безусловно, присущи органам публичной власти, государственным и муниципальным учреждениями и предприятиям. Вместе с тем не все из приведенных признаков действительно характеризуют любые организации, осуществляющие публично значимые функции. Так, большинство субъектов, признанных в решениях Конституционного Суда РФ, осуществляющими такие функции, не создаются государством, помимо воли частных лиц (например, саморегулируемые организации, третейские суды, политические партии, аудиторские организации). Государство, как правило, лишь устанавливает усложненную процедуру наделения таких лиц правоспособностью (например, специальный правовой статус учредителей для саморегулируемых и аудиторских организаций).

Несомненно, обладая специальной правоспособностью, такие организации зачастую создаются в целях содействия реализации не только интересов всего социума, но и собственных интересов, частных интересов своих членов. Так, защита своих прав, а также законных интересов своих членов прямо отнесена к правам политических партий Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» . Саморегули-руемая организация в интересах своих членов вправе оспаривать в судебном порядке нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях») . На наш взгляд, основной целью деятельно -сти, предопределяющей правоспособность организаций, осуществляющих публично значимые функции, является реализация прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Право заниматься иной деятельностью принадлежит таким организациям, но лишь в той части, в которой это соответствует основной цели.

Общественно полезный характер деятельности является слишком неопределенным понятием, в котором отсутствует общепризнанное и понятное содержание, что, на наш взгляд, не позволяет включать его в число признаков организаций, осуществляющих публично значимые функции.

Таким образом, к признакам исследуемых организаций можно отнести следующие.

1. Такие организации создаются государством либо государство устанавливает усложненный механизм наделения их правоспособностью.

2. Цели деятельности, основные функции и иные основы правового статуса таких организаций либо их вида устанавливаются нормативным правовым актом.

3. Такие организации (представители таких организаций) имеют право совершать действия по управлению (реализовывать управленческие функции) в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, т. е. осуществлять администрирование .

4. Правоспособность таких организаций предопределена целью реализации (содействия реализации) прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Право занимать-

ся иной деятельностью принадлежит таким организациям, но лишь в той части, в кото -рой это соответствует основной цели.

Если рассуждать позитивистски, приведенные признаки находят формально юридическое, концентрированное выражение в установлении в нормативных правовых актах обязательности вступления в отношения с участием таких организаций. Иными словами, если правовой нормой предусмотрена обязанность организации вступить в правоотношения с иными лицами или обязанность иных лиц вступить в правоотношения с такой организацией либо любой иной организацией того же вида, можно с уверенностью утверждать, что такая организация осуществляет публично значимые функции.

Основываясь на вышеприведенных признаках, организации, осуществляющие публично значимые функции, можно разделить на создаваемые государством и частными субъектами. К числу первых относятся органы публичной власти, государственные предприятия и учреждения, государственные компании, Центральный банк, государственные корпорации, фонды, создаваемые публично-территориальными образованиями

(например, региональный оператор капитального ремонта), избирательные комиссии. К числу вторых — саморегулируемые организации, членство в которых обязательно для осуществления предпринимательской деятельности, аудиторские организации, третейские суды.

Обязательность участия в правоотношении является одним из классических признаков административно-правового метода регулирования. Потому, учитывая вышеприведенные признаки, включая отсутствие существенных различий между целями, содержанием деятельности органов исполнительной власти и таких организаций, их необходимо признать субъектами административного права, осуществляющими управленческие полномочия.

Понимание признаков организаций, осуществляющих публично значимые функции, и административно-правовой природы метода правового регулирования отношений с их участием может стать основой для совершенствования правового статуса иных субъектов.

Вышеприведенные свойства организаций, осуществляющих публично значимые функции (за исключением тех, которые обусловлены их коллективной природой) присущи также многим индивидуальным субъектам. Потому часть таких субъектов как носителей публично-правового статуса упоминается в решениях Конституционного Суда РФ (нотариусы, арбитражные управляющие). Круг индивидуальных субъектов, осуществляющих публично значимые функции не в качестве должностных лиц органов государственной власти, значительно шире очерченного Конституционным Судом РФ. Такие функции выполняют, в частности, Уполномо -ченный по правам человека в РФ, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребёнка. Данные субъекты не в полной мере охватываются понятием должностного лица, обязанного рассматривать обращения, приведенным в п. 5 ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, и формально не относятся ни к органам публичной власти, ни к организациям, осуществляющим публично значимые функции. Невнимание к правовому статусу таких субъектов на деле привело к пробелу в законодательстве, фактически создающему не обусловленную разумными причинами дискриминацию граждан, направляющих обращения в адрес таких субъектов, в сравнении с гражданами, обращающимися в органы власти и аналогичные по функциям организации. Потому представляется правильным распространение порядка рассмотрения обращений граждан в ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ не на «организации», а на «субъектов», осуществляющих публично значимые функции.

Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ установлены гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Субъекты, осуществляющие публично значимые функции и не относящиеся к органам публичной власти, также вправе проводить контрольные мероприятия (например, саморегулируемые организации в отношении своих членов). В процессе подобных проверок права предприни-

мателей затрагиваются ничуть не в меньшей степени, чем при проверках, проводимых органами публичной власти. Потому представляется целесообразным распространить принципы и механизмы регулирования (но не конкретные нормы), предусмотренные Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, на мероприятия по контролю со стороны субъектов, осуществляющих публично значимые функции и не входящих в систему органов публичной власти (в частности, саморегулируемых организаций, членство в которых обязательно для осуществления предпринимательской деятельности).

Как отмечает В. Е. Чиркин, «ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер» . Надлежащая реализация функций органов публичной власти обеспечивается институтом служебной дисциплины на государственной и муниципальной службе, персональной ответственностью руководителей за результаты деятельности возглавляемых ими органов. В случае с субъектами, осуществляющими публично значимые функции вне системы государственной власти и местного самоуправления, такие механизмы использоваться не могут по объективным причинам. Потому эффективная реализация публично значимых функций такими субъектами требует установления мер административной или уголовной ответственности за их неисполнение. В отличие от деятельности арбитражных управляющих, выступающих субъектами правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, применительно к саморегулируе-мым организациям эффективных мер ответственности за ненадлежащее исполнение своих функций КоАП РФ не устанавливает.

Таким образом, организации, осуществляющие публично значимые функции, являются субъектами административного права, реализующими управленческие полномочия. Понимание существенных признаков субъектов, осуществляющих публично значимые функции, и административно-правовой при-

роды метода правового регулирования отношений с их участием должно стать основой для совершенствования правового статуса таких субъектов.

1. Собрание законодательства РФ. — 2013. -№ 19. — Ст. 2307.

2. Там же. — 2006. — № 19. — Ст. 2060.

3. Там же. — 2012. — № 31. — Ст. 4470.

4. См.: Там же. — 2000. — № 3. — Ст. 353 ; 1998. -№ 22. — Ст. 2491 ; 2006. — № 3. — Ст. 335 ;

2007. — № 30. — Ст. 3989 ; 2011. — № 23. —

Ст. 3356 ; Вестник Конституционного Суда РФ. — 2009. — № 6 ; 2010. — № 6.

5. Джагарян А. Конституционная природа му-

ниципальных учреждений и её отражение в зеркале реформы бюджетной сферы // Сравнительное конституционное обозрение. —

2013. — № 3. — С. 82-100.

6. Жилина С. Б. Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2006.

— С. 6-7.

7. Там же. — С. 11.

8. См., напр.: Архипов С. И. Субъект права. Теоретическое исследование. — СПб., 2004 ; Кондратьев А. В. Категория юридического лица в праве Европейского союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2005. — № 3 ; Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. — М., 2007 ; Турба-нов А. В. Финансово-правовые основы российской системы страхования банковских вкладов. — М., 2004.

9. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. — М. : Норма, 2007. — С. 94.

10. См.: Завода Е. А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. — 2008. — № 6.

11. Собрание законодательства РФ. — 2001. -№ 29. — Ст. 2950.

Решение № 12-330/14 12-330/2014 от 1 сентября 2014 г.

Советский районный суд г. Нижний Новгород (Нижегородская область) — Административное Дело № 12-330/14 (марка обезличена)

Р Е Ш Е Н И Е

город Нижний Новгород (дата)
Судья Советского районного суда города Нижнего Новгорода Колягина О.Н.,
при секретаре Зарубиной С.А.,
с участием представителя Т.Г.А.. — Ю.П.Е. (по доверенности),
рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу представителя Т.Г.А. — Ю.П.Е. на постановление мирового судьи судебного участка №… Советского района г.Н.Новгорода от (дата) о привлечении Т.Г.А. к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ,
у с т а н о в и л :
Постановлением мирового судьи судебного участка №… Советского района города Нижнего Новгорода от (дата) Т.Г.А. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5000 рублей.
Не согласившись с вынесенным по делу постановлением, представителем Т.Г.А. — Ю.П.Е. подана жалоба, в которой указала, что с постановлением мирового судьи не согласна, считает его незаконным и необоснованным, в которой она просит отменить указанное постановление.
Жалобу мотивирует тем, что согласно постановлению о возбуждении дела об административном правонарушении от (дата) (далее — Постановление) должностное лицо — начальник Городского отделения ОАО «Н.» Т.Г.А., не направив ответ на обращение С.Н.Ф., нарушил положения ст. 10, 12 Федерального закона о порядке рассмотрения обращений граждан, тем самым совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. 5.59 КоАП РФ — нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
Указала, что состав данного административного правонарушения содержит указание на специального субъекта — должностное лицо государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
В соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Таким образом, исходя из буквального толкования указанной нормы права руководитель подразделения ОАО «Н.» не является должностным лицом. При вынесении постановления данный довод не был принят во внимание, судом не дана правовая оценка, не указаны мотивы, опровергающие доводы защитника Заявителя.
гя
Считает, что ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» является специальной нормой по отношению к ст. 2.4 КоАП РФ, поскольку дает определение должностного лица именно в контексте применения данного федерального закона. Следовательно, субъектный состав ст. 5.59 КоАП РФ должен определяться именно данной специальной нормой (пример судебной практики — Апелляционное определение Кемеровского областного суда от (дата) №…
Однако в постановлении суд пришел к выводу, что Заявитель является должностным лицом исходя из смысла примечания ст.2.4 КоАП РФ. При вынесении постановления вышеуказанный довод представителя Заявителя не был принят во внимание, судом ему не дана правовая оценка.
В соответствии с ч.4 ст.1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращения граждан РФ » установленный настоящим ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Толкование понятия «иных организаций, на которых возложено осуществление публично значимых функций», о которых идет речь в ст. 5.59 КоАП РФ, в действующем законодательстве отсутствует.
Согласно правовой позиции Конституционного суд РФ обязание рассматривать обращения граждан и их объединений применительно к организациям, не входящим в систему органов публичной власти, означает определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение этой обязанности обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала.
Следовательно, именно федеральный законодатель, реализуя правовые возможности, предоставленные ему статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации для обеспечения полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункт «в», Конституции Российской Федерации), и исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций л качестве условия осуществления ими публично значимых функций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений. Субъекты же Российской Федерации при отсутствии на федеральном уровне соответствующих законодательных установлений обязывать такие организации к рассмотрению обращений граждан и их объединений и, следовательно, осуществлять регулирование прав и свобод одних лиц, связанное с обременением других, не вправе (п. 6.1 Постановления Конституционного Суда РФ от (дата) № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области»).

Согласно пункту 3 статьи 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Будучи учредителем соответствующих организаций, создаваемых для обеспечения реализации публично значимых функций, субъект Российской Федерации вправе возлагать на такие организации обязанности, не противоречащие их определенному федеральным законодательством статусу.
Установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.
Публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение, которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи ИЗ — 115) и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.
Таким образом, ОАО «Н.» не относится к числу организаций, осуществляющих публично значимые функции.
Конституционный суд РФ считает, что к организациям, осуществляющим публично значимые функции, также относятся нотариусы и нотариальные конторы (Постановление Конституционного суда РФ от 19.05.1998 г. № 15-П), нотариусы и адвокаты (Постановление Конституционного суда РФ от 23.12.1999 г. № 18-П), саморегулируемые организации, в том числе саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Постановление Конституционного суда РФ от 19.12.2005 г. № 12-П), политические партии (Постановление Конституционного суда РФ от 16.06.2007 г. № 11-П), коммерческие банки, принявшие на себя обязательства по ^обеспечению государственной финансовой поддержки из средств специального бюджетного фонда организаций агропромышленного комплекса путем их льготного кредитования (Определение Конституционного суда РФ от 19.05.2009 г. № 596-0-0), аудиторские организации, действующие официально в качестве независимой контрольно-ревизионной (надзорной) инстанции в силу закона по умолчанию государства (Определение Конституционного суда РФ от 13.05.2010 г. № 685-0-0), адвокаты (Определение Конституционного суда РФ от 01.06.2010 г. № 782-0-0), избирательные комиссии (Определение Конституционного суда РФ от 16.12.2010 г. № 1722-0-0), аттестационные комиссии (Определение Конституционного суда РФ от 07.06.2011 г. № 767-0-0) и третейские суды (Определение Конституционного суда РФ от 07.06.2011 г. № 767-0-О).
ОАО «Н.» является гарантирующим поставщиком электрической энергии на территории Нижегородской области, коммерческой организацией, основным видом деятельности которой является продажа электрической энергии, не является государственным органом, органом местного самоуправления, государственной или муниципальной организацией, а также иной организацией, осуществляющей публично значимые функции, в силу чего положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не могут на него распространяться (пример судебной практики -Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 18.03.2014 г. № 33-2383).
Считает, что данные доводы свидетельствуют об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, что в силу п.3 ч.1 ст.30.8 КоАП РФ является основанием для отмены постановления и прекращения производства по делу.
Просит постановление мирового судьи от (дата)г отменить, производство по делу прекратить.
В судебном заседании представитель Т.Г.А. — Ю.П.Е. доводы и требования жалобы поддержала в полном объеме, просила постановление мирового судьи отменить, производство по данному делу прекратить за отсутствием состава административного правонарушения.
Представитель прокуратуры Сормовского района г.Н.Новгорода о месте и времени рассмотрения дела извещен судебной повесткой, в судебное заседание не явился. В своем ходатайстве, поступившем в адрес суда, и.о.прокурора Сормовского района г.Н.Новгорода просит постановление мирового судьи судебного участка №… Советского района г.Н.Новгорода от (дата) оставить без изменения, а также рассмотреть жалобу в отсутствие ее представителя.
При таких данных суд полагает возможным и необходимым рассмотреть настоящее дело в отсутствии не явившихся лиц.
Выслушав пояснения представителя Ю.П.Е., изучив представленные материалы, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст. 5.59 КоАП РФ нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса, — влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей
Указанная норма является отсылочной.
Порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами установлен Федеральным законом от 02.05.2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Согласно ст.ст. 1, 2, 10, 12, 15 указанного Федерального закона установленный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости — с участием гражданина, направившего обращение и дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 Федерального закона.
Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.
Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу направляется в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении.
Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 Федерального закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
При этом, в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Согласно примечания к ст. 2.4 КоАП РФ под должностным лицом следует понимать лицо, в том числе, лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, в государственных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций несут административную ответственность как должностные лица.
Помимо этого, согласно ч.4 ст.1 ФЗ (в редакции от 2 июля 2013г.), установленный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями их должностными лицами.

В соответствии с постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 18.07.2012 года № 19-П впредь до введения в действие нового правового регулирования при применении положений части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следует исходить из того, что они предполагают распространение предписаний данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридического лица, и не препятствуют распространению порядка рассмотрения обращений граждан, предусмотренного данным Федеральным законом, на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
В данном постановлении Конституционный суд РФ указывает на распространение действия ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» также на иные организации, не являющиеся государственными или муниципальными органами и учреждениями, при условии выполнения данными организациями публично значимой функции. При этом понятия «публично-значимая функция» данное постановление не содержит. Однако из содержания указанного постановления, усматривается, что Конституционный суд РФ закладывает в это понятые деятельность организаций, затрагивающую права и свободы граждан, в том числе в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Данное понимание публично значимой функции согласуется и с общепринятым значением термина «публичная функция», а именно: общественная (не частная) обязанность, работа, круг деятельности (словарь под редакцией с.и. Ожегова).
В соответствии со ст.162 Жилищного кодекса РФ по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья) в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.
С учетом изложенного деятельность управляющей компании, осуществляющей предоставление жилищно-коммунальных услуг неограниченному количеству лиц, по своему смыслу является публично значимой, поскольку затрагивает права и свободы значительного числа граждан и их объединений.
При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что ОАО «Н.» является организацией, осуществляющей публично значимые функции.
При указанных обстоятельствах суд с учетом разъяснений Постановления Конституционного суда от 18.07.2012 года № 19-П, приходит к выводу, что деятельность ОАО «Нижегородская сбытовая компания» регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» как организации, осуществляющей публично значимую функцию.
Для выполнения указанной задачи ОАО «Н.» осуществляет, в том числе функции по подготовке ответов на обращения граждан в порядке установленном законодательством РФ.
В соответствии с приказом о приеме на работу №… от (дата) Т.Г.А. назначен на должность начальника Городского отделения. В соответствии с должностной инструкцией на начальника Городского отделения возложено: — осуществление контроля и руководства работниками и производственно-хозяйственного деятельности Городского отделения; — принимать заявления, документы и информацию от потребителей электрической энергии отделения, в том числе от исполнителей коммунальных услуг и других, и принимать по ним решение; — контролировать качественное и своевременное выполнение функций, возложенных на отделение; — контролировать подготовку и подписывать ответы на запросы руководства «Общества» и потребителей отделения (марка обезличена)
Таким образом, Т.Г.А., являясь начальником Городского отделения ОАО «Н.» и обладающий организационно- распорядительными функциями, на которого возложена обязанность по контролю за подготовкой и подписанием ответов потребителей и осуществление иных организационно-распорядительных функций в ОАО «Н.» является должностным лицом согласно ст. 2.4 КоАП РФ, поскольку ОАО «Н.» является организацией, осуществляющей публично значимую функцию.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что начальник Городского отделения ОАО «»Н.» подпадает под определение субъекта административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ.
Указанные обстоятельства были приняты во внимание мировым судьей при принятии решения о привлечении Т.Г.А. к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ.
При вынесении постановления от (дата) мировым судьей были правильно установлены все обстоятельства правонарушения и им дана надлежащая и обоснованная юридическая оценка. Каких-либо нарушений административного законодательства допущено не было.
Суд также не находит оснований для применения в данном случае ст. 2.9 КоАП РФ.
Наказание назначено в рамках санкции ст. 5.59 КоАП РФ в минимальном размере, с учетом всех имеющихся обстоятельств.
Оснований для отмены или изменения постановления мирового судьи не имеется.
На основании выше изложенного, и руководствуясь ст. ст. 30.7, 30.8 КоАП РФ,
Р Е Ш И Л:
Постановление мирового судьи судебного участка №… Советского района г.Н.Новгорода от (дата) по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ в отношении Т.Г.А. — оставить без изменения, а жалобу представителя Т.Г.А. — Ю.П.Е.. — без удовлетворения.
Решение вступает в силу с момента вынесения, но может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ.
Судья — /подпись/ О.Н. Колягина
(марка обезличена)
Секретарь С.А. Зарубина

Суд:

Советский районный суд г. Нижний Новгород (Нижегородская область)

Ответчики:

Начальник городского отделения ОАО «Нижегородская сбытовая компания» Тихонов Г. А

Судьи дела:

Колягина Ольга Николаевна (судья)