Приоритет специальной нормы над общей

8.2.2. Приоритет специального закона по отношению к общему закону

  • •В.А.Четвернин
  • •Введение
  • •В курс общей теории
  • •Права и государства
  • •Глава 1.
  • •1.2. Ти­пы пра­во­по­ни­ма­ния
  • •1.2.1. Позитивистский тип правопонимания
  • •1.2.2. Юридический тип правопонимания
  • •1.3. Ос­но­вы ли­бер­тар­но­го пра­во­по­ни­ма­ния
  • •1.3.1. Право и свобода
  • •1.3.2. Право и закон
  • •1.3.3. Право и права человека
  • •1.3.4. Право и государство
  • •1.4. Ме­то­до­ло­гия тео­рии пра­ва и государства
  • •Глава 2 по­ня­тие пра­ва
  • •2.1. Позитивистские интерпретации права
  • •2.1.1. По­ня­тие пра­ва в ле­ги­ст­ских концепциях
  • •2.1.2. Понятие пра­ва в позитивистской социологической концепции
  • •2.1.3. Морально-эти­че­ская интерпретация пра­ва
  • •2.2. Понятие права в либертарно-юридиче­ской концепции
  • •2.2.1. Пра­во в сис­те­ме со­ци­онормативной ре­гу­ляции
  • •2.2.2. Пра­вовая свобо­да, справедливость и собственность
  • •2.2.3. Запреты и дозволения в праве
  • •2.2.4. Критерий различения правовых и правонарушающих законов
  • •Глава 3 по­ня­тие го­су­дар­ст­ва
  • •3.1. Феномен государства: уровни рассмотрения
  • •3.2. Пуб­лич­ная по­ли­ти­че­ская власть
  • •3.3. Силовое (”со­цио­ло­ги­че­ское”) понятие государст­ва
  • •3.4. Ле­ги­ст­ское по­ня­тие го­су­дар­ст­ва
  • •3.5. По­ня­тие го­су­дар­ст­ва в современной либертарно-юридической теории
  • •3.5.1. Го­су­дар­ст­во как пра­во­вой тип публичной политической вла­сти
  • •3.5.2. Го­су­дар­ст­во и дес­по­тия
  • •3.5.3. Пра­во­вое государство и авторитарное государст­во
  • •Глава 4 происхождение права и государства
  • •4.1. Правопонимание и концепции происхождения права и государства
  • •4.1.1. Примитивные концепции
  • •4.1.2. Теория насилия
  • •4.1.3. Современные позитивистские теории
  • •4.1.4. Договорная (естественноправовая) теория
  • •4.2. Возникновение деспотической политической организации общества
  • •4.2.1. Переход от первобытнообщинного строя к общинной цивилизации
  • •4.2.2. Формирование деспотического механизма власти
  • •4.3. Исторический ге­не­зис пра­ва и государства
  • •4.3.1. Правогенез и собственность
  • •4.3.2. Возникновение гражданской цивилизации
  • •4.3.3. Правогенез и политогенез
  • •4.3.4. Механизм правообразования. Частное право и публичное право
  • •Глава 5 исторические типы права и государства
  • •5.1. Правопонимание и типология права и государства
  • •5.1.1. Формационная типология в теории классового насилия
  • •5.1.2. О так называемом цивилизационном подходе к типологии государства
  • •5.2. Либертарно-юридическая типология
  • •5.2.1. Исторический прогресс свободы – критерий типологии права и государства
  • •5.2.2. Характеристика отдельных исторических типов права и государства
  • •Глава 6 правовая культура
  • •6.1. Правовой и неправовой типы культуры
  • •6.1.1. Многозначность термина “правовая культура”
  • •6.1.2. Типы культуры и доминирующие типы личности
  • •6.2. Правовое сознание – феномен правовой культуры
  • •6.2.1. Понятие и функции правосознания
  • •6.2.2. Классификация правосознания
  • •6.3. Правовой нигилизм
  • •6.3.1. Понятие и виды правового нигилизма
  • •6.3.2. Коммунистический правовой нигилизм
  • •Глава 7 фе­но­ме­но­ло­гия пра­ва
  • •7.1. Виды правовых явлений
  • •7.2. Содержание правовых явлений
  • •7.2.1. Правовые нормы
  • •7.2.2. Пра­во­вая нор­ма и субъ­ек­тив­ные пра­ва. Первичные и вторичные нормы
  • •7.2.3. Правовая норма и правовой статус
  • •7.3. Социальное бытие правовой нормы (онтология права)
  • •7.3.1. Способы бытия социальных норм
  • •7.3.2. Правовая норма и правоотношение
  • •7.3.3. Правовая норма и правосознание
  • •7.4. Фор­ма права
  • •7.4.1. Официальный индивидуальный акт и договор частных лиц
  • •7.4.2. Обычай и офицальный нормативный акт
  • •7.4.3. Формы и способы бытия правовых норм
  • •Глава 8 доктринальные принципы пра­ва
  • •8.1. Общие доктринальные принципы
  • •8.1.1. Все, что не за­прещено, разрешено
  • •8.1.2. Все, что не разрешено, запрещено
  • •8.1.3. Договоры должны соблюдаться
  • •8.1.4. Субъективному праву всегда соответствует юридическая обязанность
  • •8.1.5. Всякое правонарушение предполагает юридическую ответственность
  • •8.2. Доктринальные принципы правового закона
  • •8.2.1. Последующее отменяет предыдущее
  • •8.2.2. Приоритет специального закона по отношению к общему закону
  • •8.2.3. Незнание за­кона не освобождает от ответственности
  • •8.2.4. Неопубликованные законы не применяются
  • •8.2.5. Отягчающий закон об­ратной силы не имеет
  • •8.3. Принципы надлежащей правовой процедуры
  • •8.3.1. Никто не может быть лишен жизни, свободы или имущества иначе как по решению суда
  • •8.3.2. Никто не может быть судьей в своем деле
  • •8.3.3. Пусть будет выслушана и другая сторона
  • •8.3.4. Нельзя наказывать дважды за одно и то же
  • •8.3.5. Обвиняемый считается невиновным, пока его виновность не доказана
  • •8.3.6. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность
  • •8.3.7. Ни­кто не обязан свидетельство­вать против себя
  • •Глава 9 система права и система законодательства
  • •9.1. Понятие системы права
  • •9.2. Отраслевая структура права
  • •9.2.1. Отрасли права
  • •9.2.2. Отрасли правового законодательства
  • •9.3. Трудовое право
  • •9.3.1. Гражданско-правовое регулирование труда
  • •9.3.2. Возникновение трудового законодательства
  • •9.3.3. Привилегии, договоры и принципin favorem
  • •9.4. Социальное законодательство
  • •9.5. Система законодательства

Соотношение общего и специального законов

Обозначенная проблема может расцениваться как основополагающая. В самом деле, в судебной практике довольно часто приходится решать непростой вопрос: какой из законодательных актов применять в той или иной возникшей ситуации – ГК РФ или Закон РФ «О защите прав потребителей».

Понимая важность установления особенностей правового регулирования отношений с участием граждан, законодатель оговаривает, что в дополнение к правам, предоставленным ГК РФ, гражданин-потребитель пользуется также правами, предоставленными ему Законом «О защите прав потребителей». Таким образом, ГК и рассматриваемый Закон действуют в комплексе и дополняют друг друга.

Однако проблема становится более сложной, когда речь идет о ситуациях, когда оба законодательных акта, а также другие специальные законы по-разному регулируют возникшие правоотношения и суду необходимо определиться, какой из них применять на практике.

Проблема осложняется тем, что у двух официальных толкователей законодательных норм – Верховного Суда РФ (вправе давать руководящие разъяснения по вопросам всего законодательства и практики его применения) и Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства – МАП РФ (уполномочено разъяснять вопросы законодательства, регулирующего отношения в области защиты прав потребителей) различные подходы к соотношению норм ГК РФ, Закона РФ «О защите прав потребителей» и специальных законодательных актов в этой области.

Рассмотрим обе позиции подробнее. Принципиальные положения, определяющие соотношение ГК РФ и рассматриваемого Закона, содержатся в ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского Кодекса Российской Федерации» и в отдельных главах ч. 2 ГК РФ.

Указанным Федеральным Законом (ст. 9) установлено общее для всех видов гражданско-правовых договоров правило, согласно которому в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с ГК РФ, а также правами, предоставленными потребителю Законом РФ «О защите прав потребителей» и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.

Наряду с этим общим правилом в двух главах Кодекса установлены специальные правила применения Закона. Согласно п. 3 ст. 492 § 2 Главы 30 «Розничная купля-продажа» к отношениям по договору розничной купли-продажи с участием покупателя-гражданина, не урегулированным настоящим Кодексом, применяются рассматриваемый Закон и иные правовые акты, принятые в соответствии с ним. Аналогичное правило содержится в п. 3 ст. 730 § 2 «Бытовой подряд» гл. 37 ГК РФ.

Толкование указанных положений Закона было дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. № 7 в редакции постановления Пленума ВС РФ от 17 января 1997 г. № 2 «О внесении изменений и дополнений в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 сентября 1994 г. № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» (с изменениями, внесенными Постановлениями Пленума от 25 апреля 1995 г. № 6 и от 25 октября 1996 г. № 10)» .

Согласно п. 2 этого постановления, Закон РФ «О защите прав потребителей» применяется, если:

▪ это предусмотрено ГК РФ;

▪ ГК РФ не содержит такого указания, однако Закон конкретизирует и детализирует нормы ГК РФ, регулирующие данные правоотношения, либо когда ГК РФ не регулирует указанные отношения;

▪ Закон предусматривает иные правила, чем ГК РФ, когда ГК РФ допускает возможность их установления иными законами и правовыми актами.

Позиция Государственного антимонопольного комитета России – ГАК РФ (в последствии – МАП РФ) при разработке предложений по проекту указанного постановления Пленума была иной.

По его мнению, возможность конкретизации и детализации норм ГК РФ, а также регулирование отношений, не урегулированных ГК РФ, нормами Закона, относится в равной степени как к случаям, когда в ГК РФ имеется прямая ссылка на Закон, так и к случаям, когда такая ссылка отсутствует.

Вопросы соотношения Закона «О защите прав потребителей», ГК и специальных законов, регулирующих наряду с указанными правовыми актами гражданско-правовые отношения с участием потребителей, решены Пленумом Верховного Суда РФ также не так, как предлагалось ГАК России.

Комитет, исходя из смысла ст. 9 Закона «О введении в действие…», считает, что:

▪ в случаях, когда в ГК РФ есть ссылка на специальные законы, Закон «О защите прав потребителей» применяется в части не противоречащей нормам ГК РФ и специальным законам;

▪ в случаях, когда в ГК РФ такой ссылки нет, рассматриваемый Закон имеет приоритет перед специальным законодательством.

В рассматриваемом постановлении Пленума соотношение ч. 2 ГК, Закона «О защите прав потребителей» и специальных законов определено следующим образом: «в тех случаях, когда отдельные виды гражданско-правовых отношений с участием потребителей, помимо норм ГК РФ, регулируются и специальными законами РФ, то к отношениям, вытекающим из таких договоров, Закон РФ «О защите прав потребителей» может применяться в части, не противоречащей ГК РФ и специальному закону. При этом только специальные законы, принятые до введения в действие ч. 2 ГК РФ, применяются к указанным правоотношениям в части, не противоречащей ГК РФ и Закону РФ «О защите прав потребителей». Таким образом, Верховный Суд РФ установил приоритет специальных законов перед Законом «О защите прав потребителей».

Как видим, сложное соотношение ГК РФ, Закона РФ «О защите прав потребителей» и других правовых актов (в первую очередь – законодательных), противоречие многих положений указанного Закона части второй ГК РФ вызывает значительные трудности при разъяснении применения законодательства о защите прав потребителей к конкретным отношениям.

Например, длительное время не были окончательно сформулированы разъяснения по применению норм о гарантийных сроках из-за принципиальных расхождений положений ГК РФ и Закона о том, кем (продавцом или изготовителем) устанавливаются гарантийные сроки, о гарантийных сроках, которые вправе устанавливать продавец, сроках законной гарантии, субъектах, несущих бремя доказывания в случаях установления законной и договорной гарантии и т. д.

С целью разрешения подобных вопросов необходимо привести Закон «О защите прав потребителей» в соответствие с Гражданским Кодексом РФ. Причем делать это необходимо одновременно с внесением изменений в отдельные положения самого ГК РФ с целью недопущения ухудшения положения потребителей по сравнению с Законом «О защите прав потребителей».

Такая работа в настоящее время проводится. Разрабатываются ныне и уже приняты несколько Законов, вносящих изменения и дополнения как в Закон РФ «О защите прав потребителей», так и в Гражданский кодекс РФ.

В рамках изучаемой проблемы о соотношении общего и специального законов, необходимо рассмотреть и вопрос о возможности «частичного» применении Закона РФ «О защите прав потребителей».

Наиболее типичным примером этого может явиться теперь уже сложившаяся практика рассмотрения споров, в основу которых положены правоотношения, вытекающие из договоров страхования.

Именно данный пример с практической точки зрения представляет особый интерес, поскольку вопрос о соотношении и применении норм ГК РФ о страховании, специального законодательства о страховании и Закона РФ «О защите прав потребителей» становился предметом рассмотрения высшего судебного органа.

«Первоисточником» такой практики явился ГАК РФ (МАП РФ), который в своих Разъяснениях «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» (в редакции Федерального Закона от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях», утвержденных Приказом МАП РФ от 20 мая 1998 г. № 160 указал следующее:

«Исходя из смысла ст. 39 Закона «О защите прав потребителей» в случаях, когда договоры об оказании отдельных видов услуг по своему характеру не подпадают под действие гл. 3 Закона «О защите прав потребителей», регулирующей отношения при выполнении работ (оказании услуг), применяются правовые последствия, предусмотренные не главой 3 Закона «О защите права потребителей», а Гражданским кодексом Российской Федерации и другими законами, регулирующими отношения по договорам об оказании таких услуг. К таким договорам, в частности, относятся договор банковского вклада, договор страхования» (абз. 2 разд. 2 Разъяснений) и «Отношения, возникающие из договора страхования, регулируются гл. 48 «Страхование» Гражданского кодекса Российской Федерации, а также специальным законодательством о страховании. С учетом изложенного и положений ст. 39 названного Закона Закон «О защите прав потребителей» применяется к отношениям, вытекающим из указанных договоров в части общих правил, а правовые последствия нарушений условий этого договора определяются Гражданским кодексом Российской Федерации и специальным законодательством о страховании» (абз. 5 разд. 2 Разъяснений).

Аналогичную позицию, кроме того, в данных Разъяснениях МАП РФ занял и в отношении договора банковского вклада (абз. 2–4 разд. 2).

С учетом того что в соответствии с п. 2 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» (в редакции, действующей на момент опубликования данных Разъяснений) Федеральный антимонопольный орган вправе давать официальные разъяснения по вопросам применения законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, такая позиция стала практическим руководством к действию.

Как результат этого – суды, рассматривая иски страхователей к страховщикам по поводу невыполнения последними обязательств по договорам страхования, признавая, что возникшие правоотношения действительно регулируются Законом «О защите прав потребителей» и, взыскивая, например, компенсацию морального вреда (указывая при этом, что таковая предусмотрена общими нормами рассматриваемого Закона), тем не менее, стали отказывать истцам в удовлетворении требований о взыскании неустоек, штрафов, уменьшении стоимости услуги и др., мотивируя это тем, что такие последствия неисполнения обязательств по договорам страхования не предусмотрены гл. 48 «Страхование» ГК РФ и специального законодательства о страховании.

Этот половинчатый подход МАП РФ (а затем – и судебных органов), по мнению автора, выглядит диссонансом общему смыслу и логике построения нашего законодательства и практики его применения.

Если уж те или иные правоотношения являются отношениями потребителя и исполнителя услуг, регулируемыми законодательством о защите прав потребителей, они являются таковыми во всем, во всех их проявлениях, в целом, и искусственное вычленение лишь отдельных из них как «потребительских» отношений, а других – как «общегражданских» явно необоснованно.

Ссылка данных Разъяснений на ст. 39 рассматриваемого Закона не убедительна, поскольку эта норма предусматривает, что последствия нарушения условий договоров об оказании отдельных видов услуг, если такие договоры по своему характеру не подпадают под действие настоящей главы, определяются законом. Из чего МАП РФ делает вывод о том, что договоры страхования не подпадают под действие гл. 3 Закона – остается совершенно не понятным и не раскрытым в тексте Разъяснений.

Кроме того, формулировка последней фразы ст. 39 – «определяется законом» – не содержит указаний на то, каким конкретно законом предусматриваются последствия нарушений условий таких договоров. Почему же под этим законом нельзя подразумевать сам Закон «О защите прав потребителей»?

Тем не менее, решениями Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № ГКПИ00-64 и от 28 апреля 2004 г. № ГКПИ04-418 в удовлетворении заявлений граждан, требовавших признать недействительными приказ ГАК РФ от 20 мая 1998 г. № 160 и утвержденных им Разъяснений (в целом), а также недействующими вышеприведенные части Разъяснений были оставлены без удовлетворения.

С учетом того, что указанные судебные акты вступили в законную силу, а потому приобрели свойства обязательности, приходится признать ныне сложившуюся практику «частичного» применения законодательства о защите прав потребителей к подобным договорным отношениям вполне законной, а предыдущие рассуждения автора – его частным мнением.