Принципы правотворчества

Основные принципы правотворчества

К основным принципам правотворчества относятся верховенство Конституции, законность, гласность, демократизм, профессионализм, строгая дифференциация правотворческих полномочий, гуманизм, научность, планомерность, своевременность и др.

Принцип верховенства Конституции и законов проявляется как в сущности законодательного процесса, так и в его содержании. Содержание законов как нормативных актов, обладающих высшей юридической силой, должно строго соответствовать основным принципам правового государства, отвечать идеям и установкам гражданского общества и нормам международного права. Этот принцип особенно актуален в федеративных государствах, где законодательство субъектов федерации должно строго соответствовать общефедеральным нормативным актам.

Принцип законности подчеркивает, что правотворческая деятельность должна осуществляться в соответствии с предписаниями законов. Кроме того, требуется законодательное закрепление пределов правотворческих полномочий различных субъектов.

Принцип гласности заключается в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов на всех стадиях. Необходимо обеспечить учет общественного мнения и участие заинтересованных лиц в правотворческом процессе. В советское время здесь был накоплен немалый положительный опыт, в значительной мере сегодня утраченный.

Принцип демократизма выражается в установлении и обеспечении свободного, демократичного порядка подготовки, обсуждения и принятия нормативно-правовых актов, активного участия представителей различных слоев общества, корпораций и всех ветвей власти в правотворческой деятельности.

В последнее время становится все более ясно, что недостаточный
учет требований профессионализма в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативно-правовых актов. В первую очередь это касается высших законодательных государственных органов. Человек без специальной подготовки не берется ремонтировать сложную радиоэлектронную аппаратуру. Общественные отношения, как известно, не менее сложная сфера, чем любая техническая. Однако законотворчеством готовы заниматься даже люди, не обладающие элементарными правовыми знаниями. Поэтому слабая правовая культура законодателей сказывается на качестве принимаемых нормативно-правовых актов. Кроме того, депутаты попадают в большую зависимость от аппарата парламента, в котором, как правило, работают профессионалы. При этом нарушается один из основных принципов законодательной власти, которая должна быть представительным органом. Интересы избирателей должны представлять не сотрудника аппарата, а депутаты законодательных органов власти.


Реализация принципа строгой дифференциации правотворческих полномочий имеет огромное значение в условиях государственного управления, основанного на идеях разделения властей, наличия системы сдержек и противовесов. Нарушение равновесия в правотворческом процессе грозит нестабильностью, ростом правового нигилизма в обществе, возможными социальными и экономическими потрясениями.

Принцип гуманизма выражается в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей. Недопустимо для достижения долгосрочных целей принятие норм, ухудшающих социальное положение людей.

Научность правотворческого процесса проявляется в использовании приемов и методов научного анализа, достижений науки, учете доминирующих правовых доктрин и общих принципов права.

Планомерность правотворческого процесса имеет большое значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избегать непродуманного правотворчества, устранять дублирование и распределять усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня. При этом не допускается поспешность в правотворческой деятельности, создаются условия для подготовки документов высокого качества, проводятся подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями. Каждый правотворческий субъект должен иметь программу правотворческой деятельности, согласованную с общей стратегической линией правотворчества в стране.

Принцип своевременности предполагает издания нормативных актов, отвечающих возникающим потребностям правового регулирования.

Право существует и развивается под воздействием многих факторов. Среди многообразия факторов, влияющих на содержание правотворчества можно выделить несколько групп:

1. Факторы, определяющие предмет правового регулирования.

2. Факторы, выражающие потребности и интересы правотворческих субъектов и населения.

3. Факторы собственно-юридического характера.

Необходимо отметить, что первая группа факторов, определяющих предмет правового регулирования, в Российской Федерации складывается под влиянием того наследства, которое получено от дореволюционных и советских времен. В нашей стране предмет правового регулирования по-прежнему определяется сверху. Традиции, сложившиеся в условиях, когда главным правообразующим фактором были императорские указы или партийные директивы, которые предопределяли наиболее важную сферу, т. е. предмет правового регулирования, оказались очень живучими. В то же время утрачено и многое положительное, что имело место в правотворческом процессе в советский период. Потеряна преемственность.

Вторая группа факторов, влияющих на содержание правотворчества, связана непосредственно с субъектами правотворчества. Субъектами правотворчества выступают народ, государственные органы, негосударственные структуры, должностные лица, наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при коллективном принятии законов на референдуме.

Под должностным лицом понимается индивид, занимающий определенную должность в органах власти и управления, наделенный соответствующими полномочиями.

Правотворческий процесс является объективно обусловленным. Динамика общественной жизни, практика формирования правоотношений, социально-экономические, политические, духовные потребности, словом, всё изменяющееся многообразие общественной жизни диктует необходимость иметь соответствующие социальным изменениям новые правовые нормы, изменять и отменять устаревшие нормы.

Образование системы права является адекватным ответом на динамику общественного развития, а более крупно – условием существования самого общества, а также в том смысле, что большинство правовых норм отвечают объективным социальным заказам, общественным потребностям. Они обеспечивают упорядоченность, устойчивость политической и экономической жизни, защиту свободы, безопасности, собственности.

Объективному в праве противостоит субъективное, когда результаты правотворческого процесса не отвечают общественным потребностям, оказываются итогом произвола властных структур или даже личным произволом.

Поэтому уместно обратить серьезное внимание на проявление субъективного в правотворчестве. Оно проявляется в позиции субъектов законодательной инициативы, правовых ожиданиях населения, лоббизме, агитационно-пропагандистской работе политических партий и других элементов политической системы общества, в профессионализме и ответственности правотворческих субъектов. Субъективное в праве выражается и в защите определенных экономических, политических, социальных, национальных, интересов. Эти интересы приобретают значение правообразующих факторов, поскольку именно на их основе формируется объект правового регулирования. Задача состоит в том, чтобы правильно выявить и оценить этот объект и адекватно выбрать предмет, форму и методы правового регулирования.

Помимо объективных и субъективных факторов, опосредующих правотворческий процесс, следует принимать во внимание факторы собственного внутреннего развития системы права. В этих факторах выражаются присущие правовой системе принципы построения и функционирования, внутрисистемные связи и зависимости. Игнорирование этих факторов делает законодательство внутренне противоречивым и структурно не упорядоченным, порождает юридические коллизии.

Процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.

25. Принципы правотворчества.

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах — основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Основными принципами правотворчества в нашем государстве выступают следующие: законность; демократизм; гласность; научная обоснованность; профессионализм

Демократизм правотворчества должен проявляться прежде всего в участии граждан в правотворческом процессе, в результате чего в процессе «поиска» права правотворческий орган постоянно будет находиться под социальным контролем и объективизация права будет в наибольшей степени соответствовать интересам человека, социальной группы, общества. Этот принцип воплощается в таких формах как референдум, как вынесение на всеобщее обсуждение в средствах массовой информации наиболее важных законов, да и деятельность самого парламента – единственного представительного и выборного органа государственной власти, где принимаются законы – также тому свидетельство. Ошибочным представляется распространение этого принципа только на законотворческий процесс.

Принцип законности предполагает соблюдения процедуры принятия нормативных правовых актов в пределах компетенции правотворческого органа. Этому принципу должно удовлетворять и содержание нормативного правотворческого акта, не входящее в противоречие с актами более высокой юридической силы.

Научность правотворчества основывается на следующем: научная разработка концепции нормативного правового акта; привлечения к его подготовке как ученых, так и практиков; использование прогнозов о последствиях действия акта; сбор социологических данных об общественном мнении, правосознании либо готовых принять и реализовывать конкретные законы либо противиться этому и т.д. Во многих странах мира при парламентах созданы научные центры, где разрабатывается стратегия правотворчества, планируется правотворческая работа, разрабатываются тексты конкретных нормативных правовых актов, организуется проведение правовых экспериментов. В Беларуси в таком направлении работает.Выделяют также принцип своевременности, понимаемый как точное определение момента подготовки и принятия нормативного правового акта, соответствующего социальной потребности, готовности общественных отношений к их правовому регулированию, принцип профессионализма, требующий от субъектов правотворчества особого уровня правовой культуры; принцип исполнительности, который позволяет принимать такие нормативные правовые акты, который могут реально действовать, т.е. опираться на реальные экономические, финансовые, кадровые, организационные, юридические условия; принципы гласности, связи теории с практикой, использования правового опыта и другие.При этом принцип демократизма рассматривается как особый принцип законотворчества, который проявляется в гласности обсуждения проекта закона в законодательном органе, его свободной критике, рассмотрении альтернативных вариантов проекта закона и т.д.Однако, говоря о демократизме как о принципе, который позволяет наиболее полно и эффективно выявлять истинные цели законодателя и волю населения, выраженную в нормативном содержании закона, можно ли говорить об одинаковой степени проявления принципа демократизма на разных стадиях законотворчества, а также при осуществлении на той или иной стадии своих полномочий каждым из участников законотворческого процесса? В строго регламентированной процедуре принятия закона каждый участник законотворческого процесса при осуществлении соответствующих его положению в законотворчестве функций в той или иной степени реализует принцип демократизма. Принцип демократизма в законотворчестве носит в большей степени идеологический характер. Такое его понимание в законотворчестве возникло в теории правотворчества советского периода, в бытность умозрительного отношения к праву, когда оно жило своей самостоятельной жизнью, не вмешиваясь в дела общества и государства. Ведь при осуществлении законотворчества не может не быть демократизма, в законотворчестве он неизбежен, это продолжение природы самого государства, законодательного органа, закона.

Под законностью в законотворчестве понимается то, что вся законотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию законов должна осуществляться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ. Однако принцип законности выступает в качестве системообразующего и должен пропитывать все сферы жизни общества, в том числе и законотворчество, ведь его общепризнанная суть заключается в том, что, являясь конституционным, он подразумевает прежде всего требование соблюдения законов. Следовательно, первейшей и непосредственной предпосылкой осуществления принципа законности является соблюдение установленных Конституцией РФ и законодательными актами правил в деятельности всех государственных органов и должностных лиц, независимо от вида осуществляемой деятельности. Разве не должно, например, Правительство РФ при осуществлении своих конституционных полномочий путем принятия постановления руководствоваться тем же принципом законности?

26. Правотворческий процесс и его стадии. Отличие правотворчества от правообразования.Правотворческий процесс в РФ состоит из следующих шести стадий:

1) Принятие решения о внесении изменения в действующую систему норм права.

2) Подготовка проекта нормативно правого акта либо доработка проекта,

внесенного в порядке правотворческой инициативы.

3) Рассмотрение проекта нормативно правового акта правотворческим органом.

4) Обсуждение и согласование проекта заинтересованными лицами.

5) Принятие нормативно правового акта.

6) Опубликование нормативно правового акта.

1.Принятие правотворческим органом решения внести изменения в систему действующих норм права может мотивироваться различными обстоятельствами. Наиболее распространенными являются следующие три обстоятельства.

Решение может приниматься по собственной инициативе правотворческого органа, признавшего, что его нормативно-правовой акт в той или иной части устарел и не соответствует целям правового регулирования, вызывает обоснованные нарекания заинтересованных лиц и нуждается в изменении или коренной переработке.

Вторым обстоятельством, с которым может связываться решение готовить проект нормативно-правового акта, является вступление в силу нормативно-правового акта вышестоящего органа. Принятые ранее акты правотворческого органа, противоречащие новому нормативно-правому акту, подлежат приведению в соответствии с ним. Правотворческий орган должен подготовить новые нормы права, которые согласуются с вновь принятыми нормами и последовательно их развивают.

Возможны также ситуации, когда начальная стадия процесса связывается с поступлением в адрес правотворческого органа проекта нормативно-правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы.

согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

На второй стадии подготовки проекта нормативно-правового акта или доработки проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, решаются две задачи: разработка так называемой концепции проекта и подготовка его текста.

К решению обеих задач привлекаются компетентные специалисты, в том числе и представители науки.

Концепция нормативно-правового акта представляет собой письменный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта нормативно правового акта. В частности, в концепции излагаются недостатки действующих норм права, объективные причины, вызывающие потребность в совершенствование этих норм права, цели проекта нормативно правового акта, основные способы и пути достижения этих целей, результаты, которые могут быть получены при условии приятия предлагаемых вариантов правового регулирования общественных отношений.

Третья стадия – стадия рассмотрения проекта правотворческим органом предполагает выявление позиции этого органа относительно представленных на его рассмотрение проектов или одного проекта. Основное внимание уделяется уяснению концепции проекта и предлагаемых норм права. В этих целях обычно предусматривается заслушивание докладов инициаторов проектов, органа, осуществлявшего их доработку или подготовку оригинального проекта, мнений членов правотворческого органа, заключений авторитетных специалистов.

Обсуждение в итоге может привести к решению продолжить доработку проекта. В этом случае проект возвращается на предыдущую стадию. Однако может приниматься и иное решение – в том случае, если правотворческий проект был одобрен правотворческим органом, наступает следующая стадия. Данная работа поручается обычно, органу, который осуществлял разработку или доработку проекта.

Стадия обсуждения и согласования проекта нормативно-правового акта предполагает выявление мнений заинтересованных лиц о проекте и получение от них предложений по совершенствованию, доработке проекта. На этой стадии проект нормативно-правового акта впервые предстает перед общественностью, заинтересованными лицами, которые оценивают проект с позиции своих интересов и способности предлагаемых новых норм права отвечать этим интересам.

С учетом поступивших замечаний и предложений, а также собственных инициатив разработчики проекта дорабатывают его либо принимают мотивированное решение о невозможности или нецелесообразности учета тех или иных замечаний или предложений. Доработанный проект нормативного акта, поступившие на него замечания и возражения против них вносятся на рассмотрение правотворческого органа.

Рассмотрение правотворческим органом представленных документов проводится в том же порядке, что и на третьей стадии правотворческого процесса. Однако на этот раз результаты рассмотрения характеризуют переход правотворческого процесса в принципиальное иное качество, если правотворческий орган приходит к выводу, что предлагаемый проект достоин принятия в качестве нормативно-правового акта и принимает такое решение. Воля правотворческого органа тем самым завершила свое формирование и выразилась в нормативно-правовых велениях, закрепленных в принятом нормативно-правовом акте.

Вступление в действие некоторых категорий нормативно-правовых актов требует дополнительного согласия иных органов. Так, федеральные законы, принятые Государственной Думой, могут вступить в силу только после их одобрения Советом Федерации и подписания Президентом РФ

Стадией, завершающей правотворческий процесс, признается процедура официального опубликования вновь принятых нормативно-правовых актов. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ федеральные законы, а также любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с Федеральным законом “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания”, принятом Государственной Думой 25 мая 1994 г., официальным опубликованием названных актов считается их первая полная публикация в “Российской газете” или Собрании законодательства РФ.

Акты Президента РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в “Российской газете” и Собрании законодательства РФ в течение десяти дней после дня их подписания.

Нормативно-правовые акты субъектов РФ публикуются в местных газетах в порядке, установленном правотворческими органами. Правотворческие органы ряда субъектов РФ имеют специальные издания для официального опубликования своих нормативно-правовых актов. Органы местного самоуправления публикуют свои акты в местных средствах массовой информации или иным способом, вывешивают их тексты в общественных местах.

Правотворчество – это деятельность компетентных государственных органов по формированию нормативных правовых актов.

Правотворчество следует отличать от процесса правообразования. Правотворчеством не ограничивается весь сложный процесс образования права. Многие правила поведения до того, как они были выражены в тексте нормативных актов, уже сложились в общественных отношениях, в реальном правовом поведении субъектов права, либо сформировались в правосознании народа. Их оставалось документально оформить, придать им официальную силу.

Таким образом, правообразование более широкое понятие, чем правотворчество.

Правотворчество различают в зависимости от субъектов, наделенных правотворческой компетенцией. Так, существует непосредственное правотворчество народа, осуществляемое им в процессе референдума, а также правотворчество государственных органов всех трех ветвей власти. По способу придания юридической силы нормативному акту может быть непосредственное правотворчество самого государственного органа, делегированное правотворчество, когда государственный орган часть своих правотворческих функций делегирует другому государственному органу, наконец, санкционированное правотворчество, при котором государственный орган утверждает нормы, принятые негосударственными организациями, в частности в процессе регистрации уставов общественных организаций. Правотворчество разделяют также в зависимости от юридической силы нормативного акта, появляющегося в его результате, так законотворчество – правотворчество высшего представительного органа власти создающего законы, подзаконное правотворчество – специальная деятельность всех других органов власти в результате чего появляются подзаконные нормативные правовые акты.

Требования к правотворческой процедуре

Правовая (правотворческая) процедура — это нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, Направленный на реализацию норм материального нрава и охраняемый от нарушений санкциями.

Виды правотворческих процедур

Основную нагрузку по разработке и принятию норм права несут государственные органы. Среди них особо выделяется парламент как орган специально созданный для принятия законов, нормативных актов, имеющих наибольшую значимость и важность для страны в целом. Не случайно законодательный процесс носит самый сложный характер и отличается длительностью. Законодательный процесс регулируется Регламентом Государственной Думы.

Указное правотворчество не обладает открытым характером. Проекты указов готовятся в недрах Администрации Президента. Остается только догадываться, какой порядок применяется при издании указов. Скорей всего, он регулируется внутренним документом данного государственного органа, который для обозрения недоступен.

Правительство принимает свои нормативные акты, используя куда менее сложную процедуру, чем законодательная. Это связано с тем, что постановления направлены на детализацию законов и касаются в основном социально-экономических вопросов. Процесс принятия постановлений регулируется Регламентом Правительства Российской Федерации.

Ведомственные нормативные акты регулируют специальные вопросы, отнесенные к компетенции федеральных министерств, служб, агентств. Большинство из них носят процедурный характер, т.е. направлены на порядок реализации актов, имеющих более высокую юридическую силу. Вот почему ведомственный правотворческий процесс по сравнению с видами правотворческих процедур, указанными выше, менее сложный, но отнюдь не упрощенный. Он установлен правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, которые утверждены постановлением федерального Правительства. При разработке и принятии корпоративных актов также используется определенный порядок. Однако процесс их принятия отличается разнообразием. Это связано с видами корпоративного правотворчества (прямое, представительное, опосредованное).

Требования к правотворческой процедуре

Г.Ф. Шершеневич подчеркивал: «Признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке». Этот признак представлялся ему очень значительным, он предлагал в зависимости от его реализации определять политический режим государства.

Значение правотворческой процедуры исключительно велико. Ее нарушение связано с возможностью отмены нормативных правовых актов. Чтобы этого не произошло, она должна отвечать определенным требованиям.

Опережающее установление правотворческих процедур. Речь идет о том, чтобы процесс принятия нормативных актов тем или иным правотворческим органом продумывался заранее и находил отражение в специальном акте этого органа. И лишь затем он может приступать к принятию нормативных актов, отнесенных к его компетенции. В противном случае правотворческая деятельность будет носить бессистемный и хаотичный характер, что может сказаться на качестве нормативного акта.

Согласованность правотворческой процедуры и принимаемых нормативных актов. Имеется в виду использование в рамках одного и того же правотворческого органа таких правотворческих процедур, которые соответствовали бы виду принимаемого нормативного акта.

Так, если инструкция Министерства образования и науки касается урегулирования вопроса специального характера, но при этом затрагивает интересы многих граждан, то процедура ее принятия должна быть усложненной (обсуждение проекта инструкции на коллегии, как правило, с привлечением внешних экспертов). Если же предметом урегулирования является, например, порядок составления учебного расписания, то здесь будет уместно единоличное ее принятие приказом министра.

Многовариантность правотворческой процедуры. В принципе, это всегда идет на пользу. Характер нормативных актов бывает разным. Порой выполнение процедурных правил по полной программе не только оказывается неуместным, но и затрудняет дело.

Например, в Регламенте Государственной Думы предусмотрена альтернативность принятия закона (усложненный — для конституционных законов, простой — для обычных законов). Несколько вариантов процедур можно использовать и при принятии законов одного и того же вида, например обычных. Так, если принимается простой закон (например, Закон о Государственном гимне), вряд ли нужно проводить троекратное чтение законопроекта.

Гласность принятия нормативных актов. Этому способствует, в частности, освещение в СМИ работы правотворческих органов в части прохождения проекта того или иного нормативного акта, комментарии журналистов. Однако сказанное в большей мере касается принятия законов. Постановления и особенно ведомственные нормативные акты принимаются в узком аппаратном кругу. В иностранных парламентах практикуется даже присутствие публики на парламентских дебатах.

Надежность и простота процедуры. Эти качества важны для достижения цели, ради которой процедура и устанавливается.

Однако если просмотреть Регламент Государственной Думы, то практически в каждой ее статье можно обнаружить внесенные изменения и дополнения. Конечно, это можно объяснить постоянным совершенствованием Регламента. Тем не менее, о реализации данного требования применительно к законодательной процедуре можно говорить с натяжкой.

Гарантированность выполнения процедуры. Это наличие обеспечительных мер для ее выполнения. Меры защиты разнообразны:

♦ позитивные, т.е. содержащие стимулы к надлежащему выполнению процедуры. Например, в Регламенте Государственной Думы может быть установлено правило, согласно которому определенное количество прошедших в месяц поправок в законопроекты дает их авторам-депутатам право па надбавку;

♦ негативные, т.е. содержащие ограничения или другие неблагоприятные последствия. Допустим, пропуск за месяц депутатом определенного количества заседаний парламента влечет определенный вычет из его месячного вознаграждения.

>Правотворчество

Понятие правотворчества

Как уже отмечалось выше, по своему происхождению право может быть естественным и позитивным. Естественное право создается самой природой человека как биосоциального существа. Позитивное право создается государством в лице его соответствующих органов, и прежде всего законодательных. В данной главе речь идет о создании позитивного права. А это и есть правотворчество, которое служит начальным этапом жизни права.

По своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-правовых актах.

Правотворчество — деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию юридических норм.

Правотворчество охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению, дополнению или отмене нормативно-правовых актов.

Правотворчество можно рассматривать в узком и широком смыслах.

В узком смысле правотворчество — это процесс непосредственного создания, изменения или отмены правовых норм компетентными органами (например, принятие Государственной Думой закона, утверждение министром положения или инструкции) либо непосредственно населением (путем референдума).

Такого рода правотворчество в юридической литературе нередко называют правотворчеством в собственном («буквальном») смысле слова. Данным понятием охватывается нормотворческая деятельность всех без исключения органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм.

Наряду с правотворчеством в узком смысле слова в научном юридическом лексиконе довольно часто используется также термин и понятие «правотворчество в широком смысле слова». В качестве его синонима употребляется термин и понятие «правообразование».

Оно включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования подготовительного процесса обусловливается потребностью повышения качества издаваемых актов, которое зависит не только от уровня собственно самой правотворческой деятельности государственных органов, но и от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ. Следует отметить, что решения, принимаемые в подготовительных стадиях, юридических последствий не порождают.

Законотворчество и правотворчество

Составной частью правотворчества является процесс законотворчества. Данным понятием охватывается правотворческая деятельность не всех, а только высших законодательных органов того или иного государства. Соответственно, законотворчество порождает не всю систему нормативно-правовых актов, а только те из них, которые являются законами. Таким образом, правотворчество и законотворчество соотносятся, как целое и часть.

В процессе правотворчества действуют как объективные, так и субъективные факторы.

Объективные факторы обусловлены назревшей потребностью общества в регулировании социальных отношений.

Например, в начале 90-х годов XX в. возникла объективная потребность перевести экономику на рыночные отношения. Эта потребность стала реапизовываться. В частности, были приняты такие законы, как «О предпринимательской деятельности», «Об акционерных обществах».

Субъективные факторы обусловлены тем, что на всех стадиях правотворчества участвуют вполне конкретные люди, и от их субъективного усмотрения зависят содержание правового акта, сроки его принятия и т. д. Так, от персонального состава рабочей группы по составлению законопроекта во многом зависит выбор научной доктрины, которая кладется в основу будущего закона, основные положения будущего нормативного акта. Довольно часто принимаются законы, отражающие интересы определенных групп населения.

В то же время субъективные факторы действуют в рамках объективных факторов и субъективные усмотрения законодателей не могут выйти за определенный рубеж.

Принципы правотворчества

Процесс правотворчества осуществляется на основании следующих основных принципов.

Демократизм. Данный принцип предполагает выявление и выражение в нормах права воли народа. А это означает, что нормы права должны создаваться в результате учета общественного мнения, предварительного обсуждения соответствующих проектов правовых актов.

Для более широкого учета общественного мнения желательно наличие альтернативных проектов наиболее важных правовых актов. Так, в России в начале 90-х годов XX в. было опубликовано несколько проектов конституции, тысячи ученых, специалистов, простых граждан высказывали свои мнения в средствах массовой информации, на конференциях, семинарах, симпозиумах. В конечном итоге, как известно, конституция была принята на всероссийском референдуме, который является высшей формой проявления демократизма.

Что касается подзаконных, локальных и договорных норм права, то они обсуждаются конечно же в меньших масштабах, соответственно и их роль в жизни общества также гораздо меньше.

Законность. Этот принцип означает, что правотворческая деятельность осуществляется по определенной соответствующей нормам права процедуре.

Так, процесс принятия федеральных законов достаточно подробно описан в Конституции России (подробнее об этом будем говорить ниже).

Профессионализм подразумевает, что процесс правотворчества осуществляют, в подавляющем большинстве случаев, профессионалы. Это связано с тем, что нормы права распространяются на большие группы населения (а многие законы, например уголовный, — на всех без исключения), и поэтому их качество должно соответствовать самому высокому уровню. На подготовительном этапе важную роль играют ученые-правоведы и специалисты в определенной сфере, которые, будучи в составе рабочих групп, непосредственно составляют тексты соответствующих правовых актов. В дальнейшем решающее значение имеют лица, наделенные полномочиями принимать правовой акт. Важно, чтобы они обладали соответствующими знаниями.

Научность означает, что правовые акты составляются на основе результатов научных исследований в соответствующей сфере общественных отношений. В частности, используются опросы населения, экспертов по различным вопросам содержания будущих правовых актов.

Для соблюдения этого принципа законопроект должен готовиться при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни и т. д.

При таком анализе используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т. д.

Планомерность означает, что процесс творчества осуществляется на плановой основе. Например, в Государственной Думе на каждую сессию утверждается график рассмотрения законопроектов.

Своевременность — правильное определение времени подготовки и принятия актов.

Исполнимость — учет финансовых, кадровых, юридических и прочих условий, наличие которых позволит актам реально действовать.

Функции правотворчества

Правотворчество выполняет следующие функции:

  • обновление нормативного материала;
  • восполнение пробелов в праве;
  • упорядочение, систематизация нормативно-правовых актов.

Принципами правотворчества выступают:

1. научность. При разработке и издании нормативно-право- вого акта должна изучаться сложившаяся социально-экономическая ситуация, потребности общества, опыт других стран и научные доктрины, должны просчитываться последствия принятия данного акта, его место в системе права в целом, а также противодействующие факторы и общественные возможности — кадровые, финансовые, организационные и др., обеспечивающие достижение поставленной цели. Правотворчество не терпит поспешности. Оно должно четко планироваться. Принятый акт должен быть безупречен как по форме, так и по содержанию. Правильный выбор вида нормативного акта, его юридической силы очень важны для регулирования определенных отношений;

2. демократизм. Проявляется в демократической процедуре разработки и принятия нормативно-правовых актов; в широком привлечении граждан к правотворческой деятельности с тем, чтобы принятые акты выражали их сбалансированную волю; к сожалению, эта деятельность в последние годы значительно снизилась, уменьшилось и количество нормативных актов, выносимых на обсуждение народа;

3. законность. Действия правотворческих органов должны основываться на законах, т. е. осуществляться в границах полномочий при соблюдении формы и процедуры принятия нормативных актов. Кроме того, содержание принятого акта не должно противоречить действующим актам более высокой юридической силы;

4. профессионализм. Заниматься подобной деятельностью должны компетентные люди — юристы, управленцы, экономисты и др.;

5. системность. Принятый нормативный акт должен вписываться в смысловую и юридическую иерархию юридических актов и не должен допускать дублирования, коллизий и временного рассогласования с другими актами;

6. четкая дифференциация правотворческих полномочий. Нарушение этого принципа приводит к дублированию управленческой деятельности, коллизиям правовых актов, грозит нестабильностью, безответственностью и ростом правового нигилизма;

7. гласность. Означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации;

8. оперативность. Предполагает своевременность издания нормативных актов.

Следовательно, принципы правотворчества — это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.

Виды правотворчества

Правотворчество — богатое по содержанию явление, сверхсложная деятельность по формулированию общих правил поведения.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

  • непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
  • правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);
  • правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);
  • правотворчество органов местного самоуправления;
  • локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
  • правотворчество общественных организации (например, профсоюзов).

В различных государствах в правотворческой деятельности есть как общее, так и особенное. Говоря об общности правотворческой деятельности различных государств, следует обратить внимание прежде всего па общность ее целей, заключающихся в стремлении законодателя каждой страны создать на своей территории единую и эффективную систему права.

Особенно это проявляется, в частности, в наличии у стран своих видов правотворческой деятельности, в существовании различной процедуры принятия и вступления в силу пормативно-правовых актов и т. д.

Так, в Великобритании правотворческая деятельность осуществляется в таких ее формах, как:

  • законодательная деятельность парламента, принимающего законы (статуты);
  • правотворческая деятельность судебных органов, создающих прецеденты (судебная практика);
  • правотворческая деятельность центральных органов государственного управления и местных органов государственной власти (самоуправления), издающих свои собственные нормативно-правовые акты и имеющих дело с правовыми обычаями.

В странах романо-германской правовой семьи правотворческая деятельность осуществляется иначе. Имеются свои особенности и у других правовых систем.

В зависимости от значимости правотворчество делится на:

1. законотворчество (правотворчество высших представительных органов — парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы — законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);

2. делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента, по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа);

3. подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам — президентом, правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций). Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.


§2. Принципы правотворчества

В Российской Федерации деятельность субъектов нормотворчества основывается на определенных принципах.

Принципы правотворчества — это основополагающие идеи, руководящие начала, обеспечивающие высокое качество и эффективность издания нормативно-правовых актов.

В юридической литературе обычно выделяют следующие принципы правотворческой деятельности: демократизм, законность, научность, интернационализм.

Демократизм предполагает участие населения в процессе правотворчества, максимальный учет общественного мнения на всех этапах этого процесса, закрепление в нормативных актах общечеловеческих ценностей, осуществление правотворческих полномочий и действий либо непосредственно населением, либо через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления, демократические процедуры разработки, обсуждения, принятия и обнародования правотворческих решений.

Принцип законности, то есть требование строгого и неукоснительного соблюдения, исполнения, использования и применения законов и непротиворечащих им правовых актов, относится ко всем правотворческим органам и должностным лицам. Они не должны выходить за рамки своей нормотворческой компетенции или в пределах полномочий неправильно совершать правотворческие действия. Принятие правотворческих решений возможно только с соблюдением процедур, установленных законом или иным формальным источником права.

Научный характер правотворчества заключается в правильном и адекватном отражении в правотворческих актах реальной действительности и перспектив развития конкретного субъекта права (региона, предприятия и т. п.), в обеспечении полноты системности и непротиворечивости законодательства, широком привлечении научных учреждений и отдельных ученых (юристов, социологов, экономистов и т. п.) на всех стадиях правотворческого процесса.

Интернационализм находит выражение в правотворчестве в равноправном участии всех наций и народностей в принятии правотворческих решений, в учете интересов всего многонационального народа без ущемления какой-либо национальной общности, проживающей на территории государства. Отмечая народный характер правотворчества, В. К. Бабаев считает, что этот принцип проявляется в следующем: «во- первых, законодательные органы состоят из народных депутатов, представляющих население; во-вторых, все субъекты правотворческой деятельности в своих нормативно-правовых актах выражают интересы граждан».

Характеризуя процесс правотворчества в РФ, К. Н. Дмитриевцев обозначил следующие принципы этой деятельности: принцип законности; принцип демократизма; принцип гласности; принцип состязательности; принцип научности; принцип плановости; принцип справедливости; принцип надлежащего опубликования. Представляется, что принципы правотворческой деятельности можно подразделить на основные и неосновные. Последние являются составными частями основных, главных принципов. Так, принцип демократизма охватывает гласность, состязательность правотворческого процесса. Научный характер предполагает его планомерность, своевременность, обоснованность и т. д.

Принцип законности, помимо того, что будущие нормативные акты не должны противоречить действующим, предполагает и необходимость надлежащего опубликования актов правотворчества.

Основные принципы правотворчества являются универсальными — ими пронизаны все стадии и уровни правотворческой деятельности. Учитывая федеративное устройство России, следует сказать и о специфических принципах правотворчества. На наш взгляд, в нормотворческой деятельности субъектов РФ, помимо указанных принципов, реализуется еще один — принцип сбалансированности, то есть правильного выбора уровня правотворческого решения какой-либо проблемы (Этот вопрос считается на Западе фундаментальным, однако он пока мало разработан. Представляется, что в связи с реализацией принципа разделения властей в современной России вопрос о правильном выборе уровня государственного (правотворческого) решения тоже подлежит глубокому исследованию нашей наукой).

Формирование юридических норм происходит под воздействием объективных и субъективных факторов, которые имеют особую природу — это геополитические, политические, экономические, национальные, религиозные (их роль в последнее время существенно возросла) условия имеют разное содержание в том или ином субъекте РФ. Природное разнообразие регионов обусловливает их экономический потенциал, что соответственно определяет их разные возможности в самообеспечении. Различен национальный состав субъектов РФ, существуют различные традиции, обычаи в регионах. По-разному складывается политическая ситуация в том или ином субъекте РФ. Все это требует разных подходов в решении той или иной проблемы, в том числе посредством нормотворчества.

Законодатель, постигая такую разнообразную социальную действительность, анализируя имеющиеся общественные отношения (которые по своей природе являются правовыми), стремится закрепить, стимулировать, изменить их направленность, либо препятствовать их осуществлению посредством принятия юридических норм. Поэтому региональные юридические нормы, являющиеся, по сути, результатом взаимодействия указанных факторов, имеют в том или ином субъекте Российской Федерации специфические особенности. Такое своеобразие норм позволяет наиболее оптимально урегулировать общественные отношения в специфических условиях субъектов РФ. И здесь немалое значение имеет правильный выбор уровня правотворческого решения — одни вопросы следует решать на федеральном уровне, другие — на уровне субъектов РФ.

Принцип сбалансированности должен получать свое воплощение в нормотворческой компетенции субъектов РФ. Правильный выбор нормотворческого решения возможен лишь при условии основательного изучения всех факторов правотворчества, и в этом смысле о сбалансированности следует говорить как о научном принципе. Разграничение нормотворческой компетенции между субъектами РФ должно осуществляться только на основе этого принципа, ибо ненаучная децентрализация правового регулирования опасна — она может расколоть страну на части.

Особенное значение принцип сбалансированности имеет в сферах совместного ведения РФ и ее субъектов. РФ осуществляет первичное регулирование в этих сферах, задавая рамки, в которых возможна правовая регламентация соответствующих отношений субъектами РФ, ориентирующихся на местные условия.