Понятие должностного лица

Организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции

Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения, его структурного подразделения или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. К примеру, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, выдача листка временной нетрудоспособности медицинским работником, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной комиссии. Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16.10.2009г. № 19/ Консультант плюс

В названии рассматриваемой функций отражены лишь два момента — организация и распорядительство.

Но понятием организационно-распорядительных функций нередко затрагиваются и такие функции, которые напрямую не связаны с организацией и распорядительством, например контроль. Недостаток наименования организационно-распорядительных функций — указание на распорядительный характер реализуемых полномочий, однако данные функции заключаются не только в даче индивидуальных предписаний. К примеру, трудовое законодательство предоставляет работодателю (а его права и обязанности могут осуществляться уполномоченными физическими лицами, входящими в состав органов управления организации, — ст. 20 Трудового кодекса РФ) право принимать локальные нормативные акты. Трудовой кодекс РФ от 30.12.2010 г. (ред. от 03.11.2009г.) Предписания этих актов имеют неперсонифицированный характер, являясь, по сути, нормами трудового права. Поэтому издание таких актов — деятельность организующая, но не распорядительная.

Вторая группа должностных лиц: лица, выполняющие управленческие (организационно — распорядительные или административно — хозяйственные) функции в органах публичной власти и определенных организациях. Для констатации статуса должностного лица в отношении таких управленцев необходимо установить 2 обстоятельства:

  • 1) лицо выполняет именно организационно — распорядительные или административно — хозяйственные, а не какие-либо иные функции;
  • 2) эти функции выполняются именно в тех органах и организациях, которые указаны в законе (в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации).

Содержание организационно — распорядительной функции составляет управление (руководство) людьми. Суть административно — хозяйственной — управление имуществом. Пленум Верховного Суда в пп. 3 и 5 упомянутого Постановления разъяснил:

  • — «организационно — распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий»;
  • — «к административно — хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.».

Последнее разъяснение вызывает значительные сложности при применении уголовного закона. При этом можно отметить широкое понимание в судебной практике должностного лица, более широкое, чем принято в теоретической литературе.

Неоднозначно в Уголовном законодательстве должностное положение учителей, преподавателей вузов и других педагогов, и их положение как субъектов должностных преступлений.

Пленум Верховного Суда СССР в п. 4 Постановления от 30 марта 1990 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» разъяснил, что преподаватель несет ответственность как должностное лицо «за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии», учитель или воспитатель «за неисполнение возложенных на них обязанностей по обеспечению порядка и безопасности во время проведения внеклассных мероприятий или занятий». Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 февраля 2000 года признал этот пункт не действующим на территории Российской Федерации в связи с тем, что Постановление от 10 февраля дало новое разъяснение по вопросу о субъекте должностного преступления. Однако в новом разъяснении по этому вопросу ничего не сказано о «должностных функциях» педагога.

В практике по конкретным делам встречается как прекращение дел, так и осуждение педагогов за взятки при сходных обстоятельствах, и практика эта крайне нестабильна. В течение последних лет преобладает тенденция к признанию педагогов должностными лицами. Обычно это происходит в случаях циничного взяточничества, когда педагог вымогает или требует взятку. Клепицкий И.А., Резанов В.И.»Получение взятки в уголовном праве России. Комментарий законодательства АРиНА», 2001 Так, в 1998 году преподаватель государственного университета К. признан виновным и осужден за получение взяток неоднократно. К. входил в состав ГАК и «в установленном законом порядке был наделен правами и обязанностями по приему экзаменов у студентов, т.е. организационно — распорядительными функциями. Неудовлетворительная сдача экзаменов влекла для студентов правовые последствия — неназначение стипендии, отчисление из вуза, пересдачу экзаменов. В нарушение своих должностных обязанностей преподаватель за взятки в интересах взяткодателей ставил зачеты и оценки за экзамены без самой процедуры их приема» Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 1998 г., утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 2 декабря 1998 года.. Верховный Суд в удовлетворении кассационной жалобы К., не считавшего себя должностным лицом, отказал. В данном деле Верховный Суд принял уклончивое решение, искусственно закрыв глаза на то обстоятельство, что К. вменялись, в частности, взятки, полученные им за действия, не связанные с его участием в работе ГАК. Более решительно повел себя Верховный Суд в другом деле в 1999 года Доцент государственного университета М. был осужден за неоднократное получение взяток от студентов и служебный подлог. «М., работая доцентом кафедры, как преподаватель был наделен правом принятия экзаменов от студентов. Несдача студентом экзамена, т.е. получение неудовлетворительной оценки, влекла определенные правовые последствия: он не допускался к следующей сессии, не переводился на следующий курс, не получал официального вызова на сессию, следовательно, не имел права на получение оплачиваемого учебного отпуска и, кроме того, мог быть отчислен из вуза. Экзаменационные ведомости, листы, зачетные книжки студентов являются официальными документами, на основании которых принимаются решения о переводе студентов на следующий курс, а в итоге — о допуске к дипломной работе. Поскольку М. выполнял свои обязанности в государственном учебном заведении, он являлся должностным лицом, наделенным организационно — распорядительными функциями». Основываясь на этом, Верховный Суд отказал М. в удовлетворении кассационной жалобы Определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 11 марта 1999 г. по делу Макарова и Рыжкова.

. В этом деле привлечение М. к ответственности не связывалось с участием в работе ГАК.

Вместе с тем позиция Верховного Суда в делах К. и М. представляется не бесспорной в связи с двумя обстоятельствами:

  • 1) Студенты и абитуриенты не являются подчиненными преподавателя. Дисциплинарные и иные организационно — распорядительные функции как в отношении преподавателя, так и в отношении студентов выполняет администрация вуза. Поэтому можно говорить не об организационно — распорядительных управленческих функциях, а о распорядительных полномочиях представителя власти. Причем эти полномочия абсолютно тождественны как в государственных и муниципальных, так и в иных («коммерческих») вузах, выдающих дипломы государственного образца. Для представителя же власти, как уже отмечалось, безразлично, в какой организации он выполняет свои функции. Следует учитывать и то обстоятельство, что отличие преподавательского труда в государственном вузе от труда в вузе «коммерческом» столь ничтожно, что преподаватель и вовсе может не знать о том, кому принадлежит его организация.
  • 2) Далеко не всякая деятельность преподавателя может рассматриваться в качестве осуществления должностных полномочий. Работа в ГАК может рассматриваться в этом качестве (причем как в государственном, так и коммерческом вузе). Допуск к сессии, перевод на следующий курс, получение официального вызова на сессию, отчисление из вуза и зачисление в него относятся к организационно — распорядительным полномочиям администрации. Преподаватель таких полномочий не имеет. Прием преподавателем семестровых и курсовых экзаменов — это лишь его тяжкий труд, его субъективная оценка знаний студента. Оценка эта учитывается администрацией в ее организационно — распорядительной деятельности, но вовсе не обязательна для нее. Студент может сдать экзамен другому преподавателю, комиссии преподавателей. Понимание преподавательской деятельности в качестве выполнения полномочий должностного лица, что с неизбежностью влечет нелепые последствия. Так, неправомерные действия должностного лица в соответствии со статьей 46 Конституции и гражданско — процессуальным законодательством могут быть обжалованы в суд.

Получение вознаграждения врачом за оказание медицинских услуг не рассматривается в качестве получения взятки. Однако признается получением взятки получение имущественного предоставления за выдачу больничного листа, за действия в составе МСЭК, КЭК и иных подобных комиссий. В этом случае врач, даже и не выполняющий каких-либо управленческих функций в организации здравоохранения, выступает в качестве представителя власти. Так, «врач — хирург обоснованно признан должностным лицом и осужден за то, что совершал служебные подлоги из корыстных побуждений и неоднократно получал взятки за выдачу фиктивных листков нетрудоспособности. Действия врача квалифицированы по п. «б» ч. 4 ст. 290 и по ст. 292 Уголовного кодекса РФ. Как указано в приказе о приеме на работу врача — специалиста, на него в числе других обязанностей возлагалось проведение экспертизы временной нетрудоспособности» Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 1998 г., утвержденный Постановлением Президиума Верховного суда РФ от 19 апреля 1999 г.. Представитель администрации государственного или муниципального лечебного учреждения может нести ответственность за получение взятки и в связи с осуществлением организационно — распорядительных или административно — хозяйственных функций. Клепицкий И.А., Резанов В.И.»Получение взятки в уголовном праве России. Комментарий законодательства АРиНА», 2001

Большую сложность представляет вопрос о квалификации действий референтов, консультантов, специалистов и иных служащих, не обладающих властными и управленческими полномочиями, но обеспечивающих осуществление полномочий государственными органами и должностными лицами, участвующих в подготовке управленческих решений и иных документов. Очень часто они признаются должностными лицами и привлекаются к ответственности в связи с получением взяток за действия, совершению которых они «в силу должностного положения могут способствовать».

В теоретической литературе обоснованно не рассматривается в качестве должностных функций проведение экспертизы в суде. Эксперт не наделен какими-либо властными или управленческими полномочиями. Заключение эксперта является лишь изложением его мнения по поставленным вопросам. Даже в случае, когда эксперт состоит на службе в МВД, он дает заключение не от имени государства, а от своего имени (в качестве вовлеченного в процесс для содействия органам государства и должностным лицам частного лица) Уголовно — процессуальное право Российской Федерации / Отв. ред. П.А. Лупинская. М., 2000. С. 73.. Эксперт несет ответственность не в качестве должностного лица, а по статье 307 Уголовного кодекса РФ, предусматривающей ответственность за заведомо ложное заключение. Вместе с тем в судебной практике встречаются случаи осуждения экспертов за должностные преступления. Так, Р. и К. осуждены за получение взяток, которое совершили, «используя свое служебное положение автотехнического эксперта экспертно — технического отдела УВД Костромской области, за составление экспертного заключения в интересах участника дорожно — транспортного происшествия» Постановление Президиума Костромского областного суда от 21 июля 1995 г. по делу Киселева и Русова.. Однако полномочия, связанные с проведением экспертизы, не являются должностными полномочиями сотрудника экспертного учреждения. Эти полномочия возникают в момент назначения экспертизы органом дознания, следователем, прокурором, судом, лицом, производящим дознание, следователем, прокурором и судом. «В качестве эксперта может быть вызвано любое лицо, обладающее необходимыми познаниями для дачи заключения» (ст. 78 Уголовно-процессуальный кодекс РФ), и то обстоятельство, что проведение экспертизы обычно поручается сотруднику органа, осуществляющего уголовное преследование, лишь понижает доказательственную ценность заключения эксперта. «Эксперт», служащий в МВД, может выступать в качестве должностного лица лишь в случае, если он выполняет не обычную свою работу, а, например, привлекается начальником к участию в охране общественного порядка. Лицо, выполняющее управленческие (организационно — распорядительные и административные функции) и не являющееся представителем власти, может рассматриваться в качестве должностного лица лишь при условии, что оно выполняет эти функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

К государственным органам относятся органы законодательной (Федеральное Собрание, представительные органы субъектов Федерации), исполнительной и судебной власти (федеральные суды всех видов и уровней, конституционные суды субъектов Федерации). Особое место в системе государственных органов занимают Центральный банк РФ, Счетная Палата, прокуратура, Судебный департамент. По существу выполняемых функций они относятся к органам исполнительной власти, однако в систему исполнительной власти не входят. Органы судейского сообщества государственными органами в строгом смысле этого слова не являются — это корпоративные органы, разновидность некоммерческой организации. Однако работа этих органов, наделенных государством властными полномочиями, связана с осуществлением функций представителей власти. Органы местного самоуправления могут быть представительными и исполнительными.

Из всех организационно — правовых форм юридических лиц должностные лица — управленцы могут выполнять свои функции только в государственных и муниципальных учреждениях. Учреждение — это одна из организационно — правовых форм некоммерческих организаций. Государственным или муниципальным учреждением считается организация, созданная государственным органом, органом местного самоуправления или другим государственным учреждением «для осуществления управленческих, социально — культурных или иных функций некоммерческого характера» (ст. 120 Гражданского кодекса РФ) и финансируемая полностью или частично из соответствующего бюджета. Учреждения не имеют права собственности на закрепленное за ними имущество. В соответствии со статьей 296 ГК они владеют, пользуются и распоряжаются им на праве оперативного управления. Учреждения могут извлекать прибыль в связи с осуществлением своей уставной деятельности, однако извлечение прибыли не является основной задачей их деятельности. В форме государственных и муниципальных учреждений могут создаваться организации образования, больницы, поликлиники, библиотеки, научно — исследовательские институты и др.

Лица, выполняющие управленческие функции (за исключением представителей власти) в юридических лицах, созданных в иных организационных формах (кроме учреждений), — должностными лицами не являются. Пленум Верховного Суда РФ в п. 6 упомянутого Постановления разъяснил: «Лица, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющие организационно — распорядительные или административно — хозяйственные обязанности в коммерческой или иной организации независимо от формы собственности либо в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, а также поверенные, представляющие в соответствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности, не могут быть признаны должностными лицами и в случае незаконного получения ими ценностей либо пользования услугами за совершение действия (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым служебным положением подлежат ответственности по статье 204 Уголовного кодекса РФ (т.е. не за получение взятки, а за коммерческий подкуп)». «Решая вопрос о наличии в действиях лица состава преступления, предусмотренного статьей 204 Уголовного кодекса РФ (коммерческий подкуп), судам следует исходить из того, что под коммерческой организацией в соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса РФ следует понимать организацию (юридическое лицо), которая в качестве основной цели своей деятельности преследует извлечение прибыли. К некоммерческой организации, которая не является органом государственной власти или местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, в соответствии с гражданским законодательством относятся потребительский кооператив, общественное объединение или религиозная организация, благотворительные и иные фонды, а также учреждение, которое создается собственником для осуществления управленческих, социально — культурных или иных функций некоммерческого характера (статьи 50 и 120 ГК РФ)». Указанное разъяснение необходимо дополнить указанием на то, что ГК предусматривает исчерпывающий перечень лишь коммерческих организаций. Некоммерческие организации могут создаваться не только в формах, указанных в ГК и названных в Постановлении Пленума, но и в «других формах, предусмотренных законом» (статья 50 Гражданского кодекса РФ), в частности в формах товарной биржи, некоммерческого партнерства, товарищества собственников жилья».

Необходимо отметить что в указанном разъяснении отмечено то обстоятельство, что Пленум Верховного Суда однозначно исключает уголовную ответственность за получение взятки управленцами унитарных государственных и муниципальных предприятий. Ранее Верховным Судом была допущена ошибка в решении этого вопроса при рассмотрении конкретного дела. В 1997 году судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ рассматривала в кассационном порядке дело У., директора муниципального предприятия жилищно — коммунального хозяйства, осужденного за получение взяток. В удовлетворении жалобы У. было отказано, в обоснование своего решения Верховный Суд привел следующие доводы: «Изложенные в кассационной жалобе доводы о том, что предприятие жилищно — коммунального хозяйства по своему правовому статусу является коммерческой организацией, необоснованны. Согласно уставу предприятия жилищно — коммунального хозяйства, зарегистрированному и утвержденному в установленном законом порядке, указанное предприятие по своей организационно — правовой форме — муниципальное, поставлено на учет в государственной налоговой инспекции по району и включено в государственный реестр налогоплательщиков с кодом формы собственности «14» — муниципальная собственность». Ошибочность такой аргументации, ее противоречие ГК были очевидны уже в момент принятия кассационного определения. Поэтому сложно предположить, что в этом случае судьи Верховного Суда действительно заблуждались. Верховный Суд дал расширительное толкование закона, исходя из объективной опасности посягательства.

Дело в том, что законодательством в ряде случаев коммерческие организации разных форм собственности наделяются властными распорядительными полномочиями, причем полномочия эти осуществляются иногда даже работниками коммерческих организаций, управленческих функций в этих организациях не выполняющих. Так, кассир банка выдает при приобретении валюты гражданину справку установленной формы, которая имеет чисто публично — правовое значение (является документом, предоставляющим право на вывоз определенных денежных сумм в валюте за рубеж). Выдача такой справки ничего общего с банковской и иной экономической деятельностью не имеет. Ее выдача является властным распорядительным полномочием в отношении лиц, не подчиненных по службе или по работе. Давая такую справку, кассир действует не в качестве собственно кассира и в качестве представителя власти по специальному полномочию, то есть должностного лица, и может, соответственно, нести ответственность за должностной подлог, взяточничество и иные должностные преступления.

Также следует обратить внимание на то, что Пленум Верховного Суда указывает, что лица, выполняющие управленческие функции в фондах, не могут рассматриваться в качестве должностных лиц. Это разъяснение основано на законе и относится в том числе и к государственным, и к муниципальным фондам. При этом следует учитывать, что работники фондов могут наделяться государством или органами местного самоуправления распорядительными полномочиями в отношении лиц, им не подчиненных. В этом случае они являются должностными лицами и несут ответственность за

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий. Например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием.

Данный вид функций определяется в доктрине уголовного права как «права и обязанности лица, которыми оно наделено в организации для управления ее деятельностью или деятельностью ее структурного подразделения, заключающиеся в возможности принимать решения или давать указания, обязательные для исполнения лицами, находящимися в подчиненности, осуществлять контроль в сфере управления или распоряжения имуществом, денежными средствами или услугами организации» Бриллиантов А.В. К вопросу о понятии должностного лица // Российский следователь. 2001. N 6. С. .

По содержанию абзаца 3 п. 3 Постановления № 6 к административно-хозяйственным функциям отнесены только функции внутреннего управления по поводу имущества организации. В реальной жизни «управление имуществом» предполагает осуществление власти в отношении лиц как подчиненных, так и не подчиненных субъекту по службе. Такое управление может быть связано как с изданием правовых норм, так и с отдачей распоряжений.

Таким образом, единственной особенностью административно-хозяйственных функций остается их объект — поведение людей по поводу имущества. При отсутствии в уголовном законе стройной системы критериев классификации управленческих функций специального субъекта преступления едва ли из-за названного отличительного признака административно-хозяйственных функций стоит выделять их в самостоятельный вид управленческих функций специального субъекта преступления.

Организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции осуществляются во многих сферах. Однако должностным признается лицо, выполняющее их не везде, а лишь в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ. Если же указанные функции осуществляются в иных организациях (коммерческих или некоммерческих, не являющихся при этом государственным или муниципальным учреждением), ответственность за должностное преступление исключается. При определенных условиях лицо может нести ответственность за совершение преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23 Уголовного кодекса РФ). Игнорирование этих различий приводит к ошибкам в судебной практике Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации 1998. N 11. С. 10.. Не могут признаваться также должностными лицами поверенные, представляющие в соответствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации 2000. N 4. С. 6..

В законе говорится, что функции всех трех указанных выше видов могут осуществляться постоянно, временно или по специальному полномочию. Постоянное осуществление функций предполагает занятие определенной должности (по выборам, по назначению), временное — также замещение определенной должности, но только по назначению и на определенный, обычно, непродолжительный срок. Пленум Верховного Суда РФ в п. 1 Постановления от 10.02.2000 года разъяснил, что выполнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.)См. там же. С. 5., нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным но то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.). Полномочие называется специальным, потому что предполагает четкое и конкретное определение действий, которые должны быть совершены для достижения заранее поставленных целей (принять участие в деятельности создаваемой государственной комиссии по расследованию причин аварии, быть присяжным или народным заседателем и т.п.).

Возможны ситуации, когда одно лицо одновременно выполняет и сугубо профессиональные, и должностные функции (организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные). Например, главный врач государственной поликлиники, с одной стороны, осуществляет прием, лечение граждан (как и любой медицинский работник), а с другой — руководит профессиональной деятельностью подчиненных ему сотрудников (врачей, медицинских сестер и т.п.). Ответственность за должностное преступление он может нести только во втором случае, когда содеянное обусловлено наличием у виновного организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

Какие категории граждан считаются должностными лицами

Содержание рассматриваемого термина определено в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Во-первых, это представитель власти, который наделен правом давать распоряжения людям, не находящимся в служебной зависимости от него. Можно сделать вывод, что законодатель имел в виду лиц, работающих в гос. органах, имеющих определенный объем полномочий.

Во-вторых, должностное лицо — это гражданин, имеющий организационные и распорядительные, административные и хозяйственные полномочия в различных гос. органах, муниципалитетах, армии.

В правовой практике не возникало бы сомнений относительно того, какие категории граждан подпадают под рассматриваемую категорию, если бы законодатель в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ не приравнял определенных субъектов к должностным лицам. Перечислим их далее.

Читайте нас в Яндекс.Дзен Яндекс.Дзен

Граждане, которые не являются должностными лицами, но несут такую же административную ответственность

К гражданам, несущим аналогичную ответственность, относятся:

  1. Руководители и работники компаний, совершившие нарушения при осуществлении организационных и распорядительных, административных и хозяйственных полномочий.
  2. Арбитражные управляющие.
  3. Члены советов директоров организаций, коллегиальных органов, счетных и ревизионных комиссий, комиссий по упразднению юрлиц, а также учредители компаний (только по некоторым составам правонарушений, например по ст. 19.7.12 КоАП РФ).
  4. Члены комиссий при осуществлении госзакупок, контрактные управляющие (только по некоторым составам КоАП РФ, например по ст. 19.7.2).
  5. Организаторы госзакупок, лица, их проводящие, а также члены комиссий по закупкам (только по некоторым статьям, например ст. 7.32.3 КоАП РФ).
  6. Члены комиссий по лицензированию деятельности (только по ст. 19.6.2 КоАП РФ).
  7. ИП, если специальными законодательными нормами не установлены иные правила.
  8. Работники ИП, допустившие наказуемые деяния в связи с невыполнением или ненадлежащим выполнением должностных обязанностей (п. 14 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах…» от 24.10.2006 № 18).
  9. Организаторы торгов, а также лица, проводящие торги (только по ст. 7.32.4 КоАП РФ).

Особенности привлечения к административной ответственности должностных лиц

Несмотря на неспецифичный порядок привлечения к административной ответственности должностных лиц, особенности имеются. Формально являясь физлицами, рассматриваемые субъекты наделены особым правовым статусом, наличие которого говорит о большей общественной опасности совершенного ими нарушения и необходимости применения более строгой меры ответственности.

К особенностям административной ответственности должностных лиц можно отнести:

  1. Необходимость доказывания их статуса, например факта работы в компании, наличия определенных обязанностей, которые не выполнены надлежащим образом.
  2. Обязательность наличия в санкции указания на то, что к ответственности по ней может привлекаться именно должностное лицо. Например, в санкции ч. 3 ст. 12.23 КоАП РФ прямо указано, что нарушение требований к перевозке детей, установленных Правилами дорожного движения, влечет штраф для рассматриваемой категории лиц в размере 25 000 рублей.
  3. Ограниченный перечень мер наказания (подробнее этот момент осветим далее).
  4. Невозможность привлечения к ответственности, если должностное лицо надлежащим образом выполняло свои обязанности. Соответственно, правоприменителям всегда требуется проверять конкретные полномочия, должностные инструкции и т. д. и соответствие действий должностных лиц их требованиям.

Понятие и административно-правовой статус должностного лица (представителя власти) в административном праве

Юридические лица: соотношение гражданско-правовой и административной правоспособности. Участие юридических лиц в отношениях, регулируемых административным правом

Понятие «юридического лица» — это главным образом гражданско-правовая категория. Статус юридического лица (в том числе государственная регистрация) является правовым свойством коллективных субъектов, позволяющим им вступать в частноправовые отношения.

Административной правоспособностью обладают коллективные субъекты, которые могут и не иметь статуса участников гражданских правоотношений, т.е. не иметь статуса юридического лица (религиозные группы, общественные объединения, не зарегистрированные в качестве юридических лиц и т.д.).

Для организаций частного права (созданных в целях участия в имущественных отношениях, в гражданском обороте) участие в административных отношениях носит вторичный характер и связана с контролем со стороны государства за реализацией ими своих прав, исполнения обязанностей (уплата налогов), несения ответственности за совершение правонарушений (административная ответственность) и защиты законных интересов (обжалование действий решений субъектов административной власти).

Организации публичного права (государственные органы, учреждения и другие создаваемые государством организации) участвуют в административных отношениях в целях реализации своего управленческого предназначения и публичных функций, поэтому обладают особой активностью – большинство административных отношений, в которые они вступают, возникают по их инициативе. Характер участия указанных лиц в административных отношениях во многом определяется наличием или отсутствием у них административной власти. Коллективные публичные субъекты, наделенные административной властью в административных отношениях, преобладают над другой стороной.

Определение должностного лица является одной из сложных задач юриспруденции. На сегодняшний день существует множество доктринальных и статутных дефиниций указанного понятия разной отраслевой принадлежности. В рамках административного права, учитывая разнообразие его институтов, также отсутствует единство в понимании категории «должностного лица».

Для уяснения значения указанного термина рассмотрим его особенности.

  1. Должностным лицом может быть исключительно индивидуальный субъект права. Коллективные субъекты выступить в роли должностного лица не могут. Следовательно, данный статус, который является специальным, могут приобрести граждане, иностранные граждане и лица без гражданства.
  2. Должностное лицо осуществляет общественно полезную деятельность, которая заключается в том, что указанное лицо своими действиями, решениями определяет и реализует публичный интерес (общенациональный, региональный, местный, локальный, групповой).
  3. Должностное лицо замещает определенный пост в единоличном либо коллегиальном органе публичной власти или органе публичного управления.
  4. Должностное лицо обладает публично-властными или административно-властными полномочиями, т.е. является носителем публичной, административной власти. При этом указанные полномочия могут носить как внешний, так и внутренний характер.

Должностными лицами являются лица, замещающие властные должности в государственных, муниципальных органах, общественных объединениях, публичных корпорациях. К ним относятся Президент Российской Федерации, Председатель и другие члены Правительства Российской Федерации, депутаты и члены представительных органов всех уровней, государственные, муниципальные служащие, руководители и члены руководящих органов общественных объединений, государственных организаций (предприятий, учреждений) и др. В отдельных случаях в целях правового регулирования иные лица, не обладающие всеми свойствами должностного лица могут быть приравнены к ним. Как правило, этот нормотворческий прием применяется при регулировании деликтных отношений.

В отличие от должностного лица в конституционном праве, должностное лицо в административном праве обладает административной властью и обеспечивает осуществление публичной власти и реализацию публичного интереса.

Статусом должностного лица в конституционном праве обладают лица, замещающие государственные должности (Президент, Председатель Правительства, заместители председателя правительства, федеральные министры, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, члены высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутаты и члены законодательных органов и др.), лица, замещающие муниципальные должности (глава муниципального образования, депутат представительного органа местного самоуправления, иное выборное должностное лицо муниципального образования), лица, замещающие общественные должности (члены Общественной палаты, председатели советов, президенты общественных объединений и пр.).

Статусом должностного лица в административном праве обладают государственные, муниципальные служащие, публичные служащие общественных объединений (сотрудники общественных организаций, движений, фондов, учреждений, политических партий и т.п.) и публичных корпораций (директор и иные члены руководящих органов предприятия, учреждения, организации, работники, оказывающие публичные услуги и пр.).

Вместе с тем следует отметить, что лица, замещающие государственные, муниципальные и общественные должности во внутренне управленческих, а порой и во внешне управленческих, отношениях наделяются административной властью, которая используется ими для обеспечения осуществления публичной власти и реализации публичного интереса. Так, Президент Российской Федерации наделяется полномочиями по организации и управления своей Администрации, Председатель Правительства Российской Федерации руководит аппаратом Правительства и координирует деятельность подведомственных Правительству федеральных служб и агенств, федеральные министры возглавляют министерства и осуществляют управление соответствующей отраслью, председатели представительных органов обеспечивают подготовку и проведение заседаний, руководят аппаратом, депутаты осуществляют руководство своими помощниками, судьи рассматривают дела, возникающие из публично-правовых споров, а также дела, связанные с совершением административных правонарушений и т.д.

Понятие должностного лица в гражданском праве Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

УДК 347.71 Т. Ю. Епифанцева

кандидат юридических наук, доцент, Байкальский государственный университет экономики и права

О. Н. Захарова

кандидат юридических наук, доцент, Байкальский государственный университет экономики и права

ПОНЯТИЕ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ

Понятие должностного лица используется во всех отраслях права. Особую актуальность в настоящее время приобретает определение должностного лица для гражданского права. Ранние исследования в этой области в большей степени проводили аналогию между признаками должностного лица в уголовном и гражданском законодательствах. В статье раскрываются понятие и признаки должностного лица, применимые только в гражданском законодательстве. Проведен исторический анализ возникновения понятия должностного лица в гражданском законодательстве. Отмечается, что впервые ответственность государства за вред, причиненный должностным лицом, появилась только в 80-х гг. XX в. При этом указывается на невозможность применения общего понятия должностного лица, единого для всех отраслей права. В зависимости от несения того или иного причинителя вреда к должностному лицу устанавливается ответственность либо соответствующего публично-правового образования, либо ответственность соответствующего государственного или муниципального учреждения.

Ключевые слова: должностное лицо; ответственность публично-правовых образований; возмещение вреда казной; ответственность государства; представитель власти.

T. Yu. Epifantseva

PhD in Law, Associate Professor, Baikal State University of Economics and Law

О. N. Zakharova

PhD in Law, Associate Professor, Baikal State University of Economics and Law

CONCEPT OF OFFICE HOLDER IN CIVIL LAW

Вопросы ответственности должностных лиц исследуются в разных отраслях права . Данное исследование посвящено рассмотрению понятия должностного лица в гражданском праве.

Должностное лицо не является субъектом гражданских правоотношений, однако ответственность за вред, причиненный должностными лицами государ© Т. Ю. Епифанцева, О. Н. Захарова, 2014

ственных органов и органов местного самоуправления, предусмотрена гражданским законодательством (ст. 16, 16.1, 1069 ГК РФ). В связи с этим в юридической литературе и правоприменительной деятельности нередко возникает вопрос о понимании термина «должностное лицо» в гражданском законодательстве.

Для начала обратимся к истории появления в гражданском законодательстве ответственности за вред, причиненный должностными лицами.

Впервые данный вид ответственности был установлен в 1922 г. ст. 407 ГК РСФСР1. Дальнейшее ее развитие продолжилось в ст. 89 («Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный действиями их должностных лиц») Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г.2 (далее — Основы 1961 г.). И в первом, и во втором законе ответственность за действия должностных лиц наступала для соответствующих государственных учреждений, а не государства. Таким образом, ни государство, ни его органы не являлись субъектами ответственности за причиненный их должностными лицами вред. Однако уже в 1981 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 октября 1981 г.3 в ст. 89 Основ 1961 г. были внесены изменения, предусматривающие непосредственную ответственность государства за действия должностных лиц правоохранительных органов. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.4 в ст. 127 к ответственности за вред, причиненный должностными лицами, привлекли соответствующие государственные органы. И только ст. 67.2 Конституции 1992 г. прямо указала, что за вред, причиненный должностным лицом, ответственность несет государство. Это положение об ответственности государства за действия должностных лиц получило свое дальнейшее развитие в нормах ГК РФ.

Ретроспективный анализ гражданского законодательства свидетельствует о том, что должностное лицо рассматривалось как причинитель вреда еще с 1922 г., но его понятие в нем не давалось. Длительное время большинство исследователей ответственности должностного лица давали его определение, ссылаясь на примечание 1 к ст. 285 УК РФ . Полагаем, это объясняется тесной взаимосвязью института обязательств вследствие причинения вреда с уголовным законодательством. Например, подобная ситуация сложилась с заимствованием понятия необходимой обороны из уголовного законодательства.

Оценим возможность использования аналогии закона в части понимания должностного лица для гражданского законодательства.

В примечании 1 к ст. 285 УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Понятие должностного лица также дается в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, где оно понимается как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении

1 Гражданский кодекс РСФСР : принят 31 окт. 1922 г. 4-й сессией ВЦИК IX созыва // Свод узаконений РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904. (Утратил силу).

2 Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (вместе с Основами законодательства) : закон СССР от 8 дек. 1961 г. // Ведомости Верховно-го Совета СССР. 1961. № 50. Ст. 525. (Утратил силу).

3 О внесении изменений и дополнений в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик : указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 окт. 1981 г. № 5916-Х // Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 44. Ст. 1184.

4 Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик : утв. Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г. № 2211-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733. (Утратил силу).

лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Как видим, определения должностного лица, данные в УК РФ и КоАП РФ, по своему содержанию практически совпадают. В каждом из этих законов к должностным лицам относятся два вида лиц: представитель власти, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

Рассмотрим каждого из перечисленных лиц.

Понятие представителя власти дается в примечании к ст. 318 УК РФ и в той же ст. 2.4 КоАП РФ. К указанным лицам относятся должностные лица правоохранительных или контролирующих органов, а также иные должностные лица, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости.

В отличие от других субъектов права публично-правовые образования наделены особыми властными полномочиями. По своей природе государство совершает действия, которые могут ограничить или нарушить права и интересы других субъектов права. Если указанные действия не соответствуют нормативным актам, то наступает ответственность государства — нарушенные права подлежат восстановлению. Представляется, что ст. 1069 ГК РФ предусматривает возмещение вреда, причиненного государственными и муниципальными органами или их должностными лицами, при осуществлении ими их властных полномочий. Поэтому наличие властных полномочий должностного лица, которые он может реализовать в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, является основным признаком должностного лица, предусмотренных ст. 16, 16.1, 1069 ГК РФ. Представляется, что только в таком понимании понятие должностного лица действительно применимо к гражданским правоотношениям.

Следующие лица, которых уголовное и административное законодательство относит к должностным лицам — это лица, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Полагаем, что данные лица не могут быть рассмотрены в качестве должностного лица по смыслу гражданского законодательства. Им не хватает существенного признака представителя власти — наличия распорядительных полномочий в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, по своей сути не могут причинить вред, за который должно отвечать непосредственно публично-правовое образование, так как они не осуществляют никаких его полномочий в отношении граждан и юридических лиц. Все их властные полномочия распространяются только на лиц, находящихся от них в служебной зависимости. Соответственно возмещение вреда, причиненного в рамках осуществления ими этих полномочий, не регулируется гражданским законодательством.

Кроме того, КоАП РФ в отличие от ГК РФ относит к должностным лицам не только лиц, находящихся на службе в государственных органах и органах местного самоуправления, но и в государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. К должностным лицам УК РФ относит также лиц, находящихся на службе в государственных корпорациях.

Таким образом, полное заимствование определения должностного лица, данное в указанных нормативных актах, невозможно. Понятие представителя власти подходит к гражданским правоотношениям, где идет речь о должностных лицах, но при условии его службы в государственных органах и органах

местного самоуправления. В связи с этим в цивилистике распространенным пониманием должностного лица явилось его определение как представителя власти .

Относительно понимания должностного лица в гражданском праве проводились и совсем недавние исследования. В частности, было предложено для устранения существующих неясностей в понимании должностного лица дополнить ст. 1069 ГК РФ примечанием, в котором следует дать определение должностного лица следующим образом: «Должностным лицом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными и организационно-распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данного лица» . Как видим, указанное определение практически совпадает с определением представителя власти, данного в примечании к ст. 318 УК РФ и 2.4 КоАП РФ.

Однако предложенное определение не совсем характерно для стиля изложения ГК РФ, где примечания отсутствуют как таковые (в отличие от УК РФ или КоАП РФ). Поэтому полагаем достаточным дать понятие должностного лица в разъяснениях вышестоящих судов, как, например, разъяснено понятие должностного лица в Постановлении Пленума ВАС РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» от 10 февраля 2009 г. № 2. В данном постановлении в качестве признака должностного лица выделяется право принимать решения или совершать действия (бездействия), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

Однако, по нашему мнению, для случаев гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований более удачным будет использование в качестве признака должностного лица наличие властных полномочий.

В Постановлении Пленума ВС РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» от 16 октября 2009 г. № 19 предлагается определять наличие у лица полномочий «по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия». На наш взгляд, такая формулировка не отражает специфику государства как субъекта, обладающего особыми полномочиями по отношению к гражданам и организациям. Тем более, что совершать юридически значимые действия может обширный круг лиц (нотариусы, арбитражные управляющие, оценщики, эксперты и т. д.). Кроме того, не совсем удачным полагаем обозначать в смысле гражданского законодательства полномочия должностного лица «распорядительными и организационно-распорядительными», поскольку всегда возникают вопросы по уяснению смысла данных полномочий. Указанной проблемы не возникает при формулировке «властные полномочия».

Учитывая изложенное, полагаем, что для случаев гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований (ст. 16, 16.1 и 1069 ГК РФ) под должностным лицом следует понимать лицо, находящееся на службе в государственном органе или органе местного самоуправления и наделенное властными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Рассматривая то или иное лицо как должностное, необходимо выявить следующие его признаки:

— лицо находится на службе в государственных органах или органах местного самоуправления;

— обладает властными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Таким образом, определение базового понятия должностного лица, единого для всех отраслей права, не представляется возможным. Каждая отрасль нуждается в своей корректировке понятия этого субъекта с учетом особенностей регулируемых ею правоотношений. В случае применения норм гражданского законодательства с участием должностного лица правоприменителю необходимо выяснить наличие у соответствующего лица властных полномочий в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Например, если государственный или муниципальный служащий причинил вред не в связи с осуществлением своих властных полномочий, то ответственность наступает в соответствии со ст. 1068 ГК РФ. В таком случае ответственность несет не соответствующее публично-правое образование, а то государственное или муниципальное учреждение, в котором работает причинитель вреда. Если же вред причинил государственный или муниципальный служащий, осуществляя свои властные полномочия (например, отказал в государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, провел камеральную проверку с нарушениями налогового законодательства и т. п.), то ответственность несет соответствующее публично-правовое образование. При этом, в любом случае, каждый субъект ответственности имеет право регресса к непосредственному причинителю вреда.

Список использованной литературы

1. Андриянов В. Н. Административная ответственность в Российской Федерации : учеб. пособие / В. Н. Андриянов. — Иркутск : Изд-во БГУЭП, 2013. — 304 с.

2. Гражданское право : учеб. : в 4 т. / под ред. Е. А. Суханова. — М. : Волтерс Клу-вер, 2008. — Т. 4 — 800 с.

3. Ишигеев В. С. Квалификация должностных преступлений / В. С. Ишигеев, А. А. Христюк. — Иркутск : Изд-во БГУЭП, 2011. — 149 с.

4. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / под ред. А. П. Сергеева. — М. : Проспект, 2011. — Ч. 2. — 992 с.

5. Федосеева С. В. Понятие «должностное лицо»: неоднозначность в толковании / С. В. Федосеева // Администратор суда. — 2009. — № 1. — С. 34-36.

2. Sukhanov E. A. (ed.) Grazhdanskoepravo . Moscow, Volters Kluver Publ., 2008. Vol. 4. 800 p.

Информация об авторах

Епифанцева Татьяна Юрьевна — кандидат юридических наук, доцент, кафедра правовых дисциплин, Байкальский государственный университет экономики и права, 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, e-mail: tanu@rambler.ru.

Захарова Ольга Николаевна — кандидат юридических наук, доцент, кафедра правовых дисциплин, Байкальский государственный университет экономики и права, 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, e-mail: zaharovaon1976@mail.ru.

Понятие «должностное лицо» в законодательстве

Под должностными лицами, согласно Кодексу об административных правонарушениях, понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, т.е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К ним относятся также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Таким образом, как должностные лица несут ответственность и индивидуальные предприниматели, а также руководители и служащие юридических лиц (организаций) независимо от формы собственности, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением в своих структурах управленческих функций .

Понятие должностного лица дано в примечании к статье 285 УК РФ: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий.

К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены, в частности, полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

Понятие представителя власти дано в примечании к статье 318 УК: им признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Не являются должностными лицами работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.

Понятие лиц, занимающих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, дано в пунктах 2 и 3 примечания к статье 285 УК РФ: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. М., 2007. С.39

1) под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов;

2) под лицами, занимающими государственные должности субъектов

Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов .

В литературе активно обсуждается вопрос о соотношении понятий должностного лица и представителя власти, а по существу — о соответствии признаков должностного лица в примечаниях к ст.285 и признаков представителя власти, сформулированных в примечании к ст.318 УК.

Понятия должностного лица и представителя власти, по нашему мнению, отражают различные стороны отношений власти. Для характеристики субъекта преступления, предусмотренного ст.285, существенное значение имеют статусные признаки лица, которое может нести ответственность за причинение вреда интересам власти «внутри» самой ее системы. С этих позиций существенно отношение субъекта к власти (интересам службы). Здесь значимыми представляются: а) принадлежность к службе; б) содержание служебных функций; в) властный характер этих функций. должностное лицо правовой законодательство

Именно эти признаки находят отражение в определениях должностного лица; лица, занимающего государственную должность Российской Федерации; лица, занимающего государственную должность субъекта Российской Федерации (примечания 1, 2 и 3 к ст.285).

Признаки представителя власти в примечании к ст.318 отражают суть отношений власти и подчинения. Они реализуются посредством организационной системы управления, структурными элементами которой выступают субъекты отношения — лица, уполномоченные исполнительной властью на осуществление управленческих функций. Безопасность этих субъектов несет в себе свойства безопасности организационной системы управления в целом. Именно это служит основанием для выделения отдельной группы преступлений против порядка управления, в частности тех, которые посягают на безопасность субъектов управления как лиц, уполномоченных исполнительной властью.

Безопасности субъектов управления, властности управления вред причиняется действиями (бездействием) лиц, являющихся объектами управления, чья роль в отношениях с властью ограничивается подчинением. Поэтому центральное место в определении представителя власти отводится именно его полномочиям по отношению к лицу, обязанному подчиняться власти.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» говорится: «К представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности…» (п.2).

Распорядительные полномочия представителей власти могут быть обращены к гражданам и юридическим лицам, организационно не подчиненным им по службе. Представителями власти могут быть и лица, входящие в состав коллегиальных органов, обладающих соответствующими полномочиями. Для представителя власти характерны властные полномочия вне границ организации, где они занимают государственные и муниципальные должности.

Таким образом, характеристики должностного лица и представителя власти определяют различие в предметах уголовно-правовой охраны интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, с одной стороны, и порядка управления — с другой.

Обращает на себя внимание не вполне удачный способ описания предмета преступления, предусмотренного ст.264 УК. Одна часть его определения — в диспозиции нормы, другая — в примечании к статье.

Вместе с пороками формы обнаруживаются и недостатки его содержания. В определении механического транспортного средства даются две ссылки на оценочные понятия. Так, по ч.1 ст.264 к предмету этого преступления относятся автомобили, трамваи и другие механические транспортные средства. При определении других механических транспортных средств в примечании к ст.264 после неполного их перечисления законодатель признает таковыми «иные самоходные машины» и «иные механические транспортные средства».

С точки зрения формальной логики имеет место определение неизвестного понятия через неизвестное. Примечание к ст.264 не только не определяет границ понятия механического транспортного средства, но, напротив, «размывает» их.

Признаки иной самоходной машины указываются в п.7 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 6 октября 1970 г. «О судебной практике по делам об автотранспортных преступлениях». Содержание понятия «механическое транспортное средство» определяется п.1.2 Правил дорожного движения. Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н.А. Громова. М.: ГроссМедиа, 2007

Таким образом, описание предмета преступления, предусмотренного ст.264 УК, данное в примечании к ней, неточное и неполное. В силу этого возникает сомнение в его целесообразности. Бланкетный характер нормы, предусмотренной в ст.264, позволяет избежать загромождения закона определением, содержащимся в нормативном акте иной отраслевой принадлежности .

По УК РФ функции представителя власти могут выполнять только должностные лица в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (примечание 1 к ст.285). Однако анализ некоторых действующих нормативно-правовых актов позволяет привести примеры, когда такими функциями наделяются служащие коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии со ст.1 Федерального закона РФ от 14 апреля 1999 г.

«О ведомственной охране » она представляет собой «совокупность создаваемых федеральными органами исполнительной власти органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств». Основываясь на этом, Правительство РФ приняло Постановление от 12 июля 2000 г. N 514 «Об организации ведомственной охраны», в котором утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану . Так, например, в п.4 Положения о ведомственной охране Федерального космического агентства, в частности, указывается, что ведомственная охрана Агентства состоит из органа управления ведомственной охраной; территориальных подразделений ведомственной охраны; подразделений ведомственной охраны, осуществляющих охрану предприятий и организаций . При этом орган управления является федеральным государственным унитарным предприятием, территориальные подразделения — его филиалами, а подразделения ведомственной охраны — структурными подразделениями территориальных подразделений (п.5, 6 и 7). Аналогичные положения приняты и другими федеральными органами исполнительной власти.

На основании ст.11 Федерального закона РФ «О ведомственной охране» работники ведомственной охраны наделяются, в частности, правом требовать от работников, должностных лиц охраняемых объектов и других граждан соблюдения пропускного и внутриобъектового режимов; производить досмотр транспортных средств при въезде (выезде) на охраняемые объекты и с охраняемых объектов; производить административное задержание и доставление в служебное помещение ведомственной охраны или орган внутренних дел лиц, совершивших преступления или административные правонарушения на охраняемых объектах, а также производить личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения. Кроме того, в ст.18 подчеркивается, что законные требования работников ведомственной охраны при исполнении ими должностных обязанностей обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами.

В соответствии с п.1 Постановления Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации » на базе сторожевых и военизированных подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел создано федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана», подведомственное МВД РФ. В ст.26 Федерального закона РФ «О ведомственной охране» указывается, что на военизированные и сторожевые подразделения распространяются положения данного Закона.

Анализ полномочий, предоставленных сотрудникам ведомственной охраны вообще и сотрудникам ведомственной охраны Федерального космического агентства, военизированных и сторожевых подразделений федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» в частности, позволяет утверждать, что при их осуществлении они являются представителями власти (примечание к ст.318 УК РФ), поскольку наделены распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. Однако гражданское законодательство относит унитарные предприятия к числу коммерческих организаций (ч.1 ст.113 ГК РФ ). Примечание 1 к ст.285 УК исключает возможность осуществления должностным лицом функций представителя власти в коммерческих организациях, а примечание 1 к ст. 201 УК закрепляет за управленцами таких организаций лишь право выполнения организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Другой пример. К иным некоммерческим организациям, не имеющим основной целью своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющим ее между участниками, относятся, в частности профессиональные союзы. В соответствии с Федеральным законом РФ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях » и Федеральным законом РФ от 12 июня 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности » «профсоюз — добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов». В гл.57 Трудового кодекса РФ указывается, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют органы федеральной инспекции труда. В ст.357 Трудового кодекса оговариваются полномочия государственных инспекторов труда. Так, при осуществлении надзорно-контрольной деятельности они имеют право, например, беспрепятственно в любое время суток посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, расследовать несчастные случаи на производстве, предъявлять работодателям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и т.д. Анализ даже этого минимума прав позволяет сделать однозначный вывод: государственный инспектор труда при выполнении своих полномочий — должностное лицо (представитель власти). Вместе с тем профессиональные союзы также имеют право осуществлять контроль за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства, для чего могут создавать правовые и технические инспекции труда (ст.370 Трудового кодекса РФ ). С этой целью профсоюзные инспекторы труда наделяются практически такими же полномочиями, как и государственные инспекторы. Например, они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, в которых работают члены профсоюза, направлять работодателям представления об устранении выявленных нарушений законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательные для рассмотрения, и т.д. (ст.370 Трудового кодекса РФ). Кроме того, в ч.4 ст.20 Федерального закона РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусматривается, что при невыполнении требований по устранению нарушений профсоюзные инспекторы по охране труда вправе требовать от работодателя, органа управления организацией, должностного лица приостановления работ впредь до принятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда. Работодатель, должностное лицо обязаны незамедлительно выполнить такое требование.

Отсюда, на мой взгляд, со всей очевидностью следует, что профсоюзный инспектор труда также наделяется функциями представителя власти, т.е. является должностным лицом, несмотря на то, что работает в организации, управленческий персонал которой относится к субъектам преступлений, предусмотренных гл.23 УК России.

Как же квалифицировать преступления названных служащих? Однозначного ответа на этот вопрос УК РФ не дает. Признание их должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и некоммерческих организациях, в любом случае будет противоречить УК РФ. Законодателю не удалось четко дифференцировать ответственность за преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Можно предложить несколько вариантов разрешения выявленного пробела в законодательстве Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. М., 2007. С.39. По моему мнению, должностным лицом целесообразно считать служащего, выполняющего функции, указанные в примечании 1 к ст.285 УК, в любой организации независимо от формы собственности. На мой взгляд, интересы службы в любой организации одинаковы. Они заключаются в нормальном (соответствующем законодательству) функционировании организации. Конечно же это потребует исключения из УК РФ гл.23. Именно такое решение представляется наиболее предпочтительным. Исходя из того что в форме унитарных могут создаваться только государственные и муниципальные предприятия, их управленческий персонал можно отнести к числу должностных лиц, внеся соответствующие изменения в примечания 1 к ст. 201 и 285 УК РФ. Однако это половинчатое решение, поскольку, как было показано выше, и служащие некоммерческих организаций могут выполнять функции представителя власти. Кроме того, по моему мнению, частные охранники тоже могут претендовать на роль представителей власти. В примечании 1 к ст.285 УК РФ можно указать, что функции представителя власти могут выполняться в коммерческих и иных организациях.