Ненормативный правовой акт

Пленум ВАС РФ отделил нормативные акты от ненормативных

В конце июля Высший арбитражный суд не был скуп на разъяснения вопросов, возникающих в судебной практике при рассмотрении различных категорий дел. Судьи приняли целых пакет подобных разъяснений, в том числе по спорам о достоверности адреса юридического лица (см. «ЭЖ», 2013, № 32, с. 05) и взыскании убытков с руководителя организации (см. «ЭЖ», 2013, № 33, с. 05), а также масштабные разъяснения о применении положений части первой Налогового кодекса (см. в одном из ближайших номеров «БП»). Кроме того, Пленум рассказал, по каким критериям судам нужно идентифицировать нормативные акты и как разрешать дела о признании их недействующими.

Несколько дней ­назад на сайте ВАС РФ www.arbitr.ru был опубликован текст постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее — постановление № 58). Проект этого постановления был обнародован еще в марте, однако в процессе доработки подвергся серьезным изменениям. Во многом они были обусловлены тем, что в нормы АПК РФ, как раз касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных актов, были внесены изменения (Федеральный закон от 07.06.2013 № 126-ФЗ). А именно, была сужена подведомственность таких дел арбитражному суду путем указания на необходимость специальной оговорки в федеральном законе.

Понятие нормативного акта из теории закрепили в практике

АПК РФ закрепляет за арбит­ражными судами рассмотрение дел по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической дея­тельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ). Однако в законодательстве нет понятия нормативного правового акта, это научная категория. В постановлении № 58 судьи решили закрепить его на уровне разъяснений; предложенное для использования судами определение этого термина хорошо знакомо юристам еще из курса теории государства и права. Так, по мнению Пленума ВАС РФ, под нормативным правовым актом следует понимать акты, принятые органом государственной власти, местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы. В том числе к нормативным актам относятся и акты, правовые нормы в которых содержатся не в основном тексте, а в приложении, утвержденном таким актом (п. 1 постановления № 58).

Стоит отметить, что проблема дефиниции нормативных актов отнюдь не выдуманная, зачастую этот вопрос становится главным при рассмотрении дела. И не раз правовые акты, которые по своему статусу к нормативным никак относиться не должны, ­суды признавали таковыми (решение ВАС РФ от 28.06.2012 № ­ВАС-4569/12 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца пятого письма Минфина России от 05.09.2006 № 03-06-02-02/120»), а при наличии оснований признавали и недействующими (см., например, решение ВАС РФ от 29.11.2012 № ВАС-13840/12 «О признании не соответствующим НК РФ Письма Минфина России от 04.04.2012 № 03-03-10/34 „О замене письма ФНС России от 26.06.2012 № ЕД-4-3/10420@“»).

Решение об утверждении индивидуального тарифа на электроэнергию может оказаться нормативным

По сравнению с первоначальным текстом проекта в постановлении № 58 намного конкретнее изложены рекомендации судам по поводу отдельных видов правовых актов: относятся ли они к нормативным в принципе и относится ли их оспаривание к подведомственности государственного арбитража. В частности, акты органов влас­ти и иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд Пленум ВАС РФ отнес к ненормативным правовым актам (п. 1.1 постановления № 58). Оспорить такие акты можно в порядке главы 24 АПК РФ, в то время как оспариванию нормативных актов посвящена глава 23 АПК РФ. Заметим, что в тексте проекта все перечисленные акты были отнесены к числу нормативных, хотя предложение об их ненормативном статусе тоже было изложено в качестве альтернативного варианта. Как видим, он и попал в официальные разъяснения для нижестоящих судов.

В процессе доработки проекта были заметно скорректированы и разъяснения, касающие­ся актов в сфере установления тарифов на электроэнергию. Изначально они ограничивались оговоркой о том, что решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии, в том числе об утверждении индивидуальных тарифов, являются нормативными актами. Теперь же Пленум ВАС РФ расширил границы судебного усмотрения в данном вопросе. По общему правилу решения об утверждении тарифов для конкретного субъекта или объекта (или содержащие иные конкретизирующие признаки) судам следует рассматривать как ненормативные. Но если суд установит, что такие акты распространяются на неопределенный круг лиц, он может признать их нормативными (п. 1.2 постановления № 58). Соответственно, и процедура оспаривания такого акта будет иной.

Dura lex sed lex, в том числе при обжаловании нормативных актов

Как было сказано выше, некоторые новые положения в постановление № 58 были внесены из-за поправок в АПК РФ в части сужения подведомственности споров рассматриваемой категории арбитражным судам. Потому при решении вопроса о приеме поступившего заявления к производству суды будут тщательно проверять, есть ли соответствующее дозволение в законе или нет. Если выяснится, что такого федерального закона, который относил бы вопрос об оспаривании нормативного акта к подведомствености арбит­ражного суда, не имеется, то производство по делу подлежит прекращению. Правда, из этого правила есть исключение — ситуация, когда заявление об оспаривании данного нормативного акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было рассмотрено им по существу со ссылкой на неподведомственность. По мнению Пленума ВАС РФ, данное разъяснение обеспечивает реализацию права на судебную защиту, гарантированного Конституцией России и Европейской конвенцией по правам человека.

Кроме того, при решении вопроса о подведомственности спора арбитражному суду большую роль играет и статус заявителя, так как закон может ставить подведомственность спора в зависимость от него.

В постановлении № 58 выделено три категории споров в зависимости от статуса субъекта, инициировавшего их.

Первая категория — дела об оспаривании нормативных актов, оспаривать которые в суд имеют право только определенные субъекты (п. 2.3 постановления № 58). В качестве примера приводится Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в ПФР, ФСС РФ и ФФОМС», который предоставляет право оспаривания нормативных актов в соответствующей области организациям и индивидуальным предпринимателям (ч. 3 ст. 54 указанного закона).

Вторая категория — дела об оспаривании нормативных актов, которые вправе инициировать любое лицо, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затрагиваются оспариваемым актом (пример — ч. 9 ст. 4 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в РФ»). Сюда же относятся и дела о признании недействующими нормативных актов, принятых органами местного самоуправления. Требование единое: заявитель должен указать, какие его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затрагиваются данным актом (п. 2.3, 2.4 постановления № 58).

Третья категория — дела, которые вправе инициировать любой субъект, в том числе и гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя. Но на такую возможность обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействущим должно быть прямо указано в федеральном законе (п. 2.3 постановления № 58).

Суд может попросить заявителя уточнить ссылку на эталонный нормативный акт

Разъяснения, касающиеся иных вопросов (помимо подведомственности) в конечном тексте постановления остались без принципиальных изменений.

В заявлении о признании нормативного акта недействующим необходимо будет указать, какие конкретно права и законные интересы заявителя ущемляются или какие обязанности дополнительно налагаются на него оспариваемым актом. Также необходимо указать, на соответствие какому нормативному акту большей юридической силы суду следует проверить оспариваемый акт или его отдельные положения. При этом судья вправе предложить заявителю уточнить конкретные «эталонные» нормы акта, имеющего большую юридическую силу, которым оспариваемый акт противоречит (п. 3.1 постановления № 58). В проекте постановления на такую возможность не было указано.

Еще одно положение, появившееся только в окончательном тексте постановления, касается заявлений с требованиями о признании недействующим акта, в котором содержатся и нормативные, и ненормативные правовые нормы. В этом случае Пленум ВАС РФ разъяснил судам возможность выделения требования об оспаривании такого акта в части положений ненормативного характера в отдельное производство и рассмотрения его в порядке, преду­­смотренном главой 24 АПК РФ. Но делать это следует лишь в случае, когда раздельное рассмотрение требований будет соответствовать целям эффективного правосудия.

Гость, с НОРМАТИВНЫМИ актами всем все ясно. Мы говорим о НЕНОРМАТИВНЫХ, тех, которые не распространяются на неопределенный круг лиц и пр. — см. пост Анфисы.
Анна, думаю письмо можно отнести к ненормативным актам (нигде не установлена форма такого акта»). Если такое письмо налагает на лицо какие-л. обязанности.
И — чтобы обжаловать, нужно, чтобы такой акт «нарушал права» и «возлагал обязанности».
Так что, смотря какое письмо.
Если просто информация — то нет.
Вот, посмотрите.
Здесь — платежное извещение.
ПРЕЗИДИУМ ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 июля 2000 г. No. 2670/00
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрел протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на определение Арбитражного суда города Москвы от 07.12.99 по делу No. А40-41624/99-76-812.
Заслушав и обсудив доклад судьи, Президиум установил следующее.
Предприниматель Енин А.А. обратился в Арбитражный суд города Москвы с иском к Территориальной государственной налоговой инспекции No. 18 Восточного административного округа города Москвы о признании недействительным платежного извещения от 06.09.99 No. 46536 о необходимости внесения 26495 рублей авансового платежа по налогу с продаж за 1999 год.
Определением от 07.12.99 производство по делу прекращено по основанию, предусмотренному пунктом 1 статьи 85 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Прекращая производство по делу, суд исходил из того, что оспариваемое платежное извещение не носит властно — распорядительного характера, не влечет правовых последствий, а представляет собой лишь адресованное налогоплательщику письменное извещение о внесении авансового платежа. Следовательно, по мнению суда, этот документ не является тем актом государственного органа, который в соответствии со статьей 138 Налогового кодекса Российской Федерации и статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации может быть обжалован в судебном порядке.
В протесте заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации предлагается указанное определение отменить, дело направить на новое рассмотрение.
Президиум считает, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, предпринимателю Енину А.А. было направлено платежное извещение от 06.09.99 No. 46536 за подписью руководителя Территориальной государственной налоговой инспекции No. 18 Восточного административного округа города Москвы о том, что до 15.11.99 он обязан внести авансовый платеж по налогу с продаж за 1999 год.
Согласно пункту 7 статьи 4 Закона города Москвы «О налоге с продаж» платежное извещение, выписываемое налоговым органом по месту регистрации налогоплательщика и вручаемое ему не позднее чем за 15 дней до наступления ближайшего срока платежа, является основанием для уплаты им налога с продаж.
По мнению истца, упомянутый ненормативный акт налогового органа нарушает его права, поскольку возлагает на него как налогоплательщика и субъекта малого предпринимательства обязанности, не предусмотренные налоговым законодательством.
В соответствии с частью 5 статьи 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кроме случаев, прямо указанных в настоящем Кодексе федеральным законом, к подведомственности арбитражного суда могут быть отнесены и другие дела.
Статьями 137 и 138 Налогового кодекса Российской Федерации установлено право налогоплательщика обжаловать в суд акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению налогоплательщика, такие акты, действия или бездействие нарушают его права.
Порядок обращения за судебной защитой в арбитражный суд в таких случаях определен в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
Поэтому у суда не имелось оснований для прекращения производства по данному делу.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 187 — 189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
постановил:
определение Арбитражного суда города Москвы от 07.12.99 по делу No. А40-41624/99-76-812 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда.
И.о. Председателя
Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации
М.К.ЮКОВ
——————————————————————

.. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ..

1.4.
Понятие ненормативного (индивидуального) правового акта в праве РФ

Российское законодательство не содержит определения ненормативных правовых актов.
Разъяснение по этому вопросу ранее было дано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону». Однако оно утратило силу в связи с принятием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 также утратило силу в связи с принятием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от
29.11.2007 N 48 об оспаривании нормативных правовых актов.
Тем не менее теория исследования и практика применения выделяют следующие особенности, при наличии которых акт признается ненормативным правовым:
— изложен в письменной форме (решения, постановления и др.), причем форма может быть как установленной, так и произвольной;
— носит ненормативный характер, т.е. не содержит общепринятые правила поведения (нормы права) для неопределенного круга лиц <17>;
— адресован конкретному лицу или группе лиц;
— является односторонним правовым актом (выражает волю только налогового органа (должностного лица)), результатом правоприменительной и (или) правоохранительной деятельности налогового органа (должностного лица);
— принимается уполномоченным на это налоговым органом или должностным лицом;
— либо содержит обязательные для исполнения властные предписания <18> (правила поведения) индивидуального характера, затрагивающие субъективные интересы налогоплательщика (налогового агента), либо служит основанием для возникновения, изменения или прекращения налоговых обязательств;
— действие ненормативного акта прекращается при его исполнении.
———————————
<17> Информационное письмо ВАС РФ от 20.05.1993 N С-13/ОП-167 «Об отдельных
рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике».
<18> В Постановлении от 23.04.2007 N А69-2904/06-5-Ф02-1957/07 ФАС Восточно-Сибирского округа отметил, что письмо хоть и подписано руководителем инспекции и адресовано налогоплательщику, однако в суде оспорено быть не может, т.к. не содержит властных предписаний, не влечет возникновения каких-либо обязательств и не затрагивает права и законные интересы налогоплательщика.
Ненормативными могут быть также акты, которые налоговый орган выносит, например, в порядке, предусмотренном ст. 101.4 НК РФ (решение по результатам рассмотрения материалов проверки), п. 1 ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ (постановление о назначении административного наказания).
Здесь необходимо отметить не разрешенный до настоящего времени спор по поводу отнесения документа к ненормативному правовому акту в зависимости от лица, его подписавшего.
В качестве условия отнесения документа к акту ненормативного характера в п. 48
Постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 указывается его подписание руководителем
(заместителем руководителя) налогового органа.
Однако согласно правовой позиции, изложенной в Определении КС РФ от 04.12.2003 N
418-О, налогоплательщики вправе обжаловать решения (акты ненормативного характера), подписанные любыми должностными лицами налоговых органов. Суды обязаны проверять законность и обоснованность жалобы.
В то же время суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут отказать налогоплательщику (налоговому агенту) в обжаловании акта (решения, требования), подписанного не руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, как ненормативного правового акта. Во избежание этого перед подачей жалобы в суд следует ознакомиться с соответствующей судебной практикой, складывающейся по поводу обжалования конкретного акта.
Заслуживают отдельного внимания положения гл. 25 ГПК РФ и гл. 24 АПК РФ.
Главой 25 ГПК РФ установлено: обжалованию подлежат решения, действия (бездействие). В соответствии с гл. 24 АПК РФ обжалованию подлежат ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие).
Итак, в ГПК РФ отсутствует такое понятие, как «ненормативный правовой акт», зато существует понятие «решение». В АПК РФ имеются оба эти понятия.
Более подробно сходства и отличия этих терминов раскрыты при изложении порядка
рассмотрения судами жалоб в соответствии с гл. 25 ГПК РФ и гл. 24 АПК РФ.

Нормативные и ненормативные акты: понятие и отличия.

Любые студенческие работы — ДОРОГО!

100 р бонус за первый заказ

Узнать цену

Нормативный правовой акт — это документ, который содержит обязательные правила поведения для неограниченного круга лиц и рассчитанные для неоднократного применения. А ненормативный правовой акт обязателен для исполнения только конкретными лицами, которые в нем же и указаны. Поэтому его зачастую называют правовым актом индивидуального характера. (назначения на должности, награждения и т.д.) Предметом судебного разбирательства при оспаривании ненормативных актов являются конфликты, возникающие в связи с отношениями субординации, т.е. власти и подчинения.

Классификация нормативно-правовых актов производится по различным основаниям: по юридической силе; по содержанию; по объему и характеру действия; субъектам, их издающим.

Отличия:

1. Ненормативные акты не устанавливают общих норм поведения, носят индивидуальный, определенный характер. Они принимаются во исполнение закона или иных норм права, по организационно-распорядительным вопросам.

2. Властное предписание, содержащееся в ненормативном акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

3. Обязательность исполнения властного предписания — один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта.

4. Ненормативные акты принимаются государственными органами в инициативном порядке, поэтому носят односторонний характер.

5. Форма ненормативного акта, как правило, определяется соответствующим нормативным актом, но может быть и не определена. В силу этого форма ненормативного правового акта не является необходимым признаком при его квалификации.

Индивидуальный характер ненормативного акта обусловлен его правоприменительным свойством, его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, акт принимается для урегулирования конкретного отношения.

Действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением. В отличие от нормативных актов ненормативные акты не содержат правовых норм, не направлены на неоднократное применение».