Муниципальная реформа в РФ

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и достижения

По существу в России на губернском и уездном уровнях традиций полноценного самоуправления не было. Можно было говорить о таковом лишь применительно к сельскому сообществу. Государство полностью и безусловно доминировало в системе публичной власти. В советский период эти особенности были видоизменены, однако в целом остались прежними: местное сообщество на всех уровнях не обладало реальной самостоятельностью.

За последние годы в нашей стране в рамках общего движения к западной демократии было очень много сделано для укрепления местного самоуправления, создания политических, правовых, экономических, социальных основ этого вида публичной власти. Однако в целом эффективность принимаемых мер оставляет желать лучшего.

Как известно, второй этап развития местного самоуправления в Российской Федерации начинается с подписания В.В. Путиным в июне 2001 года указа о создании комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти. Итогом работы комиссии стало принятие осенью 2003 года новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вошел в историю как ФЗ №131.

Отношение к закону сразу сложилось неоднозначное, а в сильных субъектах он был принят в штыки. Законодательные органы значительного числа субъектов РФ еще летом 2003 года дали отрицательное заключение на проект закона. Во-первых, субъекты РФ увидели в законе откровенную попытку унифицировать систему местного самоуправления без учета региональной специфики, во-вторых, жесткую регламентацию на уровне федерального центра всех элементов местного самоуправления, а, в-третьих, прямое ограничение возможностей региональных властей влиять на деятельность органов местного самоуправления.

Недовольны законом были и руководители муниципальных образований: они лишались гарантий формирования доходной части своих бюджетов и получали риски муниципального банкротства в обмен на сомнительную – с точки зрения большинства глав муниципальных образований – возможность поправить состояние своих муниципалитетов за счет собственного профицитного бюджета. Что касается народа, то он, как это обычно водится в таких случаях, безмолвствовал. Ему на данном этапе в принципе было все равно.

По существу единственным актором, который последовательно и твердо стоял тогда на позициях данного закона, был федеральный центр и надо отдать ему должное – он сумел преодолеть сопротивление всех оппонентов. А нужно ли было? Стоила ли овчинка выделки? Почему первая версия закона, принятая в 1995 году и соответствующая лучшим образцам местного самоуправления в развитых федеративных государствах нам не подходит, а версия 2003 года – унифицирующая и жестко регламентирующая всю систему местного самоуправления от Чукотки до Кавказа – должна быть навязана чуть ли не насильственно всей стране?

Историческое значение ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что он инициировал и определил направления и методы современной реформы местного самоуправления, причем такой реформы, которая способна качественно изменить в лучшую сторону решение вопросов местного значения в нашей стране.

Чем обусловлен революционный характер изменений в системе местного самоуправления? Прежде всего, тем, что здесь оптимально выстраивается не только баланс централизации и децентрализации, прав и ответственности применительно к современным условиям, но и баланс интересов ключевых акторов местного самоуправления, к которым можно отнести население, органы местного самоуправления, региональную элиту и федеральный центр. По сути предлагались вполне естественные и назревшие преобразования, связанные с внедрением современных рыночных отношений в пока еще почти советскую систему местного самоуправления. До этого наблюдался очевидный парадокс: вся страна с начала 90-х годов жила по законам рыночного общества, а в сфере местного самоуправления процветал махровый административно-иждивенческий настрой: чем меньше средств зарабатываешь, тем больше тебе дают из государственного бюджета.

Итак, ключевое направление муниципальной реформы, заданной ФЗ №131 – это формирование реального интереса у местного сообщества максимально развивать и использовать все возможные ресурсы для решения вопросов местного значения. Следует особо подчеркнуть, что главное здесь – как и в любой реформе такого уровня – создание системы интересов, побуждающих население проявлять соответствующую активность. Все остальные рычаги – экономические, финансовые, организационные, социальные и даже кадровые – только инструменты в реализации главной задачи.

К сожалению, эта истина пока еще слабо осознается в нашем обществе. Например, мы постоянно слышим заявления на разных уровнях – от Президента страны до главы сельского поселения – о том, что муниципалитетам катастрофически не хватает средств для решения вопросов местного значения. Это действительно так, но это не должно подаваться как главная цель реформы. Предположим, что мы дали необходимые материально-финансовые ресурсы – и что? Местное самоуправление будет эффективным? Нет, в лучшем случае оно будет просто сытым, в худшем — будет паразитическим: деньги кончились, дайте еще. То есть, здесь важнее не столько средства передавать, сколько создавать реальные возможности и угрозы (пряники и кнуты), которые заставят местное сообщество как можно более рационально и эффективно использовать возможности и уходить от угроз. Надо подчеркнуть — реальные возможности и угрозы, потому что если они чисто гипотетические – например, возможность сделать за два-три года дотационный местный бюджет самодостаточным, или угроза муниципального банкротства – то побуждать они никого и ни к чему не будут.

Заслуга закона не только в верном определении сути реформы, но и в правильном выборе средств для ее реализации. Как известно, интересы определяются условиями существования социальных субъектов. Основное содержание закона как раз и было направлено на такое изменение сложившихся организационных, социальных, экономических условий в системе местного самоуправления, которые объективно формировали интересы прежде всего у главы муниципального образования в максимальном использовании местных ресурсов. Система распределения полномочий между муниципальными образованиями, межбюджетные отношения, характер взаимодействия муниципальных органов с государственными, возможность банкротства муниципального образования (введение временной финансовой администрации) – все это было направлено на то, чтобы заставить население самостоятельно и ответственно подходить к развитию своего муниципального образования. В очень простой интерпретации суть изменений сводилась к следующему: или ты работаешь по максимуму и тогда можешь позволить себе решать вопросы местного значения на высоком уровне, или ты плохо ведешь дела и становишься муниципальным банкротом. Этот подход типичен для предпринимательской модели местного самоуправления и уже был реализован в экономике нашей страны – хотя и крайне непрофессионально – в начале 90-х годов в рамках шоковой терапии.

Значение данной муниципальной реформы подчеркивается еще и тем обстоятельством, что она носит более продуманный характер, чем перемены в сфере государственного управления. Административная реформа, хотя и идет в России уже более 10 лет, однако по ключевым направлениям и методам не сопоставима с реформой местного самоуправления.

В итоге к позитивным результатам реализации ФЗ №131 можно отнести формирование развернутой правовой базы, создание стройной системы муниципальных образований, четкое распределение полномочий между различными акторами местного самоуправления, рост заинтересованности муниципальных образований в максимальном использовании собственных ресурсов.

Однако муниципальная реформа не была реализована в полной мере и не привела к тем результатам, которые потенциально были в ней заложены.

В законе изначально имелось довольно много частных проблем и противоречий, сдерживающих эффективное решение вопросов местного значения. С момента принятия федерального закона № 131-ФЗ по настоящее время в него были внесены множество изменений. Тем не менее, проблемы остались.

Это, во-первых, отсутствие достаточных собственных финансово-экономических ресурсов, необходимых для нормального решения вопросов местного значения. Недофинансирование муниципальных бюджетов — одна из наиболее острых проблем, причинами которой являются низкий уровень развития ряда муниципальных образований, неудачно выстроенные налоговые и бюджетные потоки, а также неоправданные ограничения в возможности формирования доходной части бюджета за счет собственной деятельности. Принцип самодостаточности муниципальных образований, заложенный в ФЗ №131, в данном случае не реализуется в полной мере. В последние годы над увеличением доходной части местных бюджетов на республиканском и федеральном уровнях идет постоянная работа. В том числе и в Республике Башкортостан. Несмотря на это дефицит местных бюджетов растет — в 2016 году он составляет около 2 миллиардов рублей. Примерно такая же ситуация и в России. И это при том, что в последние годы были переданы на муниципальный уровень новые доходные источники: налог в виде стоимости патента от упрощённой системы налогообложения, повышенные отчисления от сельскохозяйственного налога, штрафы за нарушение правовых актов органов МСУ, акцизы от ГСМ, дополнительные объекты обложения земельным налогом, отчисления от аренды и продажи земель, государственная собственность на которые не разграничена.

К другой группе относятся организационные проблемы в сфере местного самоуправления. Это, прежде всего, искусственное разделение государственного и муниципального уровней управления, обусловленного статьей 12 Конституции Российской Федерации. В культурно-историческом плане Россия не была готова к введению этой нормы, характерной для англо-саксонской модели местного самоуправления. В результате государство все равно де-факто осуществляет административное управление территориями, а государственный контроль становится даже более жестким, но де-юре переносит ответственность за решение муниципальных проблем на органы местного самоуправления. Попытки упорядочить эту ситуацию посредством общих заявлений или создания межведомственных комиссий мало что дадут; принципиальное решение данной проблемы возможно только либо через формирование муниципальных образований более высокого уровня, чем районы, то есть на уровне субъекта РФ, или встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Первое было у нас в дореволюционной России, второе – Советском Союзе. Второй вариант, выполненный в соответствии с принципами континентальной модели местного самоуправления, выглядит сегодня более предпочтительно. Другая организационная проблема – отсутствие субординации между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями. Современные муниципальные образования строят свои отношения друг с другом только на договорной, координационной основе, что не позволяет создать дееспособную монолитную муниципальную систему на базе устойчивых вертикальных (субординационных) связей даже в районах. Районы (а до этого уезды или волости) всегда формировались как единая социально-экономическая система. Зачем нам нужна модель управления из совершенно чуждой нам социальной системы, если она не обеспечивает эффективной координации и без того скудных ресурсов района и вынуждает руководителей муниципальных образований на практике нарушать закон? Возможность заключения соглашений по передаче тех или иных полномочий от района к поселению или наоборот ситуацию по существу не меняют.

Обе группы проблем сегодня крайне актуальны, они очевидны, находятся на поверхности. Для главы администрации они проявляются в том, что, с одной стороны, нет достаточных средств в муниципальном бюджете, но при этом, с другой стороны, растет отчетность, идут постоянные проверки, налагаются штрафы, часто приходится участвовать в административно-судебном производстве – и все это не помогает, а скорее мешает решению вопросов местного значения.

И все же, по нашему мнению, данные нерешенные вопросы, при всей их значимости и остроте, вторичны по отношению к главной проблеме местного самоуправления, которая внешне не бросается в глаза. Речь идет о главной цели реформы – формирование интереса у муниципальных образований в максимальном развитии и использовании своих ресурсов, которая так и не была достигнута. Мы остановились на полпути, и даже начали скатываться обратно от предпринимательской модели к иждивенческой. В чем это выражается? Прежде всего – в искусственном сохранении уравниловки в обеспечении муниципальных образований. Если муниципальным образованиям в соответствии с духом и буквой ФЗ №131 реально дали свободу и ответственность, то какая-то часть из них в социально-экономическом отношении обязательно вырвется вперед, причем многие – с большим отрывом. Просто у них будет ряд правильно использованных возможностей: наличие экономического потенциала, удачное расположение, эффективное руководство, работящее и дружное население, благоприятная внешняя конъюнктура и т.д. У кого-то таких возможностей не будет или он не сумеет ими правильно воспользоваться – и будет сидеть на голодном муниципальном пайке или вовсе станет муниципальным банкротом. По сути это логика закона и логика реформы – но она не была реализована на практике. Принудительное уравнение в доходах привело к тому, что у нас нет социальных контрастов, нет муниципальных аутсайдеров – но нет и интереса ни у населения, ни даже у глав муниципальных образований выкладываться по максимуму в решении местных вопросов. «Много заработаю – отберут, мало заработаю – помогут» — вот кредо современного муниципального иждивенца. В очередной раз интересы руководителей в обеспечении псевдосоциальной справедливости по отношению к муниципальным образованиям берут верх над управленческой компетентностью. Впрочем, причина незавершенности реформы – не только недостаточное понимание реформаторами сути перемен, но и весьма стойкие уравнительно-иждивенческие традиции российского социума, основанные на принципах общинного сознания и поведения.

Что необходимо сделать для завершения муниципальной реформы? Прежде всего, дать возможность муниципальным образованиям самостоятельно зарабатывать средства в бюджет. Совершенно депрессивным территориям, наверное, это все равно не поможет, но основная часть местных сообществ должна почувствовать «вкус собственных денег», почувствовать себя реальными и успешными хозяевами на своей земле. Дать возможность стать самодостаточным можно и через предоставление определенных льгот, и повышение степени экономической свободы муниципальным образованиям, и через направление ряда объемных налогов (пусть в долях) в местные бюджеты, и даже через весомую компенсацию за реализацию муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

Последовательная реализация принципа баланса свободы и ответственности обязательно приведет к социально-экономической дифференциации муниципальных образований. Это очень мощный фактор, обеспечивающий сильный и долговременный интерес местных сообществ – от главы до рядового жителя – в активном использовании всех возможных ресурсов для решения вопросов местного значения. Разумеется, им нужно управлять, слишком большая дифференциация может привести к деградации населения или социальным взрывам – но это естественные риски; такие же риски человечество несет и при использовании, допустим, огня.

Минимизировать эти риски и системно, последовательно построить эффективное местное самоуправление может помочь специальный федеральный орган, который отвечал бы за обеспечение и проведение данной реформы, а также разработку стратегии и дальнейших направлений развития местного самоуправления в стране. К сожалению, Министерство регионального развития РФ вообще упразднено, а возможностей Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО) здесь явно недостаточно. Необходимо разработать и принять Концепцию развития местного самоуправления в Российской Федерации, в которой определить стратегию местного самоуправления, обозначить степень ответственности не только органов местного самоуправления, но и граждан за решение вопросов местного значения, увязать полномочия органов местного самоуправления с его финансовой базой, урегулировать взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Таким образом, огромные созидательные возможности местного самоуправления в Российской Федерации могут и должны быть реализованы в полной мере только самими гражданами при условии системного, последовательного и профессионального подхода к обеспечению их участия в решении вопросов местного значения.

Дальнейшее развитие реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления. В конечном счете, предстоит создать систему местного самоуправления, где сами граждане активно и ответственно решают местные вопросы.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. В чем заключается историческое значение ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?

2. В чем заключается ключевое направление муниципальной реформы, заданной ФЗ №131?

3. Назовите организационные проблемы, возникающие в сфере местного самоуправления.

4. В чем сущность проблемы недофинансирования муниципальных бюджетов?

Тесты для самопроверки

1. Итогом деятельности Комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти является:

1. Внесение поправок в главу «Местное самоуправление» Конституции РФ.

2. Принятие ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Принятие «Закона о местном самоуправлении в Республике Башкортостан».

4. Принятие ФЗ-126 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Ключевым направлением муниципальной реформы, основанной на ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являлось:

1. Формирование интереса и инициативы у местного сообщества и использование возможных ресурсов для решения вопросов местного значения.

2. Усиление иждивенческой позиции местного самоуправления.

3. Установление жесткого подчинения местного самоуправления региональному уровню.

4. Развитие финансовых трансфертов между муниципальными образованиями.

3. К положительным результатам ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относится:

1. Формирование развернутой правовой базы.

2. Четкое распределение полномочий между различными акторами местного самоуправления.

3. Объединение нескольких муниципальных образований в крупное образование с единым органом управления.

4. Рост заинтересованности муниципальных образований в максимальном использовании собственных ресурсов.

4. К отрицательным результатам ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится:

1. Отсутствие достаточных собственных финансово-экономических ресурсов, необходимых для нормального решения вопросов местного значения;

2. Четко не обозначены вопросы местного значения;

3. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, прописанные в законе, не применимы в условиях муниципальных образований;

4. Органы местного самоуправления не уполномочены утверждать и исполнять местный бюджет.

СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ

Административная процедура – последовательность действий федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.

Административная реформа (в уз. см.) – это реорганизация деятельности чиновничества, государственных органов для повышения эффективности их работы.

Административная реформа(в шир. см.) — реорганизация всей системы государственного управления, иногда ведущая даже к смене государственного строя.

Административно-государственное управление – это осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Административный регламент исполнения государственной функции – нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации, не связанных с непосредственным обращением гражданина или организации.

Административный регламент предоставления государственной услуги – нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий органа исполнительной власти, по предоставлению услуги.

Бюрократизм– образ мысли и действия управляющего субъекта, присвоившего государственные функции и подчинившего их защите своих корпоративных интересов.

Бюрократия – это формализованная и структурированная организация государственного управления.

Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Государственная администрация – это рациональная система или организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики; совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов.

Государственная гражданская служба (федеральная и субъектаРоссийской Федерации) — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Государственная должность – это первичный элемент организационной структуры государственного органа, обособленный и закрепленный в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствующей частью компенсации госслужащему.

Государственная кадровая политика –этостратегия, политический курс работы с кадрами на общегосударственном уровне; это выражающая волю народа государственная стратегия формирования, развития и рационального использования кадров, всех трудовых ресурсов страны.

Государственная служба (в широком смысле) –это любая профессиональная умственная деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и в государственных учреждениях.

Государственная служба Российской Федерации- профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственное администрирование – это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Государственное управление – это практическая деятельность государственных органов по реализации интересов государства, направленная на упорядочение, сохранение и развитие общества.

Государственное управление – это функция общества, осуществляемая специальной подсистемой (государственными органами) и направленная на обеспечение выживания и развития общества посредством организации, координации, взаимодействия всех социальных подсистем (промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение, образование, наука и т.п.) как между собой, так и с внешней средой (другими обществами).

Государственно-управленческая деятельность – это функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.

Государственный аппарат – часть системы органов государства, в которых осуществляется государственная служба.

Государственный менеджмент – это современный этап государственного управления, характеризующийся партнерским (т.е. добровольным и взаимовыгодным) характером отношений между субъектом и объектом государственного управления.

Государственный орган – организационно и структурно обособленная часть государственного механизма, учрежденная в установленном порядке и наделенная государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти. Государственный орган включает в себя политическую верхушку, государственный аппарат и хозяйственно-вспомогательные подразделения.

Должность – учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица аппарата, определяющая объем и содержание полномочий занимающего ее лица.

Задачи государственного управления –это установки, которые принимаются государственными органами на определенный период, отражают специфику текущего момента и часто подчеркивают актуальные (в данный момент!) аспекты функций государственного управления.

Законы управления – это описываемые научной теорией существенные, необходимые и повторяющиеся общие формы взаимосвязей между управляющим субъектом и управляемым объектом, в том числе между управляющей социальной системой и социальной средой, а также между государством в целом и его органами управления.

Кадровая доктринасовременного государствасостоит в том, что государство и человек — социальные партнеры в профессионально-трудовой и интеллектуальной самореализации личности.

Категории науки государственного управления — это понятия, слова, с помощью которых данная теория раскрывает свой предмет.

Конфликт -формой выражения жизненных противоречий и проявляется в столкновении, противоборстве сторон, сил, поступков, идей, мнений.

Критерии эффективности государственного управления- признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления.

| следующая лекция ==>
Особенности организации и функционирования местной власти в Республике Башкортостан. Реформирование местного государственного управления в Республике Башкортостан | Менеджмент –это современный этап управленческой деятельности, отличающийся партнерским характером отношений между субъектом и объектом управления.

Дата добавления: 2017-06-02; просмотров: 266;

Закончилась ли в России муниципальная реформа

Закончилась ли в России муниципальная реформа?

Круглый стол «Губернского делового журнала»

В 2009 году закончилось строительство местного самоуправления в России. По крайней мере, прошедший год стал первым годом действия в полном объеме и на всей территории страны основного для российского МСУ ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закончился и переходный период, предусмотренный для создания в России работающих институтов, необходимых для организации власти на местах и введения новых принципов муниципальной политики в практику жизни россиян. Между тем вопрос о реальном завершении реформы до сих пор остается открытым: в разные части закона с момента его принятия внесено рекордное количество поправок — около 300, а в субъектах федерации принято более 5 тысяч региональных законодательных актов, регулирующих сферу местного самоуправления. Помимо правовых коллизий, многие наблюдатели, а также муниципалы-практики отмечают нерешенность ключевых экономических и идеологических задач реформы. Фактически, признают эксперты, эффективность проводимой реформы во многом будет зависеть от ответа на вопрос: нужно ли стране самостоятельное местное самоуправление. И если да, то каким образом будут обеспечены финансовые основы для его развития?

Сегодня в формате «круглого стола» мы решили обсудить итоги муниципальной реформы, те трудности и противоречия, с которыми пришлось столкнуться при ее проведении, до сих пор не решенные проблемы и пути дальнейшей модернизации системы местного самоуправления. Основные спикеры дискуссии — эксперт по социальным и экономическим аспектам реформ в России, руководитель направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономики переходного периода Ирина Стардубровская и специалист в области бюджетного федерализма, директор Института реформирования общественных финансов (ИРОФ) Владимир Климанов. К обсуждению вопросов «круглого стола» мы пригласили представителей муниципального сообщества, тех, кто находится «на передовой» реформы. Это глава г. Шадринска (Курганская область) Алексей Кокорин, глава г. Нягани (ХМАО-Югра) Александр Рыженков, глава администрации г. Сарова Валерий Димитров, глава г. Глазова (Удмуртия), президент Ассоциации малых и средних городов России Владимир Перешеин, мэр г. Магадана Владимир Печеный и глава Миасского горокруга (Челябинская область) Иван Бирюков. Основные фрагменты состоявшегося разговора предлагаем нашим читателям.

Движение по вертикали

«Губернский деловой журнал»:

— Завершилась ли в России муниципальная реформа? Куда она привела и что будет дальше?

Владимир Климанов, директор Института реформирования общественных финансов:

— Формально реформа закончилась: 131-ФЗ ступил в полную силу, нормативные документы регулируют все отношения, правила игры стали понятны разным участникам процесса, хотя нерешенных правовых и других вопросов осталось еще немало. На мой взгляд, реформа МСУ реально изменила финансовое состояние городов. Состоялось новое перераспределение налоговых полномочий и разделение доходных источников, что законодательно предопределило более устойчивое положение многих муниципалитетов, закрепив правила их отношений с региональной властью. В то же время практически везде сократились возможности городских администраций самостоятельно проводить бюджетную политику.

Многие противоречия идут от самого законодательства, когда при создании единой системы органов МСУ не были учтены высокие межрегиональные и межмуниципальные дипропорции. Установить единые правила управления такой разной страной (а в этом заключалась главная мысль реформаторов) оказалось невозможно, т. к. они не работают. За несколько лет мы получили 24 тысячи муниципальных образований, настолько разнообразных по своему содержанию, что они априори не поддаются какой-либо унификации. Это и небольшие поселения в несколько тысяч человек, и полуторамиллионные города, и бывшие поселки городского типа, не обладающие чертами городского образа жизни вообще. Муниципальные образования, обладающие какой-то доходной базой, попытались выровнять с теми, где ее просто быть не может.

Полностью ликвидировать разницу (в том числе и путем оказания финансовой помощи) между регионами, находящимися в различных географических и климатических условиях, на различных стадиях историко-культурного развития, — практически невозможно. Сложно решить проблему обеспечения органов МСУ собственными доходами в такой супер-дифференцированной стране как Россия. Равно как и взмахом волшебной палочки не удастся раз и навсегда установить правила межбюджетных отношений между регионами и муниципалитетами, да еще сняв какие-то политические противоречия…

Поэтому, с моей точки зрения, на данном этапе решить те задачи, которые ставила перед собой российская муниципальная реформа, нельзя. Скорее всего, придется смириться с тем, что страна будет жить по разовым, индивидуальным правилам и стандартам, а не по единому, прописанному в законе лекалу.

Ирина Стардубровская, руководитель направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономики переходного периода:

— Я считаю, что муниципальная реформа в России завершена, и ее итог сегодня отчетливо виден. К сожалению, приходится констатировать: тенденция к отрицанию какой бы то ни было реальной самостоятельности местного самоуправления как института низовой демократии полностью возобладала, подавив все другие процессы в сфере местного самоуправления. А остальным принципам, положенным в основу муниципальной реформы, позволено реализовываться лишь в той мере, в какой они не мешают построению «вертикали власти».

Если посмотреть на систему муниципального законодательства, принятого в 2003 году, и то, каким образом шла реформа, то можно обнаружить четыре разнонаправленных идеологии. Во-первых, это разграничение полномочий между уровнями власти. Вторая цель реформы — максимальное приближение власти к населению с целью эффективного решения вопросов местного значения. Третья, как ни странно, — повышение финансовой автономии муниципальных образований. И, наконец, идеология централизации власти. Первые три концепции не сработали и постепенно подчинились четвертой. Именно в рамках централизации были сделаны конкретные шаги: передача полномочий по распоряжению землей райцентров районным властям, земель краевых-областных центров — региональным и т. д. Недавно принятый закон о внесудебной процедуре удаления глав муниципалитетов в отставку — звено той же цепи. То есть реформа была направлена на включение ОМСУ в единую властную вертикаль при лишь формальном сохранении автономных и выборных органов местной власти. И эта цель полностью достигнута. Вертикаль пронзила органы власти до самого низа.

Мне кажется, во многом предпосылки подобного завершения реформы были заложены в законодательстве. Потому что изначально в стремлении к унификации и созданию единых правил игры для всей муниципальной России (и здесь я полностью согласна с Владимиром Климановым) мунреформа уравняла тех, кого уравнивать было нельзя. Сильных и слабых, город и деревню, растущие и депрессивные территории.

Нереализуемым оказался ключевой принцип финансовой автономии местного самоуправления, потому что он замысливался как децентрализационный тренд, наблюдающийся в последнее время в большинстве стран мира, а в реальной российской практике — вступил в противоречие с процессами централизации власти в стране. В итоге растущие территории, которым нужны ресурсы и технологии, и которые могли бы стать локомотивами развития в стране, оказались лишены реальных ресурсов и уравнены в возможностях с регионами, где происходят отток населения, деградация человеческого капитала. И это политический выбор авторов реформы.

Ориентирование на местности

— Достигла муниципальная реформа поставленных целей или провалилась? Какие задачи не были решены? Нужна ли дальнейшая модернизация существующей системы местного самоуправления?

Владимир Печеный, мэр г. Магадана:

— Вступление в полную силу 131-ФЗ, без сомнения, наделило местные власти широкими полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения многих вопросов, чего раньше не было. Создан механизм баланса власти внутри регионов, прекращена практика «нефинансируемых мандатов», то есть впервые во время проведения муниципальной реформы расходные обязательства бюджетов в принципе могут быть обеспечены доходными источниками.

Вместе с тем, реформа МСУ не завершена. Она и не может быть окончательно завершена, потому что эффективное управление общественными процессами требует постоянной модернизации.

Владимир Перешеин, глава г. Глазова:

— Местная власть по 131-му закону действительно имеет все возможности для управления вверенной территорией. У нее есть материально-техническая база, людской ресурс, объекты и бюджетные учреждения. Любые полномочия, при условии финансирования, местная власть может выполнить без проблем. Но в условиях финансового дефицита, какой бы семи пядей во лбу ни был руководитель, ряд задач в этой ситуации не имеют решения. Ключевой вопрос проводимой реформы — обеспечение финансовых и экономических основ для развития местного самоуправления. А главная проблема — несовершенство законодательства в сфере межбюджетного регулирования и слабая финансовая база муниципалитетов.

Валерий Димитров, глава администрации г. Сарова:

— Для закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) введение в действие 131-го федерального закона ощутимой пользы не принесло. Саров — один из шести закрытых городов в системе ядерно-оружейного комплекса госкорпорации «Росатом». Наши города всегда имели «особый» статус, поскольку помимо традиционных муниципальных задач территории несут на себе функции обеспечения национальной безопасности, т.е. решают задачи федерального уровня. Главный вопрос, естественно, финансовый. В ходе муниципальной реформы закрытые города были включены в общий порядок формирования доходов и выравнивания бюджетной обеспеченности по аналогии с обычными МО. В результате, ЗАТО оказались в параллельном подчинении Москве и областному центру со всеми вытекающими последствиями (двойным согласованием параметров бюджета, отчетностью), плюс — возникшие проблемы в процессе межбюджетных трансфертов. Власти субъектов РФ, как правило, не считают, что уровень жизни в ЗАТО должен быть выше, чем в других городах, и проводят соответствующую бюджетную политику. Парадокс заключается в том, что при этом ЗАТО в большинстве случаев выступают донорами по отношению к региональным бюджетам.

Иван Бирюков, глава г. Миасса:

— Я считаю, реформа достигла своих целей, по крайней мере, на первоначальном этапе. Все ветви власти в муниципалитетах (администрация и депутаты) планируют, организуют и проводят работу, формируют местный бюджет и расходуют его в строгом соответствии с 131-ФЗ.

Проблема и трагизм реформы — в неготовности населения к местному самоуправлению. У жителей муниципального образования, неважно, городской это округ или сельское поселение, мировоззрение и мироощущение осталось прежним. По сути, люди не включены в систему принятия решений о развитии муниципального образования и не чувствуют ответственности за принятие этих решений.

А ведь если мы хотим жить в красивом и уютном доме, городе или селе, то средства для этого должны заработать сами. Как планируем бюджет своей семьи, так же должны планировать бюджет Миасского округа и жить по средствам. Федеральный центр и область нам в этом не помогут, потому что не они будут за нас выбирать депутатов и местную администрацию. Муниципальная реформа реально состоится, когда будет понимание, что решение местных вопросов находится в руках самих жителей города, округа. Воплощаются в жизнь наши мечты — молодцы, хорошо сориентировались на муниципальных выборах. Не реализуются — сами виноваты.

Пока же, как и раньше, всю полноту ответственности за происходящее на территории города или поселка люди возлагают на местную власть. Она как была, так и остается красной тряпкой для народа.

Ирина Стардубровская:

— Пока людям надо будет объяснять, что они должны контролировать власть, потому что она существует на их деньги, никаких подвижек в системе управления не будет. Почему считается, что если главу администрации, мэра посадить в пешеходной доступности от населения, то народ сразу начнет ему доверять? Эта идея, вроде бы правильная, и была положена в основу российской муниципальной реформы, когда на территории всей страны были созданы низовые органы местной власти. Но в нашей практике оказалось, что такая аксиома — необходимость приближения власти к народу — не работает. Доверять и проверять, на мой взгляд, можно только через механизм местных налогов. Ведь сейчас как? Когда на уровне поселения появляется некий бюрократический аппарат, то появляется и бюджет, в который люди не платят налоги непосредственно, он формируется за счет каких-то непонятных денег и тех средств, которые спускаются сверху с регионального уровня. Ситуация изменится, когда человек вместо того, чтобы купить, например, сапоги жене или телевизор, возьмет и отнесет эти деньги в муниципалитет в качестве налога на недвижимость. И тогда он, очевидно, заинтересуется, почему в этом году налог больше, чем в прошлом, и куда его деньги пошли, и почему у главы города в самом престижном месте строится дом. Он заинтересуется и вправе будет спросить.

Полномочия есть, денег нет

— Сегодня муниципальные образования получили достаточно проблематичные источники пополнения своих бюджетов, тогда как самые собираемые, гарантированные налоги уходят наверх, в региональный и федеральный бюджеты. Разговоры о необходимости расширения налоговой базы местных бюджетов идут на протяжении всей реформы, но воз и ныне там. Существуют ли для этого реальные инструменты? Могут ли муниципалитеты развивать доходные источники бюджетов?

Владимир Климанов:

— В сегодняшних условиях у местных бюджетов нет таких налоговых источников. Нет и инструментов для мобилизации налоговой базы. За поселениями закрепили два налога (налог на имущество физлиц и земельный), которые в общей сумме доходов бюджета дают какие-то 3-4% — крохи. И когда сейчас говорят об инициативах Минфина по закреплению за муниципалитетами налога на недвижимость, который заменит земельный и имущественный налоги, нужно отдавать себе отчет: эти усилия тоже дадут небольшой эффект. Ну, будет доля налоговых поступлений не 4%, а 6 %.

Владимир Печеный:

— Эффективным местное самоуправление может стать лишь тогда, когда государство разберется с финансовой обеспеченностью муниципалитетов. Было бы рационально разрешить субъектам РФ устанавливать некую шкалу повышающих коэффициентов к размеру дотаций муниципалитетам с тем, чтобы увеличение собственной налоговой базы дотационного МО приводило к реальному увеличению общей суммы его дохода. Такой опыт неплохо зарекомендовал себя, к примеру, в Самарской области. Но пока ситуация выглядит с точностью до наоборот: мы в Магадане запланировали на 2010 год получить на 300 млн рублей больше доходов по сравнению с 2009-м, а дотации нам уменьшили на 190 миллионов.

Следующим шагом должна стать разработка минимальных социальных стандартов по определению размеров расходных обязательств МО, связанных с решением нами вопросов местного значения. Пока же в данных Минфина отражаются только фактически произведенные расходы местных бюджетов, не учитываются (и даже не определяются!) реальные потребности ОМСУ по решению вопросов местного значения. Наличие таких стандартов на федеральном и региональном уровнях позволит определять минимальный гарантированный объем муниципальных услуг и соответствующий уровень их качества.

Ирина Стардубровская:

— Те муниципалитеты, которые развиваются, должны быть самодостаточны. И в принципе сейчас с помощью единых нормативов любой субъект РФ может вывести городские округа на самоокупаемость. Но регионы этого не делают, потому что не заинтересованы в сильном и независимом МСУ. Для тех муниципалитетов, которые пока не могут быть самодостаточными, но перспективны и готовы реструктуризировать свою экономику, в Бюджетном кодексе должна быть предусмотрена возможность закреплять дифференцированные нормативы на среднесрочную перспективу. Вы должны поддерживать рост? Вот вам норматив, на 3 года или на 5 лет, он будет неизменен, вы получаете за счет него больше налогов и заинтересованы в развитии.

Владимир Перешеин:

— Я всегда разделял муниципалитеты на три вида: это зарабатывающие (они перечисляют государству в разы больше налоговых и неналоговых доходов в сравнении с тем, сколько их остается на местах), дотационные (доходов, перечисляемых во все уровни бюджетов, хватает только на исполнение принятого бюджета) и депрессивные, где доходов не хватает даже на исполнение своих прямых полномочий. Мне, с моим 10-летним муниципальным опытом, непонятно, каким образом Глазов стал дотационным, если при объеме промышленного производства в 20 миллиардов рублей, позволяющем сформировать три городских бюджета, в казне города остается только 1,2 млрд рублей, и больше чем наполовину бюджет формируется за счет дотаций. Зарабатывающие муниципалитеты нужно наделить дополнительными стимулами к развитию экономики. Уравниловка сдерживает развитие территорий. Например, если МО отдает в бюджеты всех уровней больше двух своих бюджетов, то нужно оставлять в его распоряжении нерегулируемые налоги (подоходный, транспортный, налог на прибыль, акцизы). Или хотя бы их часть. Таким образом, муниципалитеты будут заинтересованы в стабильной работе расположенных в городе предприятий и организаций: чтобы росли их доходы и, соответственно, отчисления в бюджет.

Валерий Димитров:

— Закрытые города, как правило, — доноры региональных бюджетов. Например, в 2008 году ЗАТО Росатома собрали налоговых и неналоговых платежей более 30 млрд рублей, а фактическое исполнение бюджетов по расходам составило 23 млрд рублей. При этом в региональные бюджеты закрытые города перечислили более 11 млрд рублей, а вернулось из субъектов в виде дотаций и субсидий на 8 млрд меньше. Получается, что ЗАТО выступают механизмом «перекачки» федеральных средств в регионы.

— Уже никто не оспаривает тот факт, что даже самые богатые поселения стали дотационными, а большинство муниципалитетов, образованных в ходе реформы, родились на свет «с протянутой рукой». Дотационность угнетает экономическую активность территорий и порождает иждивенчество. Реально ли реализовать задачу финансовой самостоятельности МСУ? Решит ли эту проблему, по крайней мере, отчасти, перераспределение собираемых налогов в пользу муниципалитетов? Какие налоговые источники, по вашему мнению, необходимо закрепить за местными бюджетами?

Владимир Климанов:

— Когда в 2004 году стали переписывать положения бюджетного и налогового кодексов, определяя доходные источники местных бюджетов, обсуждался вопрос передачи на муниципальный уровень транспортного налога. Тогда депутаты его перекинули в региональный бюджет и, думаю, правильно сделали. Потому что налогооблагаемая база его крайне неравномерно размещена по территории субъекта. Если транспортный налог передать муниципалитетам, то выгоду получат только крупные города и региональные центры, где сконцентрировано наибольшее количество транспортных средств.

На мой взгляд, наиболее оправдано перераспределение в пользу местных бюджетов налога на имущество юридических лиц. Промышленные комплексы, активы предприятий часто рассредоточены по территории региона, поэтому выгоду от сборов налога получат не только столичные поселения, но и муниципальные районы.

Ряд экспертов предлагают собирать подоходный налог по месту жительства, а не по месту работы, что позволит укрепить финансовую базу МСУ. Действительно, в таком пока гипотетическом случае произойдет, небольшое перераспределение поступлений НДФЛ от Москвы в Московскую область и ряд других регионов и, соответственно, во входящие в них муниципальные образования. Аналогичные действия коснутся и регионов, где некоторая часть НДФЛ «уйдет» из доходов столичного центра в муниципальные районы и другие поселения. Но кардинально проблему слабости доходной базы муниципалитетов это не решит. Кроме того, само по себе такое изменение принципа сбора НДФЛ все-таки достаточно сложно внедрить технически.

Владимир Печеный:

— МО «Город Магадан» в 2010 году, как и прежде, остается дотационным. Доля межбюджетных трансфертов в бюджете города составляет более 50%. Нам представляется необходимым ввести положение, позволяющее заменить дотации из регионального фонда финансовой поддержки не только дополнительными нормативами от НДФЛ, но и от других федеральных и региональных налогов и сборов. В том числе, доведение доли налога на физических лиц до 100% и отнесение транспортного налога к местным налогам…

Считаю большой ошибкой отказ от закрепления за местными бюджетами налога на прибыль. Это лишает местную власть заинтересованности в развитии промышленности, крупных производств, то есть в расширении зоны роста. А для крупных городов и областных центров это очень актуально. В 2001 году ставка налога на прибыль, зачисляемого в местные бюджеты, составляла 5%. В 2002—2004 годах ее сократили до 2%, а с января 2005 этот налог вообще отменили.