Модель местного самоуправления

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Скомкина Татьяна Александровна

студентка 2 курса, факультет международных экономических отношений, ХГУЭП, г. Хабаровск

Носова Светлана Федоровна

научный руководитель, кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и предпринимательского права, ХГУЭП, г. Хабаровск

Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти; публичная власть населения административно-территориальной единицы, которая основана на его самоорганизации и самодеятельности, обладает большей или меньшей административной самостоятельностью и не входит в систему государственной власти.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении были разработаны еще в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом, Лоренцом Штейном, Паулем Лабандом и другими.
Сущность местного самоуправления заключается в том, что в рамках демократической системы управления местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем самодеятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов. Местное самоуправление обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно решать населению вопросы местного значения, управлять муниципальной собственностью, учитывая интересы всех жителей данной территории.
Разнообразие подходов государств к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, исторические, географические, демографические особенности, политический режим, реализуемая правовая система и местный муниципальный опыт.
С учетом перечисленных выше критериев, в политико-социологической литературе оформилось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.
Англо-саксонская модель муниципального управления в научной литературе еще называется первой муниципальной системой. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Таким образом, управление местными общинами, приходами и городами постепенно выстроилось в государственную вертикаль управления страной. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.
Основными признаками англосаксонской системы являются:
• высокая степень автономности;
• отсутствие уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы на местах;
• избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
• органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом;
• органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
• в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.
Данная в настоящее время в Великобритании, США, Зеландии, Канаде, Индии и других из числа британских колоний доминионов.
Так, в Великобритании, где сохранять позиции модель местного отсутствуют полномочные правительства, опекающие органы на Однако государственный за муниципальной осуществляют министерства делам окружающей образования, здравоохранения и Британское законодательство пределы полномочий органов, нередко финансовые рычаги на них.
Континентальная модель (французская система) основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Одной из таких форм взаимодействия может быть административная опека, широко применявшаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе. В этом случае решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного государством местного администратора. Другой формой является административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. Окончательные контуры континентальной системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», где такой надзор был смягчен. Однако суть системы осталась прежней: представитель государства наблюдает за правильным осуществлением полномочий местными органами самоуправления. Через административный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней.
Таким образом, главной особенностью данной модели является сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости.
Также можно выделить следующие черты:
• строгая иерархией в системе управления, где местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с государственной властью;
• чёткое регламентирование функций органов местного самоуправления и местных администраций;
Континентальная модель в настоящее время распространена в странах Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Нидерланды, Португалия), в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока и франкоязычной Африки.
В смешанной модели местного самоуправления присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Местное самоуправление автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и переданных государственных полномочий.
Данная модель характеризуется следующими особенностями:
• значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;
• широкая социальная база процессов принятия решений и управления;
• широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности;
• мощная социальная поддержка местного населения.
Смешанная модель получила своё распространение в Германии, Австрии, Японии, России, Казахстане, Белоруссии.
Советская система местного самоуправления в отличается от Прежде всего, отрицает местное а управление местными возлагает на государственной власти местах, хотя также могут местным населением, и органы местного Такая система в России в период власти и существует сих пор, в КНР, где население избирает представительный государственный — собрание народных которое в свою избирает свой орган — местное правительство. И собрание представителей, и местные правительства выступают как орган самоуправления, а как государства, хотя и избираются, и назначения чиновников из на места производится. Они в иерархическую систему органов со подчинением нижестоящих вышестоящим. Безоговорочное и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для развития системы самостоятельного местного самоуправления. Аналогичные системы местного управления существуют сегодня в КНДР, Вьетнаме и на Кубе.
Вообще, важнейшим этапом развития местного самоуправления в России считается земская (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.) и городская (Городовое положение 1870 г.) реформы Александра II, которые были проведены еще в дореволюционное время. Тогда были созданы выборные губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы, которые заведовали местными хозяйственными делами и являлись исполнительными органами.
Местное самоуправление в современной Российской Федерации – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление признается и гарантируется статьей 12 Конституции России (глава 1), что на практике означает отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. Также в тексте Конституции заложены основные принципы устройства и функционирования органов местного самоуправления (глава 8).
В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Обычно, их перечень приводится в Уставе муниципального образования. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на главу субъекта РФ.
Органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а их самостоятельность имеет под собой экономическую основу — местный бюджет, местные налоги (сборы) и муниципальную собственность.
Правовую основу современного местного самоуправления РФ составляют :
• Европейская хартия местного самоуправления
• Конституция Российской Федерации
• общепринятые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации
• федеральные конституционные законы
• Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации
• конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
• уставы муниципальных образований
• решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан
• иные муниципальные правовые акты
Особенно важным источником является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Согласно документу, местное самоуправление означает право и действенную способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.
Данный документ также устанавливает обязательную силу отдельных положений, таких как: гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры и др. Кроме того, включены положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле деятельности органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.
Местное самоуправление во всех странах мира переживало периоды то расцвета, то упадка. Но самое интересное то, что органы самоуправления того времени волновали примерно те же вопросы, что и сейчас. Все модели местного самоуправления создаются для одной цели — для обеспечения достойной жизни населения и решения проблем местного значения. Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.
Знание и обобщение зарубежного и национального опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в нашей стране. Местное самоуправление ни в коем случае не должно быть недооценено, поскольку оно призвано приблизить власть к нуждам народа, стабилизировать политическую ситуацию в стране, реализовать повседневные потребности отдельных людей, искать компромисс между государственной властью и народом.

Список литературы:
1. Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. — Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г — Режим доступа. — URL: http://www.aup.ru/books/m234/ (дата обращения 09.12.2015)
2. Европейская хартия местного самоуправления: ЕТS № 122 от 15.10.1985 г., Страсбург //СЗ РФ. – 1998. — № 36.
3. Игнатов В. Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. — М.: Феникс, 2005. — 480 c.
4. Конституция Российской Федерации. –М., 2015. М.:
5. Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации — М.: Наука, 2010. — 352 c.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федрации» // СЗ РФ – 2003. — №40

Основные модели организации муниципальной власти

В отличие от действовавшего ранее законодательства Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает несколько определенных моделей организации системы органов местного самоуправления в муниципальном образовании. При этом одни из них могут использоваться любым муниципальным образованием, другие — только строго определенными (только сельскими поселениями, только муниципальными районами и т.п.).

Можно выделить следующие основные схемы организации органов местного самоуправления по Закону о местном самоуправлении 2003 г.

I. Муниципальные образования всех видов (рис. 2).

Рис. 2. Организация местного самоуправления органов местного самоуправления — модель «сильный мэр — совет»

  • 1. Представительный орган избирается населением.
  • 2. Глава муниципального образования избирается населением.
  • 3. В соответствии с Уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.
  • 4. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
  • 5. Представительный орган выбирает своего главу из состава депутатов.

Эта достаточно традиционная модель «сильный мэр — совет» до принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г. являлась довольно распространенной в России. В настоящее время она используется преимущественно в крупных городах, однако во многих из них постепенно вытесняется моделью с использованием назначаемого по конкурсу главы местной администрации.

В данной модели глава муниципального образования и местной администрации не являются муниципальными служащими.

II. Муниципальные образования всех видов (рис. 3).

Рис. 3. Организация местного самоуправления органов местного самоуправления — модель «сильный представительный орган — слабый исполнительный орган»

  • 1. Представительный орган избирается населением.
  • 2. Глава муниципального образования избирается населением.
  • 3. В соответствии с Уставом муниципального образования он возглавляет представительный орган.
  • 4. Глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса.
  • 5. Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования.
  • 6. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Данную модель можно охарактеризовать как «сильный представительный орган — слабый исполнительный орган». Связано это с тем, что в данном случае выбор кандидата на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом, сам глава назначается на контрактной основе, причем контракт он заключает с главой муниципального образования, который выступает в нем работодателем. Глава же местной администрации является муниципальным служащим.

III. Муниципальные образования всех видов (рис. 4).

Рис. 4. Организация местного самоуправления органов местного самоуправления — модель «совет — управляющий»

  • 1. Представительный орган избирается населением.
  • 2. Глава муниципального образования избирается представительным органом и возглавляет его.
  • 3. Глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса.
  • 4. Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования.
  • 5. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Эта модель представляет собой разновидность используемой в некоторых странах Европы и в США модели «совет — управляющий». Модель также характеризуется определенным усилением представительной власти в ущерб исполнительной, однако в данном случае он не так заметен, как во второй модели. Модель не предусматривает прямых выборов главы муниципального образования, что делает ее крайне привлекательной для органов власти. В последние годы наблюдается тенденция все большего внедрения ее в практику муниципального управления, в том числе в крупных городах.

IV. Только сельские поселения (рис. 5).

Рис. 5. Организация местного самоуправления органов местного самоуправления для сельских поселений (является исключением из общего правила)

  • 1. Представительный орган избирается населением.
  • 2. Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования.
  • 3. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. он возглавляет представительный и исполнительно-распорядительный органы местного самоуправления.
  • 4. Структура исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (главы муниципального образования).

Данная схема предусматривается только для сельских поселений и является исключением из общего правила, так как при ее использовании допускается отступление от принципа разделения властей. Достоинством ее является сокращение управленческого аппарата и сведение к минимуму возможности конфликта между представительной и исполнительной властью в муниципальном образовании. Однако на практике она используется крайне редко в силу наличия еще более привлекательной для сельских поселений следующей, пятой, модели.

V. Только сельские поселения (рис. 6).

Рис. 6. Организация местного самоуправления органов местного самоуправления для сельских поселений (используется в большинстве сельских поселений)

  • 1. Представительный орган избирается населением.
  • 2. Глава муниципального образования избирается представительным органом или населением.
  • 3. В соответствии с ч. 3 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. он возглавляет представительный орган и исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления.
  • 4. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Данная схема также предусматривается только для сельских поселений и является вариантом предыдущей. Разница между ними заключается в способе избрания главы муниципального образования — в ней отсутствуют прямые выборы главы. В настоящее время она используется в большинстве сельских поселений.

VI. Только муниципальные районы (рис. 7).

Рис. 7. Организация местного самоуправления органов местного самоуправления — дополнительный способ формирования представительных органов муниципальных районов

  • 1. Представительный орган формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в муниципальный район (минимальная численность — 15 чел.) с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
  • 2. Глава муниципального образования избирается представительным органом и возглавляет его.
  • 3. Глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса.
  • 4. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
  • 5. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Этот способ формирования представительных органов муниципальных районов является дополнительным по отношению к основным способам. Достоинства его заключаются, во-первых, в усилении связи между муниципальным районом и поселением, во-вторых, в удешевлении системы управления. Характерной особенностью данной модели является возможность не проводить муниципальные выборы на районном уровне, что делает его привлекательным для органов власти.

Основным недостатком данной модели является диспропорция представительства депутатов, возникающая в случаях, если в состав муниципального района включается одно крупное и большое количество мелких поселений (как чаще всего и бывает на практике). В этих случаях интересы жителей наиболее крупного муниципального образования, в котором обычно проживает 70-80% населения муниципального района, представляет то же количество депутатов, что и интересы жителей любого малочисленного поселения. Таким образом, данная схема реально может использоваться только в муниципальных районах, в которых численность жителей входящих в его состав поселений является примерно равной. Чаще всего такая ситуация имеет место в случаях, когда административный центр района (обычно являющийся самым крупным по численности муниципальным образованием) получает статус городского округа и, таким образом, исключается из состава района.

VII. Только муниципальные образования с числом жителей, обладающих избирательным правом, до 100 чел. включительно (рис. 7).

Рис. 7. Организация местного самоуправления органов местного самоуправления для муниципальных образований с числом жителей, обладающих избирательным правом, до 100 чел. включительно

  • 1. Глава муниципального образования избирается населением на сходе.
  • 2. Глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.
  • 3. Структура местной администрации утверждается сходом жителей по представлению главы местной администрации.

В поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 чел. включительно формирование представительного органа муниципального образования является нецелесообразным и его полномочия реализует сход местных жителей. Данная модель используется в малочисленных муниципальных образованиях в обязательном порядке.

Выбор конкретной структуры органов местного самоуправления из возможных возлагается на само муниципальное образование. Выбранная модель закрепляется в его уставе.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает особые правила относительно определения структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях.

Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 чел. — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

  • 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
  • 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые надень создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования. До уре1улирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или сих участием, соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

Основные модели организации МСУ

Основные модели организации местного самоуправления

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства. При этом надо иметь в виду, что понятие «местное самоуправление» в зарубежных странах включает в себя два вида органов управления: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительный орган, руководимый мэром (бургомистром), исполняющий решения представительного органа и осуществляющий оперативное управление и даже некоторые государственные функции.

В настоящее время к этих странах функционируют три модели местного управления: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и «смешанная». Различия данных моделей зависят, прежде всего, от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью:

1.Англосаксонская модель.

Англосаксонская модель распространена в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Контроль над деятельностью местных органов управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма. Термин же «местное управление» служит для обозначения организации и деятельности местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов — на их местный (локальный) характер.

Основные черты данной модели:

1) Высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

2) Отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль над деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации. Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

2. Континентальная модель.

В странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции.

Континентальная модель является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре. Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII — начале XIX веков, существенно отличались от начал, лежащих в основе Организации местного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается больше 36 тысяч. В большинстве своем они малочисленны: 90% коммун имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства в департаменте – Комиссара Республики. Комиссар Республики наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. В необходимых случаях он вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены, как противоречащих закону.

Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль над органами местного самоуправления. Кроме того необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

В развитых странах различия между англосаксонской и континентальной моделями обычно не носят принципиального характера, они находятся в определенном сближении между собой, в особенности после муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х годах. Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов, самоуправления этих стран являются местные представительные органы, формирующиеся в результате свободных и состязательных выборов непосредственно населением.

В ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или континентальная модель местного самоуправления выступает лишь в качестве необходимой «декорации» для, авторитарной по своей сути политической системы, в рамках которой волеизлияние граждан на выборах имеет во многом несамостоятельный и заранее ориентированный характер, местное самоуправление нельзя рассматривать как составную часть демократии.

3. Смешанная модель.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между ними не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом ставшая результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма хороших муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К ним можно отнести местное самоуправление Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

В Германии, имеющей смешанную модель самоуправления, статус общин характеризует следующие положения:

— община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

— община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону;

— община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Местное самоуправление в Германии, а также Австрии, Японии имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая, однако, при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных «смешанных», «гибридных» формах управления на местах. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северогерманский; г) южно-германский.

4.Советская модель.

Принципиальное отличие от рассмотренных моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.

Эта модель была еще недавно широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, сохраняющих социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР, а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик СССР, Беларусь, Узбекистан).

Основные признаки данной модели:

а) единовластие представительных органов снизу доверху;

б) жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов;

в) иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена — сельского, поселкового совета, представляет собой орган государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей организации власти на местах не исчерпывающий: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели.

В настоящий момент для нас практически наиболее интересен опыт местного самоуправления стран, имеющих федеративную форму государственного устройства, таких, в частности, как США и ФРГ. Представляет также интерес опыт Франции с ее иерархической структурой местного управления и децентрализацией территориального управления. Необходимым, на наш взгляд, является и более пристальное изучение опыта Японии по развитию и совершенствовании местного самоуправления, так как реформа местного самоуправления там проводилась в условиях тяжелейшего экономического кризиса и являлась одним из элементов «японского экономического чуда».

Организационные модели местного самоуправления в Российской Федерации: размышления об эффективности (Симонова С.В., Кириенко Г.С.)

Выбор структуры органов местного самоуправления муниципального образования ограничен моделями, которые предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> (далее — Федеральный закон N 131-ФЗ), и зависит от вида муниципального образования <2>.
———————————
<1> См.: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 5.
В зависимости от реализуемой в муниципальном образовании модели организации местного самоуправления различными будут правовое положение органов местного самоуправления и статус их должностных лиц. Проведем сравнительный анализ моделей и сформулируем предложения по наиболее эффективной организации структуры органов местного самоуправления.
Представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением.
Достоинством данной модели является наиболее демократичный способ избрания главы муниципального образования, содействующий повышению его легитимности в рамках структуры органов местного самоуправления. Данной моделью в максимальной степени реализуются основные принципы местного самоуправления: непосредственное участие населения в формировании органов местного самоуправления, ответственность высшего должностного лица местного самоуправления перед населением и др.
В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию.
Установление выборности представительного органа подчеркивает особый правовой статус представительного органа, который, в частности, проявляется в том, что данный орган обладает значительным влиянием на процессы формирования местной администрации, обеспечивает выражение воли населения муниципального образования. Кроме того, представительный орган муниципального образования в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ вправе удалить главу муниципального образования в отставку в случае дачи два раза подряд неудовлетворительной оценки деятельности, высказанной по результатам ежегодного отчета главы перед представительным органом муниципального образования.
Формально независимые друг от друга органы местного самоуправления будут тщательно следить за исполнением каждым своих полномочий, что будет способствовать повышению эффективности исполнения ими вопросов местного значения. Вместе с тем данная модель может приводить к конкуренции в разграничении полномочий, поскольку на муниципальном уровне отсутствует целостная концепция разграничения вопросов местного значения между соответствующими органами местного самоуправления, а Федеральным законом N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований указанный вопрос не всегда урегулирован <3>.
———————————
<3> См.: Кириенко Г.С. Административный регламент как нормативный правовой акт: проблемы применения // Административное право и процесс. 2012. N 5. С. 16.
Представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава.
Особенностью рассматриваемой модели является применение системы непрямых (косвенных) выборов главы муниципального образования посредством выдвижения главы из состава представительного органа.
При этом положение главы в структуре органов местного самоуправления является более зависимым от деятельности представительного органа. Например, в рамках правотворческого процесса глава муниципального образования, будучи председателем представительного органа, становится «связанным» принятыми таким органом правотворческими решениями и практически не может наложить вето на них в случае несогласия с ними.
В то же время соединение должностей председателя представительного органа и главы муниципального образования в одном лице ослабляет представительный орган, поскольку глава муниципального образования не имеет возможности напрямую управлять местной администрацией и решать вопросы местного значения. Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган муниципального образования, лишен большинства исполнительно-распорядительных полномочий, поскольку они реализуются главой местной администрации по контракту.
Общий недостаток моделей организации местного самоуправления, в которых должность главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования или руководителя местной администрации замещает одно лицо, заключается в невозможности разделения ответственности, в ее размывании между высшим должностным лицом и органом местного самоуправления. В результате приходится констатировать наличие у главы муниципального образования, избранного непосредственно населением на муниципальных выборах (и являющегося главой муниципального образования), большей независимости и автономии от представительного органа, нежели у главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования.
Статус сити-менеджера в модели «глава муниципального образования — председатель представительного органа».
В случае председательства главы муниципального образования в представительном органе руководство местной администрации возлагается на сити-менеджера, назначаемого по контракту на конкурсной основе.
«Слабость» главы отражает специфику данной модели: за главой в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Представительный орган обладает большим объемом полномочий в сфере управления, в хозяйственных, финансовых и кадровых вопросах. Также представительный орган назначает сити-менеджера.
Недостатком данной модели является отсутствие механизмов влияния жителей, проживающих на территории муниципального образования, на сити-менеджера, поскольку согласно части 6.1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ он подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. В этой связи представительный орган играет ключевую роль в формировании местной администрации, а в отношении сити-менеджера фактически выполняет функции представителя нанимателя.
При такой модели в системе муниципального управления заложен конфликт интересов. Глава муниципального образования (одновременно — председатель представительного органа) является высшим должностным лицом местного самоуправления. Глава местной администрации (сити-менеджер) распоряжается финансовыми средствами и местным бюджетом.
Кроме того, отсутствует сформированный институт ответственности. При избрании главы власть персонифицирована, поскольку он единолично несет ответственность за положение дел в муниципальном образовании. В то же время сити-менеджер неподотчетен населению, которое при этом не может непосредственно влиять на проводимую им политику.
Можно назвать следующие достоинства данной модели:
1) привлечение к работе на должность сити-менеджера, а также сотрудников местной администрации компетентных специалистов;
2) осуществление контроля за деятельностью сити-менеджера вплоть до инициирования процедуры досрочного прекращения его полномочий;
3) повышение ответственности главы местной администрации.
Глава муниципального образования — глава местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).
Данная модель является наиболее распространенной моделью организации местного самоуправления. В рамках указанной модели глава муниципального образования, будучи избранным населением, в полной мере обладает независимостью в принятии собственных решений, самостоятельно и единолично осуществляет руководство местной администрацией <4>, в том числе формирует ее кадровый состав.
———————————
<4> См.: Якубович В.И. Глава местной администрации как должностное лицо местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 2. С. 57.
Тем не менее, подчеркивая недостатки данной модели, нельзя не признать, что при ее использовании у главы местной администрации сконцентрированы ключевые полномочия для организационного и политического влияния на развитие муниципального образования.
Глава муниципального образования — председатель представительного органа муниципального образования, представительный орган муниципального образования формируется методом делегирования.
Особенность рассматриваемой модели заключается в специфике формирования представительного органа муниципального района. Согласно части 4 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования либо избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. При использовании данной модели формирования представительного органа муниципального района глава муниципального образования всегда исполняет полномочия его председателя.
Несмотря на то что следствием применения данной модели является осложнение выполнения функций представительства, ослабление связей с избирателями, можно отметить, что подобный способ формирования представительных органов муниципальных районов обладает рядом существенных преимуществ:
1) сокращает расходы бюджета муниципального образования, так как позволяет полностью отказаться от проведения муниципальных выборов;
2) обеспечивает более полное взаимодействие между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями;
3) снижает вероятность возникновения конфликтов между органами местного самоуправления муниципального района и поселений, что позволяет обеспечить эффективное решение вопросов местного значения и переданных отдельных государственных полномочий;
4) при таком способе ни одно поселение не будет иметь абсолютного большинства в представительном органе муниципального образования, что позволит избежать лоббирования при принятии управленческих решений.
Отдельного рассмотрения заслуживает модель, при которой местная администрация муниципального района реализует полномочия местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района.
В соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.
К положительным сторонам данной модели можно отнести:
1) снижение бюджетных расходов на содержание органов местного самоуправления поселений;
2) сокращение количества муниципальных служащих за счет исключения структурных подразделений администраций, дублирующих функции;
3) повышение эффективности работы органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе за счет объединения кадрового состава и бюджетов муниципальных образований;
4) повышение эффективности использования бюджетных средств;
5) предотвращение конфликтных ситуаций между органами местного самоуправления муниципального района и поселения.
К числу недостатков данной модели следует отнести:
1) снижение возможностей влияния населения и представительного органа поселения на организацию деятельности и решения, принимаемые местной администрацией муниципального района;
2) высокий потенциал для возникновения организационных проблем при реализации решений представительного органа поселения, обеспечении взаимодействия представительного органа поселения с местной администрацией муниципального района;
3) снижение уровня контроля со стороны представительного органа поселения над реализацией полномочий по решению вопросов местного значения местной администрацией муниципального района;
4) снижение возможностей осуществления финансового контроля со стороны контрольно-счетных органов поселения над деятельностью местной администрации муниципального района по исполнению бюджета поселения;
5) в федеральном законодательстве остается неурегулированным вопрос обратной передачи полномочий от администрации муниципального района поселению с созданием им самостоятельной местной администрации.
Глава муниципального образования — глава местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) и представительного органа муниципального образования.
В части 2 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрена возможность формирования исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения.
Установление возможности совмещения функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования в сельских поселениях (как правило, малочисленных) может объясняться прежде всего тем, что в небольших муниципальных образованиях отсутствует необходимость содержания многочисленного аппарата органов местного самоуправления.
Положительный эффект от введения такой модели заключается в том, что она позволяет существенно экономить средства местного бюджета на содержание аппарата, при этом содействует созданию механизма, способного оперативно и своевременно реагировать на возникновение конкретной проблемы и принимать в ускоренном порядке необходимые организационно-управленческие решения без проведения процедур дополнительного согласования, устранять недостатки в работе органов местного самоуправления.
В то же время можно выделить и недостатки. Прежде всего, отсутствие установленных федеральным законодателем параметров поселений, в рамках которых допустимо введение такой модели, не будет способствовать их единообразному построению в пространственных рамках субъектов Российской Федерации, а также не может воспрепятствовать их введению в муниципальных образованиях, где такие модели будут явно неоправданными (например, если численность населения составляет более тысячи человек).
Кроме того, при данном способе муниципального управления существует опасность сосредоточения всех полномочий главой муниципального образования.
Представительный орган не создается, глава муниципального образования руководит сходом.
В соответствии с частью 3 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В данном случае полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан. Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет полномочия главы местной администрации.
Наличие рассматриваемой модели организации муниципального управления является обоснованным, поскольку численность населения, проживающего в таком поселении, вполне позволяет решать многие вопросы местного значения без посредничества специально созданного для выражения их интересов органа (представительного органа местного самоуправления). При этом соответствующая модель способствует существенной экономии средств местного бюджета, которые могут быть потрачены на создание и содержание системы органов местного самоуправления.
В числе недостатков рассматриваемой модели муниципального управления можно назвать:
1) сложность организации схода, связанная с необходимостью участия в нем не менее половины жителей муниципального образования;
2) невысокий уровень принятия правотворческих решений.
Учитывая изложенное, отметим, что каждая из рассмотренных нами моделей отражает специфику конкретного муниципального образования и зависит от его вида, занимаемой территории, численности населения. Именно поэтому так сильно различаются правовое положение органов местного самоуправления муниципальных образований и статус их должностных лиц.
Перечисленные модели организации местного самоуправления являются базовыми, на практике они могут совмещаться с учетом целей и задач по оптимизации муниципального управления. Например, модель «глава муниципального образования — председатель представительного органа» может совмещаться с моделью «местная администрация муниципального района реализует полномочия местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района».
При этом, по нашему мнению, наиболее сбалансированной и эффективной является модель организации местного самоуправления, которая предполагает избрание на муниципальных выборах главы и представительного органа муниципального образования. В свою очередь, глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. Наличие ключевых полномочий по организационному, финансовому и политическому влиянию главы будет способствовать повышению эффективности осуществления муниципальным образованием вопросов местного значения, которое будет компенсировано наличием широких полномочий представительного органа муниципального образования вплоть до удаления главы муниципального образования в отставку.
Литература
1. Васильев В.И. Местное самоуправление: конституционные идеи и практика // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 5.
2. Кириенко Г.С. Административный регламент как нормативный правовой акт: проблемы применения // Административное право и процесс. 2012. N 5. С. 16.
3. Якубович В.И. Глава местной администрации как должностное лицо местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 2. С. 57.-

> Российская модель местного самоуправления

Современная модель местной власти

Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами — уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.

Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова «не входят» применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:

  • — необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;
  • — необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

Что касается собственно выбора модели местного самоуправления, то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных «государственно-муниципальных» органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

  • — переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
  • — создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления — поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
  • — четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

  • — принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
  • — федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального — институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
  • — формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
  • — принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
  • — закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к «германской» модели, которая «подходила» одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.

Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее «ограничительные» формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип «закрытого перечня» вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер. Однако здесь нужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину» местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.