Лицо замещающее государственную должность

43. Государственные должности и должности государственной службы: особенности, виды, соотношение

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» в федеральных государственных органах могут быть учреждены должности, имеющие следующий правовой статус:

1.Государственные должности Российской Федерации, которые устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов.

Эти должности не относятся к должностям государственной службы, а замещающие их лица не являются государственными служащими (например, в федеральном министерстве таким лицом является только федеральный министр).

2. Должности государственной службы, которые учреждаются федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и предназначены для замещения государственными служащими. К их числу относятся:

а) должности федеральной государственной гражданской службы;

б) воинские должности;

в) должности правоохранительной службы.

Под должностью государственной службы понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица государственного органа (учреждения), определяющая функциональное предназначение, полномочия и ответственность замещающего ее лица, а также расходы его нанимателя (государства, субъекта РФ) на его содержание и создание условий для выполнения им должностных обязанностей. В штатном расписании государственного органа (учреждения) указываются наименование, место и роль должности, перечень должностей, кому они подчинены, кто им подчинен. Внутренняя структура любого государственного органа (учреждения) рассматривается как определенная система различных по своему назначению и уровню должностей.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» содержатся некоторые признаки должности государственной службы, по которым ее можно отличить от должностей, имеющих иной правовой статус.

1) признак государственной службы состоит в том, что круг наименований должностей государственной службы, указывающих на их функциональное предназначение, точно очерчен соответствующими реестрами. Эти перечни утверждаются Президентом РФ.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.

Важность данного признака определяется тем, что в зависимости от функционального предназначения должностей, выраженного в их наименованиях, различаются виды государственной службы.

2) признак должности государственной службы состоит в том, что объем полномочий по конкретной должности, включенной в перечень должностей соответствующего вида государственной службы, ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий того или иного федерального государственного органа (службы, учреждения). Для определения объема полномочий используется деление должностей государственной службы на категории и (или) группы: высшая, главная, ведущая, старшая, младшая. В соответствии с категорией и группой должностей устанавливаются различные квалификационные требования к гражданам для замещения этих должностей, порядок назначения на должности, присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, а также порядок решения многих других вопросов прохождения службы.

В число квалификационных входят требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы или стажу (опыту) работы по специальности, к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Другие требования, а также деление должностей государственной службы на категории и группы устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. установлено деление должностей государственной гражданской службы на четыре категории: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты.

К категории «руководители» относятся должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.

К категории «помощники (советники)» относятся должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.

К категории «специалисты» относятся должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

К категории «обеспечивающие специалисты» относятся должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Полномочия по конкретной должности государственной службы всех ее видов юридически закрепляются не только в положении о государственном органе или его структурном подразделении, уставе, положении о прохождении службы, но и в должностном (служебном) регламенте, введение которого предусмотрено Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». В этот документ, утверждаемый представителем нанимателя, включаются: квалификационные требования к гражданину (государственному служащему) по замещаемой должности; должностные обязанности, права и ответственность государственного служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей; перечень решаемых им служебных вопросов и оказываемых государственных услуг гражданам и организациям; процедуры служебного взаимодействия государственного служащего с другими физическими и юридическими лицами; показатели эффективности и результативности служебной деятельности государственного служащего. Конкретные лица, реализующие должностные обязанности и права, могут меняться, а их содержание — нет. Каждый государственный служащий обязан выполнять ту же работу, что и его предшественник, если полномочия по должности не меняются.

3) признак должности государственной службы состоит в том, что соотношение должностей государственной службы различных ее видов и относительная важность каждой должности государственной службы внутри одного вида службы определяются, во-первых, штатной категорией, которой соответствует тот или иной классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, и, во-вторых, окладом по должности.

Необходимость сравнивать должности по этим критериям возникает, когда решается вопрос о перемещении государственного служащего в том же государственном органе для замещения иной должности государственной службы, а также при переводе для замещения иной должности государственной службы в другом государственном органе либо в другую местность.

Следует иметь в виду, что каждое такое перемещение государственного служащего связано с изменением его правового статуса и должно осуществляться только по установленным правилам, не ущемляя его прав и законных интересов. Важной гарантией в этом отношении служат положения, содержащиеся в ст. 8 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которой соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации — федеральным законом или указом Президента.

4)отличительный признак должности государственной службы состоит в том, что оплата труда по должности государственной службы осуществляется за счет средств, предусмотренных соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Для государственного служащего субъекта Федерации при необходимости могут быть предусмотрены случаи получения денежного содержания за счет средств федерального бюджета. Эти средства расходуются на создание условий государственному служащему для выполнения должностных обязанностей (обеспечение рабочего места средствами связи, оргтехникой, транспортом, оплата коммунальных услуг и т.д.), а также для выплаты ему денежного содержания, медицинского и иных видов обслуживания при прохождении им государственной службы.

Четкая регламентация статуса должности государственной службы, характеризующей служебное место и социально-трудовую роль каждого государственного служащего, необходима не только для определения его дееспособности как участника государственно-служебных отношений, но и для правильного установления общей численности управленческого аппарата и его структурных подразделений, соотношения разных категорий, групп и при необходимости сокращения и упрощения государственного аппарата.Практика показывает, что только при четком распределении между государственными служащими, особенно руководителями, всего объема функций государственного органа или его структурного подразделения, определении конкретных обязанностей и прав для каждой должности, форм и методов работы исполняющего ее лица, взаимоотношений с другими служащими, в том числе других государственных органов, профессиональная служебная деятельность протекает в нужном ритме, устраняются параллелизм и неразбериха и, что очень важно, повышаются уверенность, инициатива и персональная ответственность государственного служащего.

Юридическое закрепление в положениях, уставах и должностных (служебных) регламентах конкретных должностных обязанностей и прав призвано обеспечить более качественное осуществление подбора и расстановки кадрового состава государственных органов, поскольку это осуществляется целенаправленно — с учетом квалификационных требований, предъявляемых к государственному служащему по той или иной должности государственной службы. При аттестации государственного служащего его профессионализм и компетентность оцениваются применительно к конкретной должности, а не вообще. Каждый государственный служащий свою профессиональную служебную деятельность, успехи и недостатки в работе, а также возможности продвижения по службе связывает с определенными должностями, а не только с их принадлежностью к какому-либо государственному органу, службе, учреждению.

Должность государственной службы — комплексное правовое образование (государственное установление), элементы которого регулируются нормами административного, конституционного, трудового, финансового и других отраслей права. Это государственное установление обеспечивает также регулирование отношений в сфере организации и функционирования государственной службы Российской Федерации.

Приложение. Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации

Информация об изменениях:

Приложение изменено с 15 мая 2018 г. — Указ Президента России от 15 мая 2018 г. N 215

См. предыдущую редакцию

Приложение
к Указу Президента РФ
от 11 января 1995 г. N 32

Сводный перечень
государственных должностей Российской Федерации

С изменениями и дополнениями от:

20 декабря 1996 г., 23 октября 1998 г., 20 марта 2006 г., 31 мая 2007 г., 12 мая, 21 октября, 1 декабря 2008 г., 14 января 2011 г., 12 июля 2012 г., 25 июля, 31 декабря 2014 г., 26 января 2017 г., 15 мая 2018 г.

Президент Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации

Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации

Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации — Министр финансов Российской Федерации

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации — полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации — Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации

Министр Российской Федерации — полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе

Министр Российской Федерации — Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации

Федеральный министр

Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации (в иностранном государстве)

Постоянный представитель (представитель, постоянный наблюдатель) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве)

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания

Первый заместитель, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания

Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания

Член комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания

Председатель Государственной Думы Федерального Собрания

Первый заместитель, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания

Руководитель фракции в Государственной Думе Федерального Собрания

Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания

Абзац утратил силу

См. текст утратившего силу абзаца

Член комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

Заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации

Абзац утратил силу с 1 января 2015 г.

См. текст утратившего силу абзаца

Судья Конституционного Суда Российской Федерации

Председатель Верховного Суда Российской Федерации

Первый заместитель, заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Абзацы утратили силу с 6 августа 2014 г.

См. текст утративших силу абзацев

Генеральный прокурор Российской Федерации

Председатель Следственного комитета Российской Федерации

Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации

Уполномоченный по правам человека

Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей

Руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Председатель Счетной палаты

Заместитель Председателя Счетной палаты

Аудитор Счетной палаты

Председатель Центрального банка Российской Федерации

Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Секретарь Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (замещающий должность на постоянной основе)

Председатель федерального суда

Заместитель председателя федерального суда

Судья федерального суда

Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации

Абзац утратил силу.

См. текст утратившего силу абзаца

————————————————————

* В соответствии с частью 2 статьи 47 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» допускается также наименование должности «Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации — Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации».

** В соответствии с частью 2 статьи 47 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» допускается также наименование должности «Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации — Министр Российской Федерации».

*** Наименование должности определяется законодательством субъектов Российской Федерации.

Ограничения конституционных прав лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (Чаннов С.Е.)

Государственная должность — это ключевое понятие для всей системы государственного управления. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. определяет, что к государственным должностям Российской Федерации и государственным должностям субъектов Российской Федерации относятся должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, государственные должности — это политические и (или) высшие административные должности. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» все они не относятся к государственной службе, то есть занимающие их лица не имеют статуса государственных служащих.
Все государственные должности подразделяются на государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации.
Государственные должности субъектов Российской Федерации характеризуются следующими основными признаками:
— они учреждаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (как правило, специальными законами);
— в отличие от должностей государственной службы они предназначены не для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, а для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации в целом;
— правовой статус лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, устанавливается нормами конституционного и административного права. В некоторых случаях на них может распространяться трудовое законодательство;
— оплата труда лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, производится за счет средств субъектов РФ;
— лицо, замещающее государственную должность, несет особую ответственность за качество исполнения возложенных на него полномочий в соответствии с законодательством.
В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <1> на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, за исключением мировых судей, распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <2> и другими федеральными законами.
———————————
<1> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
<2> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
Что касается Федерального закона «О противодействии коррупции», то в нем имеется ст. 12.1, которая содержит ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности. Данная статья, в частности, устанавливает, что лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе: замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами; использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; и т.д.
Несложно заметить, что данные ограничения очень схожи с установленными ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запретами для гражданских служащих, распространяющимися, кстати, и на государственных служащих других видов службы. Само по себе это видится вполне обоснованным, учитывая очевидную взаимосвязь государственной службы и службы на государственных должностях. В то же время вызывает удивление: почему в одном законодательном акте эти положения именуются запретами, а в другом — ограничениями. Учитывая, что тот же Закон о гражданской службе содержит, помимо запретов, и ограничения, установленные для гражданских служащих, создается впечатление, что законодатель в данном случае несколько запутался во введенной им самим терминологии.
Как результат, подобное смешение нередко имеет место и в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации приняты специальные законы, регулирующие статус лиц, замещающих государственные должности в этих субъектах. В качестве примера здесь можно привести: Закон города Москвы «О государственных должностях города Москвы» <3>, Закон Московской области «О государственных должностях Московской области» <4>, Закон Ленинградской области «О государственных должностях Ленинградской области» <5>, Закон Астраханской области «О государственных должностях Астраханской области» <6>, Закон Новосибирской области «О правовом статусе лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области» <7>, Закон Саратовской области от 30.03.2007 «О государственных должностях Саратовской области» <8> и другие.
———————————
<3> Закон г. Москвы «О государственных должностях города Москвы» от 15 июля 2005 года N 43 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 44.
<4> Закон Московской области «О государственных должностях Московской области» от 14 марта 1997 года N 16/97-ОЗ // Вестник Московской областной Думы. 1997. N 5.
<5> Закон Ленинградской области «О государственных должностях Ленинградской области» от 16 декабря 2005 г. N 117-оз // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 2006. Вып. 19.
<6> Закон Астраханской области «О государственных должностях Астраханской области» от 15.11.2006 N 79/2006-ОЗ «О государственных должностях Астраханской области» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2006. N 53.
<7> Закон Новосибирской области от 11.05.2000 N 95-ОЗ (ред. от 24.11.2014) «О правовом статусе лиц, замещающих государственные должности Новосибирской области»: принят Новосибирским областным Советом депутатов 27.04.2000 // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2000. N 19.
<8> Закон Саратовской области от 30.03.2007 N 51-ЗСО «О государственных должностях Саратовской области» // Саратовская областная газета. 2007. N 57 (1831).
Указанные Законы, как правило, закрепляют и различные ограничения прав граждан, замещающих указанные должности, а также устанавливают в отношении их некоторые запреты.
Так, например, Закон Саратовской области «О государственных должностях Саратовской области» содержит лишь одну статью 8.1 «Ограничения для лиц, замещающих государственные должности Саратовской области», посвященную указанным ограничениям и касающуюся открытия ими счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами, причем по тексту самой статьи это ограничение именуется запретом.
В других же субъектах Российской Федерации (например, в г. Москве, Ленинградской области, Камчатском крае и т.д.), не мудрствуя лукаво, решили вообще не фиксировать в своих законах какие-либо ограничения и запреты для лиц, замещающих государственные должности, сделав вместо этого отсылку по поводу их распространения к федеральному законодательству.
А вот, например, в Тверской области ст. 4-5 Закона Тверской области «О статусе и социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности» устанавливает и запреты, и ограничения, связанные с замещением государственной должности в Тверской области, не указывая, однако, какие из приведенных в ней требований относятся к ограничениям, а какие — к запретам. Сами же эти требования разведены на две группы:
— ограничивающие права лиц, замещающих государственные должности (ч. 2). Сюда относятся, например, запреты замещать другие должности в органах власти, заниматься предпринимательской деятельностью, заниматься другой оплачиваемой деятельностью и т.п.;
— устанавливающие ограничения на замещение этих государственных должностей при наличии определенных обстоятельств (ч. 3). Поскольку далее речь пойдет о законности подобного регулирования, представляется необходимым привести их полный перечень. Таковыми, в соответствии с Законом Тверской области «О статусе и социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности», являются:
1) признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждение его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по государственной должности, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
3) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
4) наличие заболевания, препятствующего замещению государственной должности и подтвержденного заключением медицинской организации. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинской организации устанавливаются законодательством;
5) близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с лицами, замещающими государственные должности, если замещение государственной должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства;
7) наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
8) представление подложных документов или заведомо ложных сведений при замещении государственной должности;
9) непредставление установленных Законом Тверской области сведений или представление заведомо недостоверных и неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Что касается первой группы, то в ней воспроизведены те же ограничения, что и в ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», поэтому законность их введения не вызывает вопросов (хотя их и вызывает целесообразность такого дублирования). А вот что касается второй, то приведенные в ней обстоятельства, препятствующие замещению государственных должностей Тверской области, в федеральном законодательстве в целостном виде применительно к лицам, замещающим государственные должности, отсутствуют <9>. В связи с этим может возникнуть вопрос: не вступает ли подобное правотворчество субъектов Российской Федерации в противоречие с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства? Ведь приведенные положения Закона Тверской области фактически ограничивают конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации).
———————————
<9> Точнее, они установлены в отношении государственных служащих, а также — частично — в отношении отдельных категорий лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (мировых судей, депутатов законодательных органов власти и др.).
Ответ на этот вопрос тем более важен, что подобные положения можно встретить и в других законах субъектов Российской Федерации, регулирующих правовой статус лиц, замещающих государственные должности. Например, в Законе Московской области «О государственных должностях Московской области» они приведены в ст. 7 и называются (на наш взгляд, более правильно) «обстоятельства, препятствующие лицам замещать государственные должности Московской области» <10>.
———————————
<10> Перечень таких обстоятельств не вполне совпадает с приведенным выше применительно к лицам, замещающим государственные должности Тверской области, однако, в принципе, строится на тех же подходах.
Здесь надо отметить, что обстоятельства, препятствующие лицам замещать государственные должности субъектов Российской Федерации, по своей природе неоднородны и могут выступать как ограничения конституционного права на участие в управлении делами государства, а могут — как условия реализации этого права.
Условия реализации права — это те фактические обстоятельства, с которыми законодатель связывает возможность осуществления этого права. Принципиальное отличие условий реализации права от его ограничений заключается в том, что ограничения вводятся для достижения конституционно значимых целей, предусмотренных ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, то есть в конечном счете для защиты интересов третьих лиц. Они действительно ограничивают конкретное конституционное право, устанавливая пределы его реализации в связи с необходимостью соблюдения баланса интересов различных субъектов.
Условия же реализации какого-либо права (в том числе и права на участие в управлении делами государства) — это те его естественные пределы, при выходе за которые право вообще не может быть реализовано надлежащим образом.
Например, необходимым условием реализации любого права является наличие у лица соответствующей правоспособности и дееспособности. Поэтому признание лица недееспособным (несмотря на то что в данном случае речь идет о гражданской дееспособности) в принципе может рассматриваться в качестве условия реализации конституционного права на участие в управлении делами государства (и на замещение государственной должности субъекта Российской Федерации, в частности). Аналогично и утрата гражданства Российской Федерации не должна рассматриваться в качестве ограничения права на участие в управлении делами государства, поскольку в данном случае указанное право не ограничивается (Конституция Российской Федерации закрепляет его за гражданами Российской Федерации, иностранцы и апатриды его вовсе не имеют). Следовательно, наличие гражданства следует рассматривать как необходимое условие реализации данного конституционного права, факт же выхода из гражданства Российской Федерации — как выход за его пределы.
Иное дело — такие обстоятельства, как: наличие заболевания, препятствующего замещению государственной должности; наличие неснятой и непогашенной судимости; факт близкого родства или свойства с лицами, замещающими государственные должности, если замещение государственной должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; и другие, приводимые в некоторых законах субъектов Российской Федерации о государственных должностях, — они, вполне очевидно, направлены на достижение целей, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, но реализация конституционного права на участие в управлении делами государства принципиально возможна и при их возникновении. Следовательно, по своей природе они должны рассматриваться как ограничения рассматриваемого права.
Само по себе установление ограничений конституционных прав граждан законодательством субъектов Российской Федерации является, как мы отмечаем выше, недопустимым. Однако при рассмотрении данного вопроса следует учесть, что законодатель в ст. 12.5 Федерального закона «О противодействии коррупции» наделил субъекты Российской Федерации правом принимать законы, устанавливающие иные, помимо предусмотренных федеральным законодательством, запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения в отношении лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Тем самым ограничение конституционного права на участие в управлении делами государства, устанавливаемое законодательными актами субъектов Российской Федерации, осуществляется в данном случае как бы «с разрешения» федерального законодателя. В научной литературе ставился вопрос о допустимости подобного, по сути, делегирования полномочия федерального законодателя, прямо закрепленного за ним в Конституции Российской Федерации, им же самим — другим субъектам власти.
Так, М.В. Пресняков рассматривал вопросы ограничения прав граждан Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации применительно к запрету продажи алкогольной продукции в определенные дни и в определенное время суток. Само по себе это ограничение установлено ч. 5 ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» <11>, однако согласно той же части указанной статьи органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе и полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.
———————————
<11> Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4553.
По мнению указанного автора, «федеральный законодатель в данной норме превысил свои полномочия и в нарушение прямого указания статьи 55 Конституции Российской Федерации делегировал субъектам Российской Федерации право своими актами (не только законами!) ограничивать конституционные права человека и гражданина» <12>.
———————————
<12> Пресняков М.В. Здоровье нации и проблема ограничения конституционных прав человека и гражданина в современном законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 10. С. 25.
Мы согласны с тем, что, действительно, с позиций буквального толкования ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации — «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом» — подобное делегирование действительно выглядит небезупречно. Однако здесь можно учесть, что как таковое ограничение на продажу алкогольной продукции все же установлено именно федеральным законом, а субъекты Российской Федерации de facto лишь наделены правом расширять его объем <13>. Поэтому в принципе в рамках системного толкования рассматриваемых положений Конституции Российской Федерации, разграничивающей предметы ведения и полномочия между Российской Федерации и ее субъектами, а также допускающей возможность их перераспределения, нам такой прием федерального законодателя видится допустимым.
———————————
<13> Хотя нельзя не отметить, что de jure в абз. 2 ч. 5 ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» использована формулировка «органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения», что, на наш взгляд, является не вполне корректным.
Однако, возвращаясь к вопросу об ограничениях конституционного права на участие в управлении делами государства, отметим, что в ст. 12.5 Федерального закона «О противодействии коррупции» законодатель пошел еще дальше. В данном случае он не установил какие-то конкретные ограничения, связанные с замещением государственных должностей субъектов Российской Федерации (а также иных должностей, перечисленных в данной статье), а, предоставив субъектам Российской Федерации и даже муниципальным образованиям право расширять их объем, дал им тем самым возможность вводить новые ограничения конституционных прав граждан.
Несложно, например, представить, что в конкретном субъекте Российской Федерации будет принято решение ввести запрет на замещение государственных должностей субъектов Российской Федерации для лиц, имеющих не только непогашенную (неснятую) судимость, но и для всех, когда-либо имевших судимость (даже если она была снята или погашена). В другом законодатели пойдут еще дальше и установят — в целях противодействия коррупции — запрет для всех лиц, привлекавшихся к административной ответственности за совершение коррупционных правонарушений. В третьем — вообще для всех, кто когда-либо совершал административные правонарушения (исходя из логики, что, раз данное лицо совершало правонарушения, значит, оно может быть в большей степени подвержено стремлению нарушать закон и в будущем).
Не рассматривая вопрос о целесообразности подобных запретов с точки зрения противодействия коррупции, отметим, что при таком подходе содержание гарантии, содержащейся в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в значительной степени выхолащивается. В силу этого нам представляется, что как запреты, так и ограничения прав граждан Российской Федерации, связанные с замещением ими государственных должностей субъектов Российской Федерации, должны вводиться все же только законодательными актами только федерального уровня.
Наконец, следует обратить внимание и еще на один момент. Статья 12.5 Федерального закона «О противодействии коррупции» наделяет субъекты Российской Федерации правом устанавливать запреты, ограничения, обязательства и правила служебного поведения в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, то есть вводить ограничения их прав только в целях противодействия коррупции. Однако все ли предусмотренные приводимыми выше законодательными актами субъектов Российской Федерации ограничения (обстоятельства, препятствующие замещению государственных должностей) установлены в этих целях?
Безусловно, в отношении некоторых из них ответ может быть утвердительным. Это касается, например, близкого родства или свойства с лицами, замещающими государственные должности; непредставления сведений или представления заведомо недостоверных и неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; с определенными оговорками — наличия судимости и др. А вот, например, ограничение возможности замещения государственных должностей субъектов Российской Федерации лицами, страдающими определенными заболеваниями, никак, на наш взгляд, эту цель преследовать не может. И конституционность их установления законами субъектов Российской Федерации — при отсутствии соответствующих норм федерального законодательства <14> — с нашей точки зрения, под большим сомнением.
———————————
<14> Разумеется, следует помнить, что для отдельных категорий государственных должностей, том числе и должностей субъектов РФ, подобные обстоятельства-ограничения федеральными законами установлены (см., например: Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 (ред. от 04.06.2014) «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792; Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253).
Вообще, надо сказать, что нам видится в принципе не вполне корректным общий подход, в рамках которого установление ограничений, связанных с замещением государственных должностей субъектов, обуславливается только целями противодействия коррупции. Если сравнить, например, ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», устанавливающую ограничения прав лиц, замещающих государственные должности, и ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающую запреты (а по сути те же ограничения конституционных прав) в отношении государственных гражданских служащих, нетрудно заметить их очевидное сходство. Однако первый перечень заметно меньше второго, поскольку в соответствии с целевой направленностью содержит только антикоррупционные ограничения (запреты).
Вместе с тем представляется, что на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в целом должны распространяться и некоторые иные ограничения их конституционных прав. Так, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещает государственным гражданским служащим прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Данный запрет, вполне очевидно, не направлен на противодействие коррупции, а преследует цель обеспечения бесперебойного функционирования государственных органов. Однако тем более недопустимым является прекращение исполнения служебных (трудовых) обязанностей и лицами, замещающими государственные должности субъектов РФ, поскольку они, как уже отмечалось выше, непосредственно реализуют полномочия самих субъектов Российской Федерации, а также государственных органов.
Собственно, в отношении некоторых из них такое ограничение законодательством предусматривается. Например, в соответствии с п. 14 ч. 3 ст. 3 Закона Российской Федерации «О статусе судей» судья не вправе прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора. Данная норма распространяется на всех судей, то есть в том числе и на мировых судей и судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Однако общий запрет для всех лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебных (трудовых) споров в федеральном законодательстве не установлен. И не может быть установлен в субъектах Российской Федерации, в том числе и для конкретных государственных должностей, поскольку это, на наш взгляд, вступает в противоречие с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации <15>.
———————————
<15> Хотя такие попытки в некоторых субъектах Российской Федерации делаются. См. например: ч. 1 ст. 8 Закона Республики Хакасия от 28.02.2006 N 9-ЗРХ (ред. от 14.04.2014) «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия»: принят ВС РХ 15.02.2006 // Вестник Хакасии. 2006. N 12.
В целом же, с нашей точки зрения, существует объективная потребность более подробного, чем существующее, регулирования правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, на федеральном уровне. Базой такого регулирования вполне может выступить существующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», хотя возможно и принятие отдельного законодательного акта. Все это отнюдь не препятствовало бы законодательному регулированию прохождения службы на государственных должностях самими субъектами Российской Федерации, однако поставило бы ее в единые законодательные рамки.
Литература
1. Болдырева Е.В. Принцип разделения властей и конституционная ответственность лиц, занимающих государственные должности: российская практика и зарубежный опыт // Юрист. 2014. N 21. С. 40 — 44.
2. Гильмутдинов В.Р. Особенности правового регулирования служебной деятельности на государственных должностях Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007.
3. Зюзин С.Ю., Юдина А.Б., Карташова Ю.А., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Н.И. Воробьева // СПС «КонсультантПлюс». 2011.
4. Макаров А.В., Лютов В.А. К вопросу о контроле за соответствием расходов лиц, занимающих государственные должности, как одном из условий противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 4. С. 32 — 35.
5. Пермяков А.И. Должность в структуре государственной службы Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2014.
6. Пресняков М.В. Здоровье нации и проблема ограничения конституционных прав человека и гражданина в современном законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 10. С. 23 — 27.
7. Сокрашкин Э.Г. Самостоятельность регионов в вопросе распространения ограничения (ст. 12 ФЗ «О противодействии коррупции») на лиц, ранее замещавших государственные и муниципальные должности на местах // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 3. С. 22 — 24.
8. Хорунжий С.Н., Бекетова С.М. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4. С. 37 — 40.

>Справочная

Какие есть государственные должности Российской Федерации?

На сегодняшний день государственные должности Российской Федерации представлены во всех ветвях власти и федеральных органах (институтах) с особым статусом. Их исчерпывающий список представляет сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, в которой вошли:

  • Президент РФ;
  • Председатель Правительства РФ;
  • Первый заместитель Председателя Правительства РФ;
  • Заместитель Председателя Правительства РФ — полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе;
  • Заместитель Председателя Правительства РФ;
  • Заместитель Председателя Правительства РФ — Руководитель Аппарата Правительства РФ;
  • Министр РФ — полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе;
  • Министр РФ — Руководитель Аппарата Правительства РФ;
  • федеральный министр;
  • Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ (в иностранном государстве);
  • Постоянный представитель (представитель, постоянный наблюдатель) РФ при международной организации (в иностранном государстве);
  • Председатель Совета Федерации ФС РФ;
  • Первый заместитель, заместитель Председателя Совета Федерации ФС РФ;
  • председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации ФС РФ;
  • член комитета (комиссии) Совета Федерации ФС РФ;
  • Председатель Государственной Думы ФС РФ;
  • Первый заместитель, заместитель Председателя Государственной Думы ФС РФ;
  • председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Государственной Думы ФС РФ;
  • председатель подкомитета комитета Государственной Думы ФС РФ;
  • член комитета (комиссии) Государственной Думы ФС РФ;
  • Председатель Конституционного Суда РФ;
  • заместитель Председателя Конституционного Суда РФ;
  • судья Конституционного Суда РФ;
  • Председатель Верховного Суда РФ;
  • первый заместитель, заместитель Председателя Верховного Суда РФ;
  • судья Верховного Суда РФ;
  • Генеральный прокурор РФ;
  • Председатель Следственного комитета РФ;
  • Секретарь Совета Безопасности РФ;
  • Уполномоченный по правам человека в РФ;
  • Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей;
  • руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ;
  • Председатель Счетной палаты РФ;
  • заместитель Председателя Счетной палаты РФ;
  • аудитор Счетной палаты РФ;
  • Председатель Центрального банка РФ;
  • Председатель Центральной избирательной комиссии РФ;
  • заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии РФ;
  • секретарь Центральной избирательной комиссии РФ;
  • член Центральной избирательной комиссии РФ (замещающий должность на постоянной основе);
  • председатель федерального суда;
  • заместитель председателя федерального суда;
  • судья федерального суда;
  • Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ .

Таким образом, в перечень вошло 44 позиции (часть из которых включает несколько должностей), из которых 41 позиция замещаются сегодня. Остающиеся незанятыми не означает вакантность должностей, а лишь вариативность названия схожей по функциям должности, но с несколько отличным статусом. Например, перечень государственных должностей включает «Заместителя Председателя Правительства РФ — Руководителя Аппарата Правительства РФ» и «Министра РФ — Руководителя Аппарата Правительства РФ». Обе дают право лицу возглавлять Аппарат Правительства РФ, но в случаи наличия приставки «Заместитель Председателя Правительства РФ», ее обладатель находиться на более высокой ступени иерархии федерального государственного управления. Это дает ему возможности замещения другого Заместителя Председателя Правительства РФ при отсутствии коллеги, воглавления рабочих органов при Правительстве РФ, повышенный уровень социального обеспечения и заработной платы и др. В настоящий момент в России замещена должность Заместителя Председателя Правительства РФ — Руководителя Аппарата Правительства РФ, на которой с 2013 г. находится Приходько С.Э. А в 2011-2012 гг. во главе Аппарата Правительства РФ был Вайно А.Э. на должности Министра РФ — Руководителя Аппарата Правительства РФ. Помимо выше приведенных, необходимо еще несколько пояснений. Часть должностей «обезличена», т.е. фактически приводится только общее наименование и место в системе государственного управления. В частности, в перечне государственных должностей имеется «федеральный министр», но в реальности в России никто на такой должности не находиться. Есть просто Министр РФ (Абызов М.А.) и более 2-х десятков министров в конкретных областях (Министр обороны РФ, Министр экономического развития РФ, Министр финансов РФ и др.). Еще более запутанная ситуация с судебными органами, т.к. перечень содержит лишь должности «председатель федерального суда», «заместитель председателя федерального» суда и «судья федерального суда», которые должны быть применены ко всем судам, за исключением Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Другими словами сюда подпадают военные суды, верховные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, районные, межрайонные, городские и иные суды. В действительности же каждый судья замещает соответствующую должность в конкретном суде. К примеру, председатель Московского городского суда, судья Пресненского районного суда города Москвы. Среди должностей присутствует «руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ» (председатель регионального правительства, которым в большинстве субъектов федерации является глава региона), которого на роду своей деятельности и объему решаемых задач правильнее было бы отнести к государственной должности субъекта РФ. Но в силу выполнения региональными властями ряда федеральных функций и по ряду иных причин решено было отнести руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ к лицу, замещающую государственную должность Российской Федерации. Немало трудностей вызывает правильность написания должностей, в особенности, что нужно (не нужно) писать с большой буквы. В верхнем списке приведено корректное (официальное) написание должностей. Единственное, в должностях, содержащих название страны (слова «Российская Федерации») приведена сокращенная форма «РФ». Например, Председатель Правительства РФ, а не Председатель Правительства Российской Федерации. Причины – сокращение объема и облегчение восприятия информации. С государственными должностями субъектов федерации примерно та же ситуация. Иногда, им даже присущ больший динамизм. К примеру, в столице раньше к государственным должностям города Москвы относилась ликвидированная должность Вице-мэра Москвы. См.: Указ Президента РФ от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации».