Личная заинтересованность

Конфликт интересов государственного и муниципального служащего

Статья посвящена понятию конфликта интересов государственного и муниципального служащего. Проведен анализ нормативно-правовой базы и обзор практики реализации нормативных положений. Предложены рекомендации по совершенствованию института урегулирования конфликта интересов.

Ключевые слова: государственная служба, муниципальная служба, конфликт интересов, коррупция.

В Федеральном законе № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31.07.1995 , действовавшем до принятия № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» от 27.07.2004 , отсутствовало понятие конфликта интересов. Следовательно, до поры до времени не существовало и законного механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Понятие конфликта интересов в контексте государственной службы было впервые законодательно закреплено в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» . В данном Указе фиксируются общие принципы служебного поведения государственных служащих. Среди таких принципов — обязанность «принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов». Однако ни конкретные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, ни даже самого определения конфликта интересов Указ не содержит. Конкретное наполнение данная норма получила в дальнейшем, когда были приняты Федеральные законы № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004, № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 , № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 .

Обратимся к действующей нормативно-правовой базе и проведём её анализ.

Понятие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе содержит Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Статья 10 определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на исполнением им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. При этом под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Статья 11 вышеназванного закона содержит порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Так, государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликтов интересов, в письменной форме уведомлять своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его наступления. Представитель нанимателя должен принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Кроме того, в статье зафиксировано, что предотвращение или урегулирование конфликта интересов осуществляется путем изменения должностного или служебного положения служащего и/или отказа служащим от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего. Также фиксируется, что непринятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов служащим, являющимся стороной конфликта, является правонарушением, влекущим увольнение. Последней нормой из этой статьи является норма, обязывающая служащих отказываться от владения финансовыми инструментами и передавать их в доверительное управление.

Профильные законы идут дальше в развитии темы конфликта интересов. Так, нормы Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» закрепляют за государственным гражданским служащим право заниматься другой оплачиваемой работой, если это не повлечет конфликта интересов (ст. 14). Обязанностью государственного гражданского служащего является сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта (ст. 15). Ограничением, связанным с государственной гражданской службой, является утрата представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (п. 10, ч.1, ст. 16). Данная норма появилась в законе № 79-ФЗ как раз из-за закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Однако вызывает интерес тот факт, что норма о передаче финансовых инструментов в доверительное управление, также содержащаяся в законе № 79-ФЗ (ст. 17) больше не носит строго императивного характера, как в № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 11), и обязывает служащего передавать в управлении только в том случае, если это приводит или может привести к конфликту интересов. Следовательно, если конфликта интересов не возникает, государственный гражданский служащий может владеть акциями, паями и т. д. Ст. 19 закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» посвящена урегулированию конфликта интересов на государственной службе. Многие нормы этой статьи либо полностью состоят из норм закона «О противодействии коррупции» или очень близки им по смыслу. № 79-ФЗ также содержит норму, фиксирующую создание такого важного для системы государственной службы института, как комиссия по урегулированию конфликтов интересов (комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов). Порядок создания такой комиссии регламентируется Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821

«О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» . Также этот указ содержит нормы по общей регламентации деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов. Не будем подробно останавливаться на содержании данного указа.

Описанные выше нормы касались в основном государственных гражданских служащих. А как обстоит дело с понятием конфликта интересов муниципального служащего? Обратимся к Федеральному закону № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Нормы этого закона, распространяющиеся на муниципальных служащих, практически в точности копируют нормы № 79-ФЗ, распространяющиеся на государственных гражданских служащих. Это — одно из проявлений взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской службы, закрепленной в ст.6 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Таким образом, разделять понятия конфликта интересов муниципального служащего и государственного гражданского служащего не следует, в том смысле, что эти понятия имеют одинаковую правовую природу. На этом закончим анализ действующей нормативно-правовой базы понятия конфликта интересов муниципального служащего и государственного гражданского служащего.

Теперь рассмотрим практическую сторону вопроса. Нормы федерального законодательства обязывают создавать в органах комиссии по урегулированию конфликта интересов (ч. 5 ст. 19 № 79-ФЗ). Причем в законе № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» зафиксировано, что такие комиссии «могут образовываться» (ч. 4 ст. 14_1 № 25-ФЗ). Следовательно, их создание не является обязательным в муниципальных органах. Однако практика показывает, что комиссии по урегулированию конфликта интересов повсеместно создаются как в органах государственной власти, где их создание обязательно, так и в органах местного самоуправления, где их создание не является строго обязательным.

Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе в Российской Федерации , подготовленный Министерством труда и социальной защиты в 2012 году, группирует все ситуации конфликта интересов на 7 групп:

1) выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего

2) выполнение иной оплачиваемой работы

3) владение ценными бумагами, банковскими вкладами

4) получение подарков и услуг

5) имущественные обязательства и судебные разбирательства

6) взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы

7) явное нарушение установленных запретов

Вышеназванный обзор содержит более подробную информацию по ситуациям конфликта интересов на государственной службе, а также порядок действий государственного служащего и представителя нанимателя для урегулирования конфликта интересов. Учитывая взаимосвязь государственной и муниципальной службы, о которой уже упоминалось выше, этот обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе может применяться и в отношении муниципальной службы.

Интересен факт, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, в рамках реализации мер по повышению правовой просвещенности служащих, предусмотренных Национальным планом по противодействию коррупции на 2012–2013 годы , разрабатывают так называемые памятки по недопущению ситуаций конфликта интересов и порядку их урегулирования. Это — достаточно полезные документы, содержащие необходимую информацию в предельно доступном виде. Скажем, вышеназванная памятка, разработанная для муниципальных органов власти городского округа Нижняя Салда , содержит типовые ситуации конфликта интересов и порядок их урегулирования. В памятке описывается порядок действий муниципального служащего в случае получения подарков, при принятии кадровых решений и т. д. Аналогичные документы разработаны и в органах государственной власти. Например, в Комитете по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга . Видится, что разработка и внедрение подобного рода документов — удачная мера, потому что информация, содержащаяся в них, предельно понятна и прозрачна. Будем откровенны, не все государственные и муниципальные служащие досконально знают нормы законодательства, иначе вопрос о повышении их правового просвещения не поднимался бы.

Таков юридический аспект института конфликта интересов государственного и муниципального служащего. Однако существует и нравственный аспект конфликта интересов, моральная готовность служащего предотвращать конфликт интересов. Государство работает и в направлении совершенствования нравственных качеств служащих. Иными словами, на государственную и муниципальную службу должны поступать люди с высокими нравственными качествами, такими как честность, неподкупность, справедливость и т. д. Для формирования и развития этих качеств на направлении «Государственное и муниципальное управление», реализуемом в организациях высшего профессионального образования, введен курс «Этика государственной и муниципальной службы». Кроме того, Национальный план противодействия коррупции на 2014–2015 годы , утвержденный Указом Президента

Российской Федерации от 11 апреля 2014 года N 226, предусматривает разработку и внедрение в образовательных организациях учебного цикла на тему «Противодействие коррупции» в структуре основной образовательной программы бакалавриата по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление». Эту меру также можно назвать мерой совершенствования готовности служащих предотвращать конфликт интересов.

Итак, подводя итог данной работы по конфликту интересов на государственной и муниципальной службе, хочется сказать следующее. Вопрос недопущения и урегулирования конфликта интересов — составляющая более широкой политики по предупреждению и борьбе с коррупцией. Это выражается, например, в отражении понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» как в антикоррупционном законодательстве, так и в законодательстве о государственной и муниципальной службе. Следует признать, что законодатель активно работает в направлении разработки соответствующего законодательства: на сегодняшний день не только определены необходимые правовые категории, но и созданы конкретные механизмы урегулирования конфликта интересов. Однако есть к чему стремиться. Например, следует изменить статус решений комиссий по урегулированию конфликта интересов на обязательный для руководителя соответствующего органа. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Так как на сегодняшний день наблюдается ситуация, что решения комиссии по урегулированию конфликта интересов не обязательны для исполнения руководителем соответствующего органа. Однако в целом правовую базу урегулирования конфликта интересов можно считать созданной. В дальнейшем государство должно обеспечить повышение нравственных качеств государственных и муниципальных служащих, в том числе на этапе обучения в образовательных учреждениях. Действующий учебный курс «Этика государственной и муниципальной службы», а также планируемый «Противодействие коррупции» — одни из подобных мер.

Литература:

1. Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31.07.1995 // http://docs.cntd.ru/document/9012650

2. Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» от 27.07.2004 // http://docs.cntd.ru/document/901904391

3. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // http://docs.cntd.ru/document/901824731

4. Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 // http://docs.cntd.ru/document/902030664

5. Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями на 22 декабря 2014 года) // http://docs.cntd.ru/document/902135263

6. Указ Президента № 821 от 01 июля 2010 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // http://docs.cntd.ru/document/902223653

7. Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования // http://docs.cntd.ru/document/902376815

8. Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 годы // http://www.kremlin.ru/supplement/1172

9. Памятка муниципальным служащим по недопущению ситуаций конфликта интересов и порядка их урегулирования // http://nsaldago.ru/in/md/main

10. Памятка государственному гражданскому служащему Санкт-Петербурга, замещающему должность государственной гражданской службы Санкт-Петербурга в Комитете по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, о мерах по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе Санкт-Петербурга // http://gov.spb.ru/

11. Национальный план противодействия коррупции на 2014–2015 годы // http://www.kremlin.ru/acts/bank/38316

Конфликт интересов на государственной службе

Основной целью создания системы государственных закупок была борьба с коррупцией. Для того чтобы предотвратить незаконное обогащение государственных и муниципальных служащих был разработан 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Именно в нем представлено четкое определения термина «конфликт интересов».

Что представляет собой конфликт интересов

Конфликтом интересов называют ситуацию, когда заинтересованность должностного лица муниципальной или государственной организации оказывает влияние на выполнение им своих должностных функций. При этом появляется противоречие между интересами граждан, закрепленными законодательно, и индивидуальной заинтересованностью служащего, что приводит к причинению ущерба гражданам, организации или государству в целом.

Заинтересованность служащего может проявляться в денежном эквиваленте, завладении материальными ценностями или иным имуществом. Конфликт интересов может проявляться в следующих ситуациях:

  1. Незаконное завладение служащим государственной или муниципальной организации ценными бумагами или денежными вкладами в банках.
  2. Получение служащим подарков.
  3. Выполнение каких-либо функций государственного управления в отношении своих знакомых, родственников или прочих заинтересованных лиц.
  4. Не соблюдение установленных ограничений и запретов.
  5. Трудоустройство на новую работу после окончания государственной службы.

Служащий государственной или муниципальной организации обязан извещать своего руководителя о возникновении конфликта интересов. Он должен оформить свое сообщение в письменной форме. Отсутствие ответных действий становится прямым нарушением законодательства.

Понятие конфликта интересов в рамках 44-ФЗ

Термин конфликт интересов фигурирует и в 44-ФЗ. Он регламентируется пунктом 9 части 1 статьи 31. При этом под понятием «конфликт интересов» понимаются ситуации, при которых руководитель организатора закупки, кто-либо из членов закупочной комиссии или контрактный управляющий имеют тесную связь с физическими лицами, которые становятся выгодоприобретателями, являются единоличным исполнительным органом или участниками коллегиального исполнительного органа потенциального поставщика. Под выгодоприобретателем понимается физическое лицо, напрямую или косвенно владеющее более чем 10% акций участника закупки или частью уставного капитала, превышающую 10%.

Конфликт интересов наступает, если лицо со стороны заказчика состоит в браке или родственных отношениях с представителем участника закупки. В понятие родственных отношений входят родственники по прямой линии, то есть дети и родители или внуки и деды и бабушки, а также неполнородные и полнородные братья и сестры, усыновленные и их усыновители.

Как урегулируется конфликт интересов

Особенности конфликта интересов рассматриваются и в 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». В статье 19 указанного закона прописан порядок создания специальной комиссии, которая призвана разрешать конфликты интересов. Она формируется так, чтобы не возникло конфликта интересов внутри самой комиссии, которые могли бы повлиять на результат ее работы.

В статье 11 27-ФЗ приводится ряд мер, которые направлены на устранение конфликта интересов:

  • Снятие должностного лица с занимаемой должности.
  • Изменение служебного положения или должностных обязанностей лица, которое выступает стороной в конфликте интересов.
  • Добровольный отказ должностного лица от получения выгоды, которая послужила причиной появления конфликта.
  • Самоотвод должностного лица, ставшего стороной конфликта.

Прямая и косвенная заинтересованность судьи в исходе дела

Участие судьи в предыдущем основании дела или наличие родственных отношений легко доказываются, и отвод по этим основаниям обычно не вызывает вопросов и споров. Гораздо сложнее дело отстоит при заявлении отвода по причине заинтересованности судьи в исходе дела.

Заявляя отвод судье стороне по данному основанию необходимо доказать, что поведение суда не является беспристрастным, независимым, а подход к рассмотрению дела — законным. Личная заинтересованность судьи в деле может быть установлена в том случае, если стороной по делу будет доказан факт того, что исход дела затрагивает интересы судьи или его родственников, а также может принести выгоду непосредственно судье. Сделать это обычно очень сложно.

Примерами наличия прямой заинтересованности суда в исходе дела могут быть следующие:

  • · Истец или ответчик является родственником супруги (супруга) судьи, близким другом (знакомым).
  • · Истцом или ответчиком является юридическое лицо, в котором участником (руководителем) выступает близкий родственник судьи.
  • · В результате удовлетворения требований истца или в результате отказа в удовлетворении исковых требований судья получит материальную или иную выгоду.

Примерами косвенной заинтересованности судьи может служить его заинтересованность в исходе дела в пользу той стороны от которой судья получит какую-либо выгоду. Например, заинтересованность судьи в исходе дела в пользу учебного заведения, в котором обучается ребенок судьи или в пользу банка, в котором у судьи имеются вклады или счета.

Почва для столкновения интересов

Среди основных причин образования коррупции можно выделить следующие:

  1. Нарушение правил поведения государственными служащими.
  2. Пренебрежение исполнением вменяемых обязанностей.
  3. Пренебрежение законными правами граждан, организаций, сослуживцев, государства.
  4. Несоблюдение требований законодательных актов.
  5. Нарушение наложенных законодательными актами запретов, связанных с исполнением трудовых обязанностей госслужащего.

Условиями для противостояния являются:

  1. Некомпетентное поведение служащих.
  2. Дублирование полномочий государственных органов, структурных подразделений, госслужащих.
  3. Отсутствие полномерной информации о деятельности госорганов.
  4. Противоречия в нормативных актах относительно требований к деятельности государственных структур различного ранга, наличие пробелов в законодательных актах, что способствует манипуляции ими в корыстных целях.
  5. Несоблюдение служебной этики.
  6. Недостаточное соблюдение моральных норм, отсутствие достаточного наличия материальных ресурсов для обеспечения прозрачности системы.

Кроме этого существует ряд правонарушений, способствующих развитию коррупции:

  1. Отсутствие реакции по предотвращению возникновения и развития конфликтных ситуаций.
  2. Отсутствие информирования вышестоящее руководство о возникновении конфликта, осуществляющееся лицом, во власти которого находятся ценные бумаги, акции, доли.
  3. Занятие оплачиваемой деятельностью, к которой не имеет отношение занимаемая должность.

Ситуации, вызывающие образование конфликта

Согласно детальному анализу прокурорских докладов, можно выделить несколько самых распространенных жизненных ситуаций возникновения коррупционных схем:

  1. Ситуации, когда служащий реализуете свои функции и обязанности в угоду семейным интересам, например, участие в аттестационной комиссии относительно способностей своего родственника, в конкурсной комиссии на замещение значимой должности, где среди конкурсантов имеется родственное лицо.
  2. В результате возникновения интереса к деятельности предприятия, которое курирует служащий, а акциями этого предприятия владеет один из родственников, с целью разрешения ситуации в угоду семье.
  3. В результате прямого принятия подношения или родственниками служащего от одного из предприятий, которое находиться под властью служащего.
  4. С целью влияния на принятие решения судебными органами.
  5. В результате выполнения служащим любой возмездной работы.

С целью предотвращения корыстных мотивов об их возникновении необходимо сообщать в письменном виде, например, докладной запиской вышестоящему руководству.

Правила регулирования и препятствия

Благодаря закону о противодействии коррупции существует несколько способов ее предотвращения:

  1. Изменение места положения служащего, его статуса в учреждении, например, понижение в должности вплоть до увольнения, с целью ограничений его возможностей.
  2. Признание служащим правонарушения и отказ от возможной выгоды.
  3. Отвод или самоотвод государственного служащего с соблюдением всех законодательных требований.

Наниматель имеет право согласно законодательным актам отстранять такого служащего от исполнения обязанностей на весь период расследования.

В этот период отстраненное лицо имеет право на все полагающиеся его должности выплаты.

При наличии у такого лица ценных бумаг, паев, долей, уставного капитала он должен передать их в доверительное управление с целью предотвращения возникновения конфликта.

Такие меры вправе принимать руководитель, предварительно оценив всю ситуацию, так как согласно законодательным актам именно с оценочной позиции руководитель должен принимать те или иные меры.

Но существует в данной ситуации и третье лицо, которое разрешает подобный конфликт – специальная комиссия, контролирующая наличие подобных противостояний и предотвращает их возникновению.

Данный орган образуется на основании правового акта государственного органа и состоит из:

  1. Представителя руководства – уполномоченное им лицо.
  2. Представителя контролирующего органа.
  3. Независимых экспертов по протекции нанимателя и приглашению государственного контролирующего органа, это могут быть представители образовательных учреждений, юридических фирм или других организаций.

Однако, первичный законопроект несколько ограничивал действия комиссии, что приводило к получению малоэффективных результатов, обновление законодательного акта в 2010 году несколько расширило полномочия комиссии, сделало ее деятельность более прозрачной, изменило подход к ее формированию.

Теперь контролирующий орган вправе не только проверять компетентность служащих, но и проверять достоверность предоставленных ей сведений.

Примеры противостояний интересов в муниципальных и государственных структурах

Пример 1: принятие решения банковским работником о выдаче кредитных средств близкому человеку на выгодных условиях, что принесет ему обогащение.

Решение проблемы заключено в отстранении работника от полномочий по принятию подобных решений.

Пример 2: руководитель принимает решение относительно увеличения оклада для должности, которую занимает его подчиненный и родственник в одном лице.

Решение сложившийся ситуации, следующее – отстранение руководителя от принятия подобного решения и перевод починенного-родственника в другое подразделение или ведомственную структуру.

Пример 3: работник, ответственный за закупку материалов. принимает решение о закупке партии большого объема у поставщика, родственно связанного с ним.

Или такая ситуация – работник, обладающий конфиденциальной информацией, получает предложение от конкурента работать в его организации.

Для этого в обеих ситуациях необходимо ограничить доступ работников к особо ценным или важным материальным и информационным средствам, кроме этого необходимо выдать рекомендацию работнику не сотрудничать с конкурентами.

Пример 4: работник проверяющей организации работает по совместительству в организации, которая подпадает под ее юрисдикцию, при этом именно он является проверяющим лицом.

Решение ситуации заключена в выдаче рекомендации уволиться с дополнительного места работы, отстранить сотрудника от проверяющей деятельности, ограничить его в полномочиях относительно подопечной фирмы.

Из всего следует, что сегодня достаточно существует законодательных актов, уполномочивающих и обязующих высшее руководство, а также проверяющую комиссию на адекватные действия относительно устранения и предотвращения конфликта интересов.

Ниже представлена лекция на тему понимания конфликта интересов государственными служащими.