Кто обладает законодательной инициативой

Органы местного самоуправления в Российской Федерации

законодательный власть местный самоуправление

Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Это одновременно и одна из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия.

В Конституции Российской Федерации нормы, посвященные местному самоуправлению, выделены в отдельную главу 8 «Местное самоуправление», которая раскрывает основные принципы организации и функционирования местного самоуправления, как особой публичной власти, независимой от государства и реализующей свои задачи.

Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, принятой всенародно в 1993 году. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь, к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие: 1) гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);

2) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);

3) организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);

4) осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

5) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).

Международным актом, регулирующим вопросы организации и деятельности местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления. Следует отметить, что реализация положений Европейской хартии местного самоуправления происходит не непосредственно, а через реализацию Закона № 131-ФЗ. Следовательно, для того, чтобы сделать вывод о реализации положений Европейской хартии местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, сначала необходимо определить, реализуются ли положения Хартии в Законе № 131-ФЗ, затем следует определить, реализуются ли положения Федерального закона в субъектах. Барбарова Н.Г. Проблема реализации положений Европейской Хартии местного самоуправления и законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении в субъектах Российской Федерации//. Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2010. -№ 1. С. 37-58.

Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции и законов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления». Конституция Российской Федерации (Принята на Всенародном референдуме) (поправки от 21.07.2014) // Российская газета. 25.12.1993 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» / Компания «Консультант Плюс». Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Справедливо отмечается в литературе, что усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении его участия в решении местных вопросов, а в направлении усиления роли государства в координации всех процессов федеративного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Дементьев А.Н. Местное самоуправление как уровень публичной власти // Федерализм. 2010. -№ 1. С. 37-58.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

Ранее действовавший ФЗ 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводил обобщающее понятие муниципального образования как городское или сельское поселение, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы. Причем законодатель не различал муниципалитеты по уровням в отличие от Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 19.05.2013) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.09.2015)., который установил двухуровневую систему местного самоуправления, определив достаточно подробно компетенцию каждого вида муниципального образования. Однако Закон 2003 г. в отличие от прежнего не дает определение муниципального образования, ограничиваясь лишь установлением типов территориальных единиц, которые являются муниципальными образованиями. По-прежнему остается целый ряд муниципальных образований, правовой статус которых регулируется отдельными ФЗ (закрытые административно-территориальные образования — ЗАТО, города-наукограды, приграничные территории). Бялкина T.M. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. — С 154 .

В соответствии с новым законом местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Соответственно первым уровнем местного самоуправления являются городские и сельские поселения, вторым муниципальные районы и городские округа с районным муниципальным делением.

Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств. На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, например, организация местного самоуправления в г. Оренбурге содержится в Уставе города. В Уставе Оренбургской области вопросам местного самоуправления посвящена глава IV » Система местного самоуправления».

На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ в ред. от 30.03.2015 //Российская газета, N 202, 08.10.2003

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие полномочиями по решению вопросов местного значения. Структуру органов местного самоуправления города Оренбурга составляют Оренбургский городской Совет, Глава города Оренбурга, администрация города Оренбурга, Счетная Палата города Оренбурга. Устав города Оренбурга Гл. 4, Ст. 25. Структура органов местного самоуправления города Оренбурга

Количество членов представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа жителей. Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

В компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:

— принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

— утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

— принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

— определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

— определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений.

Местная администрация наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями, закрепленными федеральными законами и законами субъекта федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Им может являться глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту на срок, определяемый уставом муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, но не менее чем на два года.

Функции главы администрации муниципального образования:

1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3)обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Права главы администрации муниципального образования:

1) подписывает распоряжения и приказы администрации;

2)назначает на должность и освобождает от должности работников администрации;

3) обращается по вопросам, относящимся в ведении администрации, в судебные и иные органы;

4)запрашивает и получает от государственных органов власти и органов

местного самоуправления, учреждений, организаций информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления задач, возложенных на администрацию муниципального образования.

Обязанности главы администрации муниципального образования:

— представляет муниципальное образование в отношениях с другими органами власти, без доверенности действует от имени муниципального образования;

— подписывает и обнародует правовые акты, принятые представительным органом;

— издает в пределах своей компетенции правовые акты;

— вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа. Авакьян С.А. Конституционное право России. — М.: Юристъ, 2007. — С. 678

Глава администрации несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей, за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан, а также за разглашение сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

В городе Оренбурге местное самоуправление осуществляется населением с применением следующих форм:

— местный референдум,

— муниципальные выборы,

— голосование по отзыву депутата Оренбургского городского Совета, Главы города Оренбурга, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования,

— правотворческая инициатива граждан,

— территориальное общественное самоуправление,

— публичные слушания,

— собрание граждан,

— конференция граждан,

— опрос граждан,

— обращения граждан в органы местного самоуправления,

— другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. Устав города Оренбурга, Гл. 3, Ст. 13 Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Местный референдум в г. Оренбурге проводится в соответствии с Законом Оренбургской области от 14 сентября 2004 г. № 1420/239-III-ОЗ «О референдуме Оренбургской области и местном референдуме в Оренбургской области», а также Уставом города Оренбурга. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов Оренбургского городского Совета, Главы города Оренбурга на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе. Муниципальные выборы назначаются Оренбургским городским Советом в сроки, предусмотренные настоящим Уставом.

Таким образом, местное самоуправление призвано быть общественным институтом, живым творчеством населения, поскольку предполагает не только правовые, но и иные (конечно, не противоречащие законодательству) пути реализации. Если предполагается, что местное самоуправление играет серьезную роль в обеспечении условий жизни людей, удовлетворительном состоянии среды их обитания и т.п., то для этого оно должно иметь правовые возможности (полномочия), объекты собственности и финансово-экономические средства. Муниципальное управление будет эффективным только тогда, когда государство не только законодательно оформит функции местного самоуправления, но и создаст условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципалитетов, гарантирует им их автономный статус и исключит как включение местного самоуправления в государственно-управленческую систему, так и возможное смешение государственных и муниципальных функций. В противном случае нам придется признать отсутствие важного качества местного самоуправления — самостоятельности, а, следовательно, и отсутствие местного самоуправления как такового.

Законодательная инициатива

Законодательная инициатива — стадия законодательного процесса, состоящая в вынесении на рассмотрение органом законодательной власти законопроекта или законодательного предложения по принятию, изменению или отмене закона. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определяется национальным законодательством, при этом внесение предложения в законодательное учреждение таковым субъектом влечёт за собой обязанность рассмотреть данное предложение в соответствии с установленной процедурой.

Правом законодательной инициативы обладают члены парламента и правительство, однако, в зависимости от принятых в отдельно взятом государстве норм, это их право может быть ограничено. Глава государства также может быть наделён этим правом. В ряде стран с законодательной инициативой могут выступать самостоятельные группы граждан. В этом случае закон определяет минимальную численность инициативной группы и особую процедуру прохождения предложенного проекта. Лица, не обладающие указанным правом, также могут осуществлять законодательную инициативу, но опосредованно, через субъектов, которым оно гарантировано законом. Законодательная инициатива может являться средством политической борьбы и лоббизма.

Россия

В России правом законодательной инициативы на основании ст. 104 Конституции РФ, наделены Президент, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной думы, Правительство, законодательные органы субъектов Российской Федерации. По вопросам их ведения это право также принадлежит высшим судебным органам страны: Конституционному и Верховному суду.

Прокурор обладает правом законодательной инициативы, на основании ст. 9 ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации».

Инициатива

Обсуждалась возможность предоставления данного права инициативным группам граждан, которые могли бы вносить свои предложения через общественную палату. Вопрос был поднят депутатом Госдумы пятого созыва Робертом Шлегелем, автором соответствующего законопроекта, однако проект не был принят.

В соответствии с изменениями, внесёнными в ст. 6 ФЗ от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», право законодательной инициативы на территории субъекта РФ может предоставляться «…общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации»

Право граждан на законодательную инициативу предусмотрено уставом Алтайского края, Ярославской и Томской областей Республика Башкортостан. Однако не содержится в Федеральном законодательстве и не предоставляется гражданам и группам граждан на федеральном уровне.