Коррупциогенный фактор

Понятие и виды коррупциогенных факторов

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — № 172-ФЗ) коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Исходя из данного определения термина «коррупциогенные факторы», содержащегося в № 172-ФЗ, коррупциогенные факторы можно разделить на две группы.

Первая — коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Следует отметить, что исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного свободного усмотрения субъектов правоприменительной деятельности (административное усмотрение).

Именно поэтому субъекты правоприменительной деятельности обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств.

Однако существуют сегменты, где необходимо максимально исключить данный фактор, сузив до минимума возможность свободного усмотрения субъектов правоприменительной деятельности.

Широта дискреционных полномочий, закрепленная в муниципальном нормативном правовом требует анализа следующих моментов:

  • — сроки принятия решения субъектами правоприменительной деятельности;
  • — условия принятия решения субъектами правоприменительной деятельности;
  • — наличие дублирующих полномочий.

Например: «В случае утраты действующей лицензии по письменному заявлению владельца выдается ее ксерокопия со штампом «дубликат» на бланке лицензии и ее приложениях.».

В данном случае необходимо установить конкретный срок выдачи дубликата лицензии Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики. М.: Административное и муниципальное право, 2012. — 39 с..

б) определение компетенции по формуле «вправе» является диспозитивным установлением возможности совершения органами государственной власти (органами местного самоуправления) действий в отношении граждан либо организаций;

Многие правовые акты определяют компетенцию субъекта правоприменительной деятельности при помощи формулировок «допускается», «вправе», «возможно», «может». Данные формулировки характеризуют меру дозволенного поведения.

Обязанность и право для субъекта правоприменительной деятельности связаны неразрывно, и образуют полномочие. Условия и порядок исполнения полномочий конкретизируется в нормативных правовых актах. Однако при воздействии коррупционных факторов разделение прав и обязанностей может привести к тому, что субъект правоприменительной деятельности сможет использовать полномочие только как право, то есть будет осуществлять свои полномочия по своему усмотрению, без выполнения соответствующих данному полномочию обязанностей.

Определение компетенции по формуле «вправе» оценивают на коррупциогенность следующим образом:

— если формула «вправе» содержится в действующем законодательстве, которое регулирует конкретное общественное отношение, то она может использоваться (дублироваться) и в подзаконных нормативных правовых актах применительно к этому же правоотношению.

Однако следует учитывать, что если нормативный правовой акт, обладающий большей юридической силой, устанавливает обязанность субъекта правоприменительной деятельности совершить действие (воздержаться от него), а в нормативном правовом акте, имеющим меньшую юридическую силу, но применительно к этому же правоотношению, используется формулировка «вправе» — это необходимо рассматривать как противоречие закону и предмет правовой экспертизы.

— право органа государственной власти, предусмотренное нормативными правовыми актами, должно рассматриваться в качестве обязанности его должностных лиц действовать в интересах соответствующего публично-правового образования.

При этом, формулировка «вправе» может быть использована применительно к усмотрению соответствующего органа власти по выбору наиболее эффективного способа и порядка реализации принадлежащего ему права и (или) его защиты.

Попытка придать правотворческим органом в своем нормативном правовом акте термину «вправе» иного смысла должно рассматриваться как коррупциогенный фактор.

  • — наличие в нормативном правовом акте формулировки «вправе» не является коррупционным фактором, если по результатам анализа совокупности правовых норм не нарушены права и интересы граждан, организаций и публично-правовых образований и не создано препятствий для их реализации.
  • — формула «вправе» может предусматривать для субъекта правоприменительной деятельности несколько вариантов действия, каждому из которых соответствует регламентированные процедура и условия его совершения, которую он обязан соблюсти. Формулировка «вправе» рассматривается уже не в качестве права на совершение действия, а в качестве возможности выбора из предложенных вариантов действия в зависимости от установленных в правовом акте условий их совершения.

В таком случае указанная формулировка не квалифицируется как коррупционный фактор, поскольку, субъект правоприменительной деятельности обязан сделать определенный выбор.

  • — эксперт выявляет обстоятельства, при которых право субъекта правоприменительной деятельности в определенных правоотношениях и в целях обеспечения прав граждан и организаций преобразуется в его юридическую обязанность.
  • в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка по усмотрению органов госвласти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

Данный фактор является разновидностью рассмотренного выше коррупциогенного фактора «широта дискреционных полномочий». Он может быть выявлен при анализе компетенции органов госвласти и местного самоуправления, определенной по формуле «вправе».

Нормативные правовые акты должны в подавляющем большинстве случаев содержать единые для всех потребителей правила поведения. Однако, учитывая социальную направленность деятельности органов власти, а также возможность возникновения нестандартных ситуаций, они вправе в пределах своей компетенции устанавливать особый порядок реализации тех или иных прав для граждан и организаций. Поэтому само по себе установление разного рода исключений из общих правил не должно восприниматься как коррупциогенность. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики. М.: Административное и муниципальное право, 2012. — 65 с.

Однако предоставление льгот или применение особых правил, в любом случае, не должно зависеть от усмотрения правотворческого органа, а тем более от усмотрения правоприменителя. Указанные нормы не должны быть предназначены индивидуально для конкретных граждан и организаций. В нормативном правовом акте необходимо четко описывать категории субъектов, на которые распространяется действие принятого особого порядка.

Коррупциогенным может быть установление запрета, а также предоставление государственному органу права устанавливать запреты или привилегии. Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного (муниципального) служащего.

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, которые могут привести к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа госвласти, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

Понятия «бланкетные нормы» и «отсылочные нормы» используются для установления взаимосвязей правовых норм при толковании. Отсутствие нормативно закрепленного содержания этих терминов уже является коррупциогенным фактором, так как налицо применение не устоявшихся терминов.

По мнению Чухвичева В.Д., отсылочный способ изложения нормы права предполагает её изложение в нескольких статьях одного и того же нормативного-правового акта, а бланкетный способ означает изложение нормы права в различных нормативно-правовых актах, когда в статьях одного акта содержится ссылка на другой закон или подзаконный акт (в одном акте содержится ссылка на другой акт, к которому следует обратиться, чтобы получить недостающую смысловую составляющую нормы права). Чухвичев В. Д. Законодательная техника. — М.: Закон и право, 2006. — С. 201

Согласно Большому юридическому словарю бланкетная норма — правовая норма, предоставляющая государственным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать нормы поведения, запреты и т.п., отсылочная норма права — это правовая норма, которая не содержит определенного правила поведения, а отсылает к правилу другой статьи данного или иного национального либо иностранного правового акта. Словарь бизнес терминов // Академик.ру.- 2001.

Наиболее распространенными являются определения, введенные Алексеевым С.С. Бланкетный способ — способ изложения норм права, предполагающий, что закрепленная в статье норма права содержит отсылку не к конкретному нормативному правовому предписанию — статье нормативного правового акта (как это характерно для отсылочного способа), а к другому нормативному правовому акту, отрасли права Алексеев С.С. Теория государства и права: учебное пособие. — М.: Проспект, 2015. — 89 с..

Само по себе наличие бланкетных и отсылочных норм не делает нормативный правовой акт коррупционно опасным. Их существование неизбежно и оправдывается системным характером права, все отрасли и нормы которого взаимосвязаны, и законодательной техникой, требующей найти оптимальное соотношение между казуистичностью и абстрактностью. Одна из целей регулирования с помощью отсылочных и бланкетных норм состоит в унификации правового режима в соответствующих пределах. Но это достоинство превращается в недостаток, если при использовании отсылочных и бланкетных норм правотворческий орган вторгается в компетенцию иных правотворческих органов. Именно в этом случае можно вести речь о наличии коррупциогенного фактора.

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

Указанное нарушение имеет место при присвоении правотворческих полномочий, не принадлежащих данному правотворческому органу. При этом подобное нарушение должно рассматриваться в рамках правовой экспертизы нормативного акта, а не антикоррупционной, так как в данном случае речь идет о прямом нарушении правотворческим органом установленных законодательством иными нормативными правовыми актами пределов его собственной компетенции или компетенции иных правотворческих органов.

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

Указанный коррупциогенный фактор является частной разновидностью уже рассмотренного коррупциогенного фактора «принятие нормативного правового акта правотворческим органом за пределами его компетенции». Отличие заключается в том, что ранее речь шла о случаях принятия правового акта, когда правотворческий орган прямо нарушает чужую правотворческую компетенцию, установленную нормативным правовым актам большей юридической силы. В данном же случае правотворческий орган предпринимает попытку нормативного регулирования либо той сферы деятельности, которая вообще не подлежит нормативному регулированию, либо той сферы, которая не относится к компетенции данного правотворческого органа, и не отрегулирована законом в данный момент времени. Правотворческий орган может при этом руководствоваться самыми благими намерениями, которые совершенно не влияют на снижение коррупциогенности. Алешкова Н.П. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики. М.: Административное и муниципальное право, 2012. — 53 с.

ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

Любой нормативный правовой акт должен иметь цели, ради достижения которых он принимается. А эксперту необходимо иметь в виду, что целью нормативного правового акта является надлежащее урегулирование сложившихся общественных отношений, необходимых для реализации прав граждан, организаций, публично-правовых образований в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа.

Отсутствие целей нормативного правового акта, или же ложные цели порождают коррупционные риски, способствуют принятию «надуманных» актов, не отражающих реальных потребностей в правовом регулировании, что чаще всего, не отвечает интересам граждан и организаций.

В данном случае эксперту необходимо прибегнуть к системному подходу и оценить не отдельные нормы соответствующего нормативного правового акта, а весь его текст и назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Следует каждый раз в ходе анализа норм правового акта отвечать на вопрос, могут ли поставленные в нем цели быть достигнуты с помощью тех административных процедур, которые он устанавливает.

Искажениями истинных целей нормативного правового акта (ложными целями) являются:

  • — принятие нормативного правового акта в условиях действия другого правового акта, регулирующего аналогичное общественное отношение, (если данный правовой акт не отменяется);
  • — содержание нормативного правового акта реально не направлено на достижение декларируемых им целей (в результате действия данного акта его цели остаются не достигнутыми).
  • з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Само по себе закрепление административных процедур предоставления какого-либо блага не является коррупциогенным фактором. Во многих федеральных законах и законах субъектов РФ предусмотрен именно такой порядок.

Вторая группа — коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

В случаях, когда требования, например, в отношении перечня необходимых для предоставления документов, для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают уровень разумного, возникновение коррупционных отношений неизбежно.

Неопределенные требования — требования, содержащие неясные, неконкретные условия реализации права (например, получение информации в одном органе, как условие получения информации в другом органе без установления четкой и понятной последовательности действий заявителя). Галяшина Е.И. Антикоррупционная юридико-лингвистическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. М.: Норма, 2014. — 88 с.

Трудновыполнимые требования — требования, предполагающие дополнительные физические, моральные или материальные затраты заявителя, несоответствующие характеру получаемой государственной (муниципальной) услуги и предполагаемому положительному эффекту от нее (например, требование предоставить информацию, которую сложно или невозможно получить и которая при этом не влияет на принятие решения о предоставлении государственной (муниципальной) услуги).

Обременительные требования — требования, затрудняющие прохождение административных процедур и получения конечного результата оказания государственных (муниципальных) услуг за счет установления, например, необходимости гражданину предоставить информацию, которой государственный орган или орган местного самоуправления и так обладает. Чухвичев В.Д. Законодательная техника. — М.: Закон и право, 2006. — 111 с.

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

Данный коррупциогенный фактор является разновидностью коррупциогенного фактора рассмотренного выше «отсутствие или неполнота административных процедур». Обязательная часть любого административного регламента и стандарта государственной (муниципальной) услуги — это регламентация прав граждан и организаций.

Тем не менее, формулировка «злоупотребление правом заявителя» предполагает, что речь идет не о потенциальной возможности нарушения прав, а о конкретных умышленных действиях со стороны органов госвласти или органов местного самоуправления. В данном случае встает вопрос не только и не столько об устранении коррупциогенного фактора, а сколько о пресечении противоправных действий данных государственных органов (должностных лиц).

Коррупциогенный нормативный правовой акт в данном случае характеризуется, тем, что в нем должна идти речь о предоставлении каких-либо прав гражданам и организациям в рамках реализации административных процедур, а также тем, что в нем должна создаваться возможность злоупотребления этими правами со стороны государственных (муниципальных) служащих, благодаря недостаточной их регламентации.

Как правило, на наличие данного коррупциогенного фактора указывают: предоставление заявителю права свободно выбирать сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры; предоставление заявителю права свободно выбирать способ совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры; предоставление заявителю возможности устранять препятствия после подачи документов путем предоставления дополнительных или исправленных документов при отсутствии понятных и четко определенных условий совершения этих действий.

в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности формулировок.

Перед экспертом не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, но он должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями.

Неустоявшиеся термины — это термины, не имеющие широкого использования в правоприменительной деятельности, из-за отсутствия официального толкования или четкого нормативного закрепления общепринятой формулировки. В таких случаях чаще всего, речь идет о научных категориях, ещё пока не введенных в общественный оборот, таких как «нормативные договоры» или «официальная дата правового акта».

Двусмысленные термины — термины, имеющие в правоприменительной деятельности несколько одновременно используемых формулировок, закрепленных в разных нормативных актах с разным объемом содержания. В качестве яркого примера можно привести термин «члены семьи», который по-разному трактуется в семейном и жилищном праве. Галяшина Е.И. Антикоррупционная юридико-лингвистическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. М.: Норма, 2014. — 123 с.

46. Коррупциогенные факторы российского законодательства

  • •1. Основные подходы к пониманию коррупции
  • •2. Разновидности коррупции
  • •3. История коррупции в России
  • •4. Социально-экономические причины коррупции
  • •5. Психологические причины и факторы коррупции
  • •6. Правовая безграмотность как одна из причин коррупции
  • •7. Понятие и виды взяток. Взяткодатель и взяткополучатель (ст. 290, 291 ук рф)
  • •9. Откат как один из видов коррупции
  • •10. Коррупционный оборот: определение и методы измерения
  • •11. Коррупция как категория нравственности
  • •12. Понятие теневой экономики. Теневая экономика и коррупция.
  • •13. Бюрократия и коррупция
  • •14. Лоббизм и коррупция
  • •15. Потери и выгоды от коррупции. Исследование р. Мертона
  • •16. Коррупция и инвестиции. Исследование п. Моро
  • •17. Организационно-управленческие механизмы антикоррупционной деятельности в России
  • •18. Государственная антикоррупционная политика: определение и содержание
  • •19. Понятие противодействия коррупции: правовые и организационные аспекты
  • •20. Мвд рф: цели, задачи, реформа, функции по противодействию и борьбе с коррупцией
  • •21. Совет при Президенте рф по противодействию коррупции. Его задачи и полномочия
  • •22. Национальный план противодействия коррупции: цели, структуры (разделы), основные задачи его реализации
  • •23. Национальная стратегия противодействия коррупции: цель, задачи, основные приоритеты и положения
  • •24. Участие Общественной палаты, общественных некоммерческих организаций, предпринимательских объединений, экспертных советов, фондов в работе по противодействию коррупции
  • •25. Перечень преступлений коррупционной направленности, определенный Генпрокуратурой и мвд России (апрель 2010 г.)
  • •26. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе
  • •27. Пути противодействия коррупции
  • •28. Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции
  • •29. Правовые основы противодействия коррупции в России
  • •30. Основные принципы противодействия коррупции
  • •31. Профилактика коррупционных деяний и преступлений: основные направления этой деятельности, организационные и правовые основы
  • •32. Произведения классиков литературы о мздоимстве и взяточничестве (Гоголь, Булгаков, Салтыков-Щедрин)
  • •33. Что такое электронное правительство? Перечень государственных услуг , оказываемых с помощью сетевых (электронных) технологий
  • •34. Понятие «профилактика», «противодействие» и «борьба» с преступлениями коррупционной направленности. Содержание понятий, их взаимосвязь
  • •35. Структура органов государственной власти по противодействию коррупции
  • •36. Гражданское общество как инструмент противодействия коррупции
  • •37. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Её значение для противодействия коррупции
  • •38. Независимые сми как необходимый фактор противодействия коррупции
  • •39. Опыт противодействия коррупции в Великобритании
  • •40. Опыт противодействия коррупции в сша
  • •41. Опыт противодействия коррупции в Китае
  • •42. Опыт противодействия коррупции в Сингапуре
  • •43. Генеральная прокуратура рф: задачи, функции и роль в противодействии коррупции
  • •44. Федеральный закон «о противодействии коррупции» от 25.12.2008 года № 273-фз. Его роль в антикоррупционной политике
  • •45. Антикоррупционные законы и решения в сфере малого и среднего предпринимательства
  • •46. Коррупциогенные факторы российского законодательства
  • •47. Коррупция в сфере образования
  • •48. Особенности проявления коррупции в таможенных органах
  • •49. Коррупция в правоохранительных органах
  • •51. Особенности коррупционных проявлений в сфере государственных закупок
  • •52. Проявление коррупции в сфере здравоохранения
  • •53. Особенности проявления коррупции в сфере малого и среднего бизнеса
  • •54. Коррупция в судебной системе
  • •55. Коррупция в бизнесе
  • •56. Российские показатели коррупционной ситуации
  • •57. Международные рейтинги стран мира по коррупционной емкости. Принципы составления рейтингов. Какое место занимает Россия в 2007-2011 гг.?