Конституционное законодательство

Федеральные законы

Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Принимаются они большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом, обе палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего этот закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает закон и обнародует его. Если Президент в течение этого срока с момента поступления закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленным Конституцией порядке вновь его рассматривает. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Указания и распоряжения Президента Российской Федерации

Нормативные указы Президента Российской Федерации связаны в основном с конкретизацией и детализацией действующих федеральных законов. Юридической базой для принятия указов нередко являются положения самой Конституции Российской Федерации. В частности, в соответствии с Конституцией и федеральными законами Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч.3 ст.80). Естественно, что такое определение осуществляется в форме многочисленных указов. Указом Президента Российской Федерации утверждается военная доктрина России, назначается референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. «з» ст. 83, п. «в» ст.84)

Нормативными являются указы президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам гражданства и помилования.

Ненормативные указы издаются Президентом Российской Федерации по вопросам применения права. Такими указами производятся назначения определенных должностных лиц, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий, высших воинских и специальных званий, предоставление политического убежища, помилование отдельных граждан, решение организационно-административных вопросов и т.п.

Таким образом указы Президента по ныне действующей Конституции Российской Федерации представляет собой подзаконный акт, обладающий после федерального закона наибольшей юридической силой. Содержание указа определяется конституционным статусом Президента Российской Федерации как главы государства.

ФАКТОРЫ ЕДИНСТВА И МНОГООБРАЗИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.С. АНИЧКИН
Аничкин Евгений Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент Алтайского государственного университета (г. Барнаул).
Важнейшее значение в развитии системы права Российской Федерации играет конституционное законодательство. Конституционное законодательство — это ведущая отрасль российского законодательства, выраженная в системе особых правовых источников, которые содержат нормы, регулирующие основы конституционного строя РФ, правовое положение человека и гражданина, федеративное устройство, организацию и функционирование органов государственной власти, местного самоуправления. Действующее конституционное законодательство РФ отличается двухуровневым построением, что обусловливает существование федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ. Это вызывает к жизни конкуренцию двух тенденций в развитии конституционного законодательства: стремление федерального центра к унификации правового регулирования конституционных общественных отношений, с одной стороны, и стремление субъектов РФ к децентрализации правового регулирования конституционных общественных отношений — с другой. Иначе говоря, наблюдается сосуществование унитаристского (стремление к единству) и федералистского (стремление к многообразию) начал в правовом регулировании общественных отношений, составляющих предмет конституционного законодательства. Особенностью конституционного законодательства России как федеративного государства является то, что оно в принципе не может и не должно характеризоваться полным единством. Следовательно, в определенных рамках для конституционного законодательства России может быть характерным многообразие (различие, неодинаковость). Многообразие конституционного законодательства проявляется как в допустимом отклонении норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ от норм федерального конституционного законодательства, так и в неодинаковости норм конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов РФ. В этой связи возникает необходимость в осмыслении факторов, которые обеспечивают единство российского конституционного законодательства, с одной стороны, и допускают его многообразие — с другой.
Факторы единства и многообразия конституционного законодательства могут быть неюридическими и юридическими. К неюридическим факторам единства конституционного законодательства могут быть отнесены, во-первых, территориальное единство страны, во-вторых, общность политического строя, в-третьих, единство экономического пространства, в-четвертых, духовная и историческая общность государствообразующей нации.
Юридические факторы единства конституционного законодательства обусловлены Конституцией Российской Федерации, в которой закреплены три фундаментальные основы обеспечения однородности конституционного законодательства. Во-первых, это принцип абсолютной обязательности основ конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 16 Конституции РФ «никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Следовательно, среди норм федеральной Конституции нормы главы 1, закрепляющие основы конституционного строя, отличаются наиболее высокой юридической силой. Это влечет за собой невозможность выхода за пределы основ конституционного строя как федерального конституционного законодательства, так и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ. Значение основ конституционного строя как цементирующего начала в системе конституционного законодательства России выражается в таких конституционных принципах, как государственная целостность (ч. 3 ст. 5); суверенитет государства (ч. 1 ст. 4); республиканская форма правления (ч. 1 ст. 1); единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); единство системы органов исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры (ч. 2 ст. 77, ч. 3 ст. 118, ч. 2 ст. 128, ч. 1 ст. 129); равенство прав, свобод и обязанностей граждан РФ (ч. 2 ст. 6); светский характер государства (ст. 14); равноправие народов в РФ (ч. 3 ст. 5).
Во-вторых, следует указать на закрепленный в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ принцип ее высшей юридической силы и прямого действия на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этим принципом законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ. Данный принцип свидетельствует об учредительной роли федеральной Конституции как формально-юридической основы правовой системы России вообще и системы конституционного законодательства в частности.
В-третьих, большое значение имеет принцип приоритета федерального законодательства, в том числе конституционного, над законодательством субъектов РФ. Как известно, Конституция РФ различает три группы предметов ведения. Это предметы ведения Российской Федерации как единого, «совокупного» государства, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предметы остаточного ведения субъектов Федерации. Применительно к проблеме единства конституционного законодательства названный принцип имеет два проявления.
Первое. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации, перечень которых закреплен в ст. 71 Конституции, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Следовательно, Конституция РФ не предполагает регулирование вопросов, составляющих сферу ведения Российской Федерации законодательством субъектов Федерации. В лучшем случае законодательство субъекта РФ может повторить нормы федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации либо использовать генеральную или адресную отсылку на федеральные законы, но не вправе осуществлять первичное законодательное регулирование этих предметов ведения. Поэтому федеральное конституционное законодательство по предметам ведения Российской Федерации выступает фундаментом и фактором обеспечения единства российского конституционного законодательства в целом.
Второе. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, а в случае такого противоречия будут действовать нормы федерального закона. Поэтому в части правового регулирования полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ конституционное законодательство должно отличаться полным единством.
Как видим, единство конституционного законодательства России обеспечивается посредством основ конституционного строя РФ, высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов РФ.
Вместе с тем конституционное законодательство России характеризуется не только единством, но и многообразием, которое также обусловлено неюридическими и юридическими факторами. К неюридическим факторам следует отнести, во-первых, объективные, то есть природно-климатические, национально-культурные, экономические, исторические, внутриполитические и геополитические особенности развития и состояния того или иного субъекта РФ. Отражение названных особенностей в конституции (уставе) конкретного субъекта РФ предопределяет неодинаковость конституционного (уставного) законодательства субъектов Федерации. Во-вторых, это субъективные неюридические факторы, главным образом существующие внутрифедеративные противоречия. Основным видом внутрифедеративных противоречий в России является конфликтность между федеральным центром и субъектами Федерации. Кроме того, можно вести речь об иных видах внутрифедеративных противоречий, к которым относятся противоречия между субъектами РФ и противоречия в рамках отдельного субъекта РФ. Наиболее распространенной формой последнего вида противоречий выступает конфронтация высших органов законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации . Внутрифедеративные противоречия находят отражение в конституционном законодательстве. Например, оппозиционность федеральному центру со стороны высших органов власти конкретного субъекта Федерации обусловливает существование в законодательстве этого субъекта норм, противоречащих нормам федерального конституционного законодательства. Внутренняя противоречивость конституционного законодательства является выражением его многообразия, однако такое многообразие является негативным, недопустимым.
———————————
См. подробнее: Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа, региональные политические режимы, муниципалитеты // Полис. 2002. N 4. С. 171 — 177.
Юридические факторы многообразия обусловлены Конституцией РФ. Во-первых, это асимметричность Российской Федерации. Закрепляя принцип равноправия субъектов РФ (ст. 5), Конституция одновременно формализует неравноправие субъектов РФ и способствует тем самым формированию асимметричной федерации. Например, только республики в составе РФ названы государствами (ч. 2 ст. 5), только республики имеют свои конституции, в то время как другие субъекты имеют уставы (ч. 2 ст. 5), только республики вправе устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68). Особенностями отличается статус автономной области и автономных округов, поскольку данные субъекты Федерации входят в состав других субъектов Федерации — краев и областей. В связи с этим только автономной области и автономным округам ч. 3 ст. 66 Конституции РФ предоставляет право инициировать принятие федерального закона о данном автономном округе (автономной области). Только сложносоставным субъектам РФ предоставлено право принятия договоров, регулирующих их внутренние отношения (ч. 4 ст. 66). Указанные нормы воспринимаются законодательством автономной области и автономных округов и отличают его от законодательства иных субъектов РФ, что порождает многообразие .
———————————
См. подробнее: Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник МГУ. Право. 1999. N 1. С. 74 — 84.
Во-вторых, фактором относительного многообразия является законодательство субъектов Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Относительность многообразия вызвана тем, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения регулируются на региональном уровне. Закономерно возникает вопрос о возможности или невозможности отклонения норм законодательства субъектов РФ от норм федерального законодательства. В нескольких случаях содержание норм законодательства субъектов РФ, регулирующих определенное общественное отношение, может отличаться от содержания норм федерального законодательства, регулирующих аналогичное общественное отношение. К таким случаям можно отнести: 1) конкретизацию в законодательстве субъектов РФ положений федерального законодательства; 2) дополнительное законодательное регулирование со стороны субъектов РФ, в частности установление дополнительных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина; 3) отражение в нормах законодательства субъектов РФ региональной специфики; 4) первичное (опережающее) законодательное регулирование на уровне субъектов РФ при отсутствии соответствующего федерального закона. При этом естественны различия в скорости и объеме законодательного регулирования одних и тех же вопросов в сфере совместного ведения разными субъектами Российской Федерации.
В-третьих, фактор многообразия закреплен в ст. 73 Конституции, предусматривающей существование сферы остаточного ведения субъектов РФ. Поскольку выявление и закрепление предметов остаточного ведения является прерогативой субъекта Федерации, то вполне закономерно разнообразие количества и содержания названных предметов ведения в конституциях и уставах субъектов РФ .
———————————
См. подробнее: Невинский В.В. Остаточная (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации: понятие, содержание и проблемы реализации // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сб. докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 68 — 72.
В-четвертых, многообразие конституционного законодательства усиливается договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Возможность заключения таких договоров (сейчас они почти отсутствуют) предусмотрена ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Договоры усиливают различия как между договаривающимися и недоговаривающимися субъектами РФ, так и между собственно договаривающимися субъектами РФ . Более того, положения договоров отражаются в законодательстве договаривающихся субъектов РФ, чем отличают соответствующие нормы их законодательства от норм законодательства субъекта Федерации, не являющегося стороной договора.
———————————
См.: Бухвальд Е. Российский федерализм: стартовая проблема нового тысячелетия // Федерализм. 2000. N 1. С. 47, 49; Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. N 10 — 12. С. 24.
Таким образом, действующее конституционное законодательство Российской Федерации испытывает на себе воздействие многих неюридических и юридических факторов, обусловливающих как его единство, так и многообразие. Сочетание единства и многообразия — явление нормальное для конституционного законодательства федеративного государства. Однако такое сочетание должно быть сбалансированным, то есть не нарушающим пределы необходимой однородности конституционного законодательства. Сосуществование в российском конституционном законодательстве единства и многообразия свидетельствует о его относительной однородности.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
«КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
Конституционное и муниципальное право, 2005, N 2