Изменение статуса субъекта РФ

Изменение статуса субъекта Российской Федерации: территориальные аспекты

Под статусом субъекта Российской Федерации обычно понимаются совокупность полномочий, прав и обязанностей или система государственно-правовых компетенций в осуществлении им власти на своей территории в качестве субъекта правоотношений с Федерацией и другими государственными образованиями, а также указание на его принадлежность к определенному виду субъектов РФ: республике, краю, области, городу федерального значения, автономной области, автономному округу1. Нормы, определяющие основы статуса субъекта РФ, отражены в конституционном законодательстве, что и характеризует данный статус как конституционный, т. е. юридически закрепленный на высшем конституционном уровне. Конституционный статус субъекта РФ устанавливается федеральной Конституцией и конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ и характеризуется обладанием субъектом всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Конституция РФ допускает возможность изменения статуса субъекта Федерации. Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким образом, ни Российская Федерация, ни ее субъекты не вправе в одностороннем порядке изменять конституционный статус субъектов РФ. В основных законах субъектов РФ часто воспроизводится федеральный конституционный императив. Например, в ст. 13 Устава Омской области установлено: «Никто не может изменить государственно-правовой статус Омской области в одностороннем порядке».

Федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта Российской Федерации еще не принят, хотя проекты его разработаны давно . Вместе с тем в конституциях (уставах) некоторых субъектов РФ определен порядок выражения согласия субъекта на изменение его статуса. Так, согласно Конституции Республики Тыва изменение конституционно-правового статуса Республики возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Тыва в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 1). Аналогичные нормы содержатся в конституциях и уставах других субъектов РФ. В уставах отдельных субъектов РФ устанавливается порядок выражения согласия на изменение их статуса. Так, согласно Уставу Красноярского края изменение статуса края, а также его объединение с другими субъектами РФ могут быть произведены только на основе решения, принятого на краевом референдуме, если иное не будет предусмотрено федеральным законодательством (ст. 15). Соот-ветствуюшая формулировка Конституции Республики Мордовии более мягкая: «Республика Мордовия выражает согласие об изменении своего статуса с учетом мнения населения Республики Мордовия» (ч. 2 ст. 56).

Конституционно-правовой статус субъекта РФ согласно федеральному законодательству может быть изменен двумя способами:

  • 1) путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой;
  • 2) путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой означает присвоение субъекту иного вида конституционно-правового статуса субъекта РФ из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, что подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ1. Например, область может быть преобразована в край, край — в республику и т. п. Таким образом, изменяется субъектный состав Российской Федерации, конституционный статус субъекта РФ, но при этом его территория остается без изменения .

Среди ученых бытует мнение, что без изменения вида и территории субъекта РФ изменение его индивидуального названия является изменением статуса субъекта. Представляется, что в данном случае нельзя рассматривать как изменение статуса субъекта РФ смену по его инициативе наименования, поскольку, кроме этого, ничто другое не меняется.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ предусмотрено Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», регулирующим процедуру объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.

Объединение субъектов РФ проводится в целях: 1) обеспечения сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территориях соответствующих округов; 2) ускорения социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышения уровня жизни населения, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территориях округов; 3) эффективного осуществления государственной власти; 4) организации местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом; 5) дополнительных гарантий для коренных малочисленных народов.

Объединение субъектов РФ влечет возникновение нового укрупненного субъекта Федерации в территориальных границах объединенных субъектов. По существу, прежние субъекты РФ (на практике это автономные округа) прекращают свое существование и в границах их территорий возникает новый субъект, который может: 1) сохранить тип и наименование одного из прежних субъектов (например, Красноярский край при его объединении с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийский автономными округами); 2) при сохранении наименования избрать новый тип из перечня установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ (например, Пермский край при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа); 3) избрать новый тип и новое наименование (например, Забайкальский край при объединении Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа). Во всех трех случаях изменение статуса субъекта Федерации сопряжено с изменением его территории.

Необходимо обратить внимание на некорректные положения ряда уставов, в которых объединение с другими субъектами Федерации выведено из понятия «изменение статуса». Так, согласно ч. 4 ст. 3 Устава (Основного Закона) Саратовской области «изменение статуса области, ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены в соответствии с Конституцией Российской Федерации». Более ярким примером служит положение Устава Волгоградской области: «Изменение статуса, наименования, границ области, а также ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены в порядке, установленном действующим законодательством» (ч. 4 ст. 1) (выделено мной. — И. #.).

Необходимо заметить, что в науке также существует мнение о том, что объединение в форме присоединения субъекта РФ к уже сущест-вуюшему субъекту РФ и, как следствие, изменение его территории и населения не означает изменения его статуса — необходима процедура признания прекращения существования присоединенных субъектов РФ и легитимации изменения территории и населения субъекта РФ, в состав которого вошли присоединенные субъекты Федерации1.

В. В. Кульчевский полагает целесообразным процедуру прекращения существования субъекта РФ рассматривать как изменение статуса территориальной единицы, а не изменение статуса субъекта РФ, объясняя это тем, что субъект Федерации представляет собой определенное правовое образование, «наличие территории у которого является лишь одним из признаков. Статус же субъекта Федерации — это его правовое качество» . С данной позицией сложно согласиться, поскольку без своей территории, на которую распространяется юрисдикция его органов, субъекта Федерации как государственно-территориального образования просто не может быть.

В теории конституционного права выделяют и другие способы изменения статуса субъекта Федерации, сопровождающиеся территориальными изменениями:

  • 1) разделение субъекта Федерации на несколько новых субъектов;
  • 2) выделение части территории субъекта Федерации с предоставлением ей статуса субъекта Федерации;
  • 3) объединение частей территорий нескольких граничащих между собой субъектов Федерации с предоставлением этой объединенной территории статуса субъекта Федерации.

Федеральным законодательством эти способы не предусмотрены, что объясняется необходимостью исключения самой возможности дальнейшего дробления территориального устройства государства. Учитывая размеры территории России, наличие самого большого числа субъектов из всех федераций мира, проблемы экономического отставания ряда субъектов РФ, такая позиция законодателя вполне оправданна.

Вместе с тем о возможности не только объединения, но и разделения субъекта упоминают отдельные региональные акты, например Устав (Основной Закон) Томской области (ч. 5 ст. 2), Устав Челябинской области (ч. 5 ст. 1), ч. 2 ст. 6 Устава (Основного Закона) Орловской области.

Разделение субъекта Федерации может не только иметь отрицательный эффект, связанный с усложнением системы управления территориями, но и быть обусловлено обострением в нем межнациональных отношений, когда разделение служит исключительной мерой снятия напряжения в регионе. Примером может служить опыт разделения Чечено-Ингушетии на два субъекта РФ. В силу обострившихся экономических и социально-политических проблем на данной территории принятое решение предотвратило конфликт между чеченцами и ингушами, а также не дало распространиться событиям, произошедшим в 1990-е гг. в Чечне, на территорию Ингушетии1. В основе разделения субъекта лежало взаимное согласие двух субъектов и Федерации.

Обращает на себя внимание позиция, высказанная Конституционным Судом РФ в отношении вхождения автономных округов в состав края, области. Суд отметил, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия края или области . Но ведь изменение статуса автономного округа может включать и выход из состава края, области, в результате которого изменится и территория последних. Очевидно, в федеральном законе о порядке изменения статуса субъекта Федерации этот вопрос должен быть решен.

Иногда к способам изменения статуса субъектов Федерации относят изменение границ между субъектами РФ путем разрешения приграничных споров, что представляется неверным, поскольку в данном случае речь идет об изменении границ территории субъектов, за счет чего они могут уменьшаться или увеличиваться без изменения статуса субъектов.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ может осуществляться лишь в рамках Конституции РФ. Конституция не содержит права субъектов РФ на выход из Российской Федерации, поэтому изменение статуса субъекта не может осуществляться таким способом.

В зарубежных федерациях, например в Индии и Пакистане, допускаются в качестве исключительной меры юридической ответственности преобразование и даже ликвидация субъекта федерации. Российское конституционное законодательство не знает таких мер ответственности субъектов РФ.

  • См.: Филиппов И. К. Правовой статус республик — субъектов Российской Федерации: автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 1992. С. 5.
  • См.: Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. М., 1994. С. 44.
  • См., например: Козлов А. Е., Румянцева Т. С., Чехарина В. И. Инициативный проект федерального конституционного закона Российской Федерации «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, образования в ее составе нового субъекта и принятия в Российскую Федерацию нового субъекта» // Государство и право. 1996. № 3. С. 110—117.
  • См. постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П; постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П; постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа»; Указ Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации».
  • Некоторые ученые изменением статуса субъекта Федерации считают его преобразование в иной вид, аргументируя этот вывод тем, что между субъектами РФ нет никаких различий, кроме конституции и государственного языка в республиках. По мнению В. В. Иванова, «изменение статуса субъекта Российской Федерации — это отказ региона от статуса субъекта Федерации с последующим включением его территории в состав другого региона либо с предоставлением этому образованию какого-либо иного статуса в Федерации» (Иванов В. В. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. № 11. С. 52). Относительно второго положения можно возразить, поскольку оно не предусмотрено Конституцией РФ.
  • См.: Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 90.
  • См.: Михалева Н. А. Указ. соч. С. 139.
  • СмДамдинов Б. Д. К вопросу об объединении «сложносоставных» субъектов Российской Федерации: первый опыт и перспективы (конституционные и финансовоправовые аспекты) // Сибирский юридический вестник. 2004. № 2.
  • Кульчевский В. В. Правовые проблемы утраты статуса субъекта Российской Федерации // Право и политика. 2008. №11.
  • См.: Чертков А. Н. Перспектива расширения способов изменения субъективного состава Российской Федерации //Административное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 14.
  • См.: Чертков А. Н. Перспектива расширения способов изменения субъективного состава Российской Федерации. С. 14.
  • См. постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П.
  • См.: Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 303.
  • См.: Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 105.

Порядок изменения статуса субъекта Российской Федерации.

Согласно ч.5 ст.66 Конституции статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации

и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.Однако, как показывает реальность, у Российской Федерации вовсе нет желания менять статус субъектов в составе Российской Федерации. Когда Свердловская область хотела объявить себя Уральской республикой, центральные органы власти предприняли все усилия, чтобы не допустить этого. Проблемы с выходом республик из состава Российской Федерации еще более сложны.

Выход автономного округа из состава края или области является изменением его статуса с точки зрения делениясубъектов Федерации на два типа: непосредственно входящих в состав Федерации и являющихся не только субъектомФедерации, но и составной частью сложного образования (например, Тюменская область и автономные округа в еесоставе).

Очевидно, что выход автономного округа из состава края (области) и его непосредственное вхождение в состав Федерации влечет за собой территориальные изменения, так как территория округа является одновременно и частью территории другого субъекта Федерации. Не ясно следующее: происходит ли в этом случае изменение границмежду субъектами Федерации в смысле ч.3 ст. 67? Если да, то в этом случае для изменения статуса недостаточносогласования воли Федерации и автономного округа. Необходимо соблюсти требование и ч.З ст. 67 Конституции о

том, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (конституции и уставытребуют для этого проведение референдума или же принятие решения об изменении границ законодательным собранием субъекта Федерации, чье согласие на изменение территории требуется).

Между тем, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по запросу о толковании ч.4 ст.66Конституции (см. 3.2.2) говорится, что для изменения статуса автономного округа, входящего в состав края илиобласти, не требуется согласия края (области). Причем в Конституции (ч.4 ст.66) упоминается о вхождении в состав края или области только автономных округов. Следовательно, любой вариант изменения статуса автономногоокруга, входящего в состав края (области), должен быть приобретением статуса субъекта, непосредственно входящего в состав Российской Федерации.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации.

сфера общественных отношений (круг вопросов), регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции субъектов РФ. К П.в.с. РФ относится круг тех вопросов, которые находятся вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. По вопросам исключительной компетенции органы власти республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеральный закон, по смыслу ст. 73 действующей Конституции, не может вторгаться в сферу исключительной компетенции субъектов РФ.Нарушение этой конституционной нормы влечет за собой признание федерального закона неконституционным. По соглашению с федеральными органами государственной власти субъекты РФ вправе относить любые вопросы, находящиеся в их ведении, к ведению РФ. В то же время субъекты РФ вправе в своих конституциях (уставах) объявлять вопросы, определенные в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ (по которым субъекты РФ могут самостоятельно осуществлять полномочия), вопросами их исключительной компетенции, предметами их исключительного ведения, которые не могут передаваться в компетенцию Федерации

Статья 80 К.Субъекты Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами Российской Федерации, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Состав Российской Федерации и конституционные основы его изменения

В соответствии с Конституцией РФ Россия по форме государственного устройства является федеративным государством, т.е. сложным образованием, основанным на национальных и территориальных началах. Как федеративное государство в своем составе Россия имеет шесть видов субъектов: три из них представляют национальные образования (республики, автономные округа и автономная область) и три – территориальные образования (края, области, два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург). Несмотря на различие субъектов, Россия – единое государство, которое состоит из ряда образований, обладающих самостоятельностью решения вопросов, не относящихся к компетенции федеральной власти.

На данный момент (2013 г.) таких субъектов 83. Из них 21 республика, 46 областей, девять краев, одна автономная область, четыре автономных округа, два города федерального значения.

Можно дать следующую характеристику указанных субъектов.

Республики:

  • – охарактеризованы в Конституции РФ как «государства» (ч. 2 ст. 5);
  • – имеют свою конституцию (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ);
  • – не могут входить в состав других субъектов РФ (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ);
  • – не могут включать другие субъекты РФ (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ);
  • – вправе устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ).

Края и области:

  • – имеют свой устав (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ);
  • – не могут входить в состав других субъектов РФ (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ);
  • – могут включать автономные округа (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).

Автономные области:

  • – имеют свой устав (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ);
  • – входят в состав РФ в единственном числе (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ);
  • – может быть принят федеральный закон об автономной области (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ);
  • – не могут входить в состав других субъектов РФ (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ);
  • – не могут включать другие субъекты РФ (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).

Города федерального значения:

  • – имеют свой устав (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ);
  • – не могут входить в состав других субъектов РФ (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ);
  • – не могут включать другие субъекты РФ (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).

Автономные округа:

  • – имеют свой устав (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ);
  • – может быть принят федеральный закон об автономном округе (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ);
  • – могут входить в состав края, области (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ);
  • – не могут включать другие субъекты РФ (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).

Закрепление в ст. 65 Конституции РФ 83 субъектов Федерации исключает возможность выхода субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке.

В ч. 1 ст. 137 Конституции РФ предусмотрено три способа изменения состава субъектов РФ: принятие нового субъекта в состав РФ; образование нового субъекта РФ; изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ.

Принятие в РФ нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к России иностранного государства или его части.

Образование в составе РФ нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в связи с объединением (разъединением) одного или нескольких из них.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ – преобразование субъекта из одного вида в другой, влекущее за собой изменение количественного состава отдельных видов субъектов.

Условия и процедуры принятия в Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта регулируются Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством.

Инициатором заключения такого международного договора является иностранное государство.

Предусмотрено, что при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы и принципы федеративного устройства России, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

В случае принятия в состав РФ нового субъекта он, как правило, получает статус республики, если международным договором не предусматривается иное.

Международным договором также регулируются наименование и статус нового субъекта РФ, порядок приобретения гражданства Российской Федерации лицами, проживающими на присоединяемой территории, правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов, действие законодательства РФ на территории нового субъекта, функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ.

После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора, а затем международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию.

Принятие в состав РФ нового субъекта оформляется федеральным конституционным законом.

Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта должен содержать положения, определяющие его наименование, статус и границы. Кроме того, в указанном законе должны быть закреплены заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы, а также в систему органов государственной власти РФ.

Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов, и повлечь за собой прекращение существования объединяющихся территорий.

Инициатива объединения принадлежит тем государственным образованиям РФ, на территориях которых образуется новый субъект.

Вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных территорий после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ. Если Президент РФ поддерживает данную инициативу, вопрос об объединении в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ (различие формулировок для вынесения на референдум не допускается). Окончательно изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ оформляется федеральным конституционным законом.

Объединение регионов началось с 2003 г. Хронология процесса выглядит так:

  • – 7 декабря 2003 г. был проведен референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 декабря 2005 г.;
  • 17 апреля 2005 г. был проведен референдум по присоединению Таймырского и Эвенкийского автономного округа к Красноярскому краю. Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 января 2007 г.;
  • – 23 октября 2005 г. был проведен референдум по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 июля 2007 г.;
  • – 16 апреля 2006 г. был проведен референдум по присоединению Усть-Ордынского Бурятского автономного округа к Иркутской области. Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 января 2008 г.;
  • – 11 марта 2007 г. был проведен референдум по объединению Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в единый Забайкальский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу с 1 марта 2008 г.

Начата предварительная работа по объединению Архангельской области и Ненецкого автономного округа, но процесс заморожен. Возможные названия – Поморский край, Архангельский край, Северный край.

Ведется обсуждение возможности объединения Санкт- Петербурга и Ленинградской области. Среди предлагаемых названий – Петербургская губерния, Невский край.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17.12.2001 № 6-ФКЗ расширение Российской Федерации возможно путем присоединения к ней в качестве субъектов Федерации иностранных государств или их частей согласно свободному волеизъявлению народов, проживающих на этих территориях, и при заключении международных договоров с этими государствами. В связи с крайне малой вероятностью осуществления последнего условия применительно к части иностранного государства расширение России возможно только за счет независимых государств, в том числе территорий, которые могут когда-либо получить такой статус.