Государственные и муниципальные преференции

Государственные и муниципальные преференции: порядок предоставления и правовые последствия нарушения установленного порядка предоставления преференций

Государственные и муниципальные преференции представляют собой способ вмешательства в конкурентные отношения. Такое вмешательство искажает конкурентные отношения и в подавляющем большинстве случаев приводит к ограничению конкуренции.

Впервые комплексное антимонопольное регулирование вопроса государственного вмешательства в конкурентные отношения было осуществлено в 2006 г. с введением института государственной и муниципальной помощи. С учетом негативного характера такой помощи для конкуренции в 2009 г. название института «государственная и муниципальная помощь» в законодательстве было заменено на название «государственная и муниципальная преференция».

Регулированию вопросов предоставления государственных и муниципальных преференций посвящена гл. 5 Федерального закона «О защите конкуренции».

Государственная или муниципальная преференция — это предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Таким образом, государственная или муниципальная преференция (далее также — преференция) характеризуется следующими признаками:

  • — это преимущество, предоставляемое органом власти отдельному хозяйствующему субъекту;
  • — данное преимущество обеспечивает такому хозяйствующему субъекту более выгодные условия деятельности по сравнению с конкурентами;
  • — преимущество обеспечивается путем имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Закон ограничивает круг органов государственной власти федерального уровня, которые могут предоставлять преференции, федеральными органами исполнительной власти. Поэтому решения органов федеральной законодательной власти (Федерального Собрания РФ), Президента РФ или Правительства РФ о предоставлении отдельным хозяйствующим субъектам преимуществ не могут рассматриваться в качестве преференции.

На уровне субъектов РФ и местного самоуправления каких-либо исключений в отношении органов, предоставляющих преференции, Федеральный закон «О защите конкуренции» не содержит. Поэтому предусмотренные данным Законом ограничения на предоставление преференций в равной мере распространяются как на законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ и местного самоуправления, так и на исполнительные органы.

Самой распространенной формой государственной или муниципальной преференции является передача хозяйствующему субъекту государственного или муниципального имущества или иных объектов гражданских прав. В ряде случаев преференция может быть выражена в денежной форме.

Вместе с тем преференция может выражаться и в иных формах, например в формах имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Имущественная льгота имеет место тогда, когда хозяйствующий субъект, например, освобождается от арендной платы или ее рыночный размер существенно снижается.

Государственная или муниципальная гарантия представляет собой разновидность долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром. Учитывая, что наличие у хозяйствующего субъекта государственной или муниципальной гарантии предоставляет такому субъекту преимущество в предпринимательской деятельности, предоставление таких гарантий является отдельной формой преференций.

В Федеральном законе «О защите конкуренции» определяются случаи, когда предоставленные органами власти преимущества не могут рассматриваться в качестве преференций.

Так, не являются государственной или муниципальной преференцией:

  • — предоставление имущества или иных объектов гражданских прав по результатам торгов, организованных в соответствии с законодательством РФ, а также по результатам иных процедур, предусмотренных законодательством РФ, контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд;
  • — передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;
  • — закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
  • — предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда;
  • — предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику товарного рынка.

Несмотря на то что прямого указания на это Федеральный закон «О защите конкуренции» не содержит, по общему правилу предоставление государственной или муниципальной преференции не допускается.

Данный Закон предусматривает исчерпывающий перечень целей, на достижение которых может быть предоставлена государственная или муниципальная преференция.

Так, предоставление государственных или муниципальных преференций может осуществляться исключительно в целях:

  • — обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
  • — развития образования и науки;
  • — проведения научных исследований;
  • — защиты окружающей среды;
  • — сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
  • — развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей;
  • — развития физической культуры и спорта;
  • — обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;
  • — производства сельскохозяйственной продукции;
  • — социального обеспечения населения;
  • — охраны труда;
  • — охраны здоровья граждан;
  • — поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
  • — поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Цели предоставления государственных или муниципальных преференций также могут определяться другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. При этом ни федеральные органы исполнительной власти, ни органы государственной власти субъектов РФ, ни органы местного самоуправления не имеют права расширять перечень целей, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Использование государственной или муниципальной преференции в целях, не соответствующих указанным в заявлении о даче согласия на предоставление преференции, не допускается.

По общему правилу государственная или муниципальная преференция предоставляется органом власти с предварительного письменного согласия антимонопольного органа.

Не требует письменного согласия антимонопольного органа государственная или муниципальная преференция, предоставляемая:

  • — на основании федерального закона, правового акта Президента, правового акта Правительства РФ, законов субъектов РФ о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;
  • — путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством РФ;
  • — в размере, не превышающем установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу (в соответствии с указанием Банка России от 20 июня 2007 г. № 1843-у не более 100 тыс. руб.);
  • — в соответствии с федеральными, региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Федеральный закон «О защите конкуренции» регламентирует процедуру дачи согласия антимонопольным органом на предоставление органом власти государственной или муниципальной преференции.

Федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом.

Согласно Административному регламенту ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, утвержденному приказом ФАС России от 16 декабря 2009 г. № 841, Центральный аппарат ФАС России рассматривает заявления, поступившие от федеральных органов исполнительной власти, а территориальные органы ФАС России рассматривают заявления, поступившие от находящихся на подведомственной территории территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов.

В случае поступления в антимонопольный орган заявления, подлежащего в соответствии с Административным регламентом рассмотрению в другом антимонопольном органе, данное заявление в течение семи рабочих дней направляется на рассмотрение в соответствующий антимонопольный орган с уведомлением об этом заявителя.

Следует отметить, что Центральный аппарат ФАС России может запросить к своему рассмотрению заявление, подлежащее рассмотрению в территориальном органе. Поэтому Центральный аппарат ФАС России полномочен рассматривать любое заявление о предоставлении государственной или муниципальной преференции, поступившее от любого органа власти.

Заявление о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции оформляется по форме, предусмотренной Административным регламентом, и в обязательном порядке должно содержать указание на цели и размер предоставляемой государственной или муниципальной преференции.

Одновременно с заявлением о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции в антимонопольный орган представляются:

  • — проект акта, которым предусматривается предоставление государственной или муниципальной преференции, с указанием цели предоставления и размера такой преференции, если она предоставляется путем передачи имущества;
  • — перечень видов деятельности, осуществляемых и (или) осуществлявшихся хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее двух лет, а также копии документов, подтверждающих и (или) подтверждавших право на осуществление указанных видов деятельности, если в соответствии с законодательством РФ для их осуществления требуются и (или) требовались специальные разрешения;
  • — наименования видов товаров, объемы товаров, произведенных и (или) реализованных хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее двух лет, с указанием кодов видов продукции;
  • — бухгалтерский баланс хозяйствующего субъекта, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате подачи заявления, либо, если хозяйст-вуюшии суоъект не представляет в налоговые органы Ьухгалтерскии баланс, иная предусмотренная законодательством РФ о налогах и сборах документация;
  • — перечень лиц, входящих в одну группу лиц с хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, с указанием основания вхождения таких лиц в эту группу;
  • — нотариально заверенные копии учредительных документов хозяйствующего субъекта.

Документы представляются на бумажном или электронном носителе. Документы, представленные на бумажном носителе, должны быть пронумерованы, прошиты и заверены подписью руководителя (исполняющего обязанности руководителя) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, иного осуществляющего функции указанных органов органа (организации), имеющего (имеющей) намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, или уполномоченного им лица. К заявлению должна быть приложена опись всех представленных документов.

Коммерческая, служебная или иная охраняемая законом тайна, содержащаяся в документах, не может служить основанием для отказа в их представлении антимонопольному органу. При этом заявитель должен указать исчерпывающий перечень документов, составляющих коммерческую тайну (за исключением документов, которые не могут являться коммерческой тайной в соответствии с законодательством РФ), служебную или иную охраняемую законом тайну.

Заявление, а также прилагаемые к нему документы должны быть составлены на русском языке. К документам, составленным на иностранном языке, должен быть приложен заверенный в установленном порядке перевод на русский язык (с проставлением апостиля компетентного органа государства, в котором этот документ был составлен).

Заявление и документы считаются представленными со дня их регистрации в антимонопольном органе.

В случае представления неполного комплекта документов антимонопольный орган в течение 10 календарных дней со дня его получения принимает мотивированное решение о несоответствии представленных заявления и (или) прилагаемых к нему документов установленным требованиям и возвращает заявление заказным письмом с уведомлением о вручении с приложением удостоверенной в установленном порядке копии такого решения. В этом случае заявление считается непредставленным, а заявитель вправе истребовать представленные вместе с заявлением о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции документы. Срок хранения антимонопольным органом представленных документов, в течение которого их можно истребовать, составляет 14 дней с даты получения заявителем указанного уведомления.

Если в ходе рассмотрения заявления антимонопольный орган придет к выводу о том, что действия, на осуществление которых в указанном заявлении испрашивается согласие антимонопольного органа, не являются государственной или муниципальной преференцией, антимонопольный орган принимает решение о том, что согласия антимонопольного органа на осуществление таких действий не требуется. Такое решение антимонопольный орган обязан принять не позднее 10 дней со дня поступления заявления, и в день принятия такого решения он обязан уведомить об этом заявителя.

Антимонопольный орган рассматривает заявление органа власти о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции в срок, не превышающий одного месяца с даты получения заявления.

По результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

  • — о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, если она предоставляется в целях, предусмотренных Федеральным законом «О защите конкуренции», и ее предоставление не может привести к устранению или недопущению конкуренции;
  • — о продлении срока рассмотрения этого заявления, если в ходе его рассмотрения антимонопольный орган придет к выводам о том, что предоставление такой преференции может привести к устранению или недопущению конкуренции, либо о том, что такая преференция, возможно, не соответствует установленным названным Законом целям и необходимо получить дополнительную информацию. По указанному решению срок рассмотрения данного заявления может быть продлен не более чем на два месяца;
  • — об отказе в предоставлении государственной или муниципальной преференции, если государственная или муниципальная преференция не соответствует установленным указанным Законом целям или если ее предоставление может привести к устранению или недопущению конкуренции;
  • — о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции и введении ограничения на предоставление государственной или муниципальной преференции.

Решение антимонопольного органа, принимаемое по результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, должно быть мотивированным.

Решение о даче согласия на предоставление преференции и введении ограничения на ее предоставление принимается антимонопольным органом для обеспечения соответствия государственной или муниципальной преференции указанным в рассматриваемом Законе целям и уменьшения ее негативного влияния на конкуренцию. При этом ограничения в отношении государственной или муниципальной преференции могут касаться:

  • — предельного срока предоставления государственной или муниципальной преференции;
  • — круга лиц, которым может быть предоставлена государственная или муниципальная преференция;
  • — размера государственной или муниципальной преференции;
  • — конкретных целей предоставления государственной или муниципальной преференции.

Антимонопольный орган может вводить и иные ограничения на предоставление государственной или муниципальной преференции, которые могут способствовать обеспечению конкуренции.

Заявитель обязан представить документы, подтверждающие соблюдение установленных антимонопольным органом ограничений, в месячный срок с даты предоставления государственной или муниципальной преференции.

Если при осуществлении контроля за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган установит факты предоставления преференции в нарушение установленного порядка или несоответствия ее использования заявленным в заявлении целям, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, которому предоставлена такая преференция, органу власти, предоставившему такую преференцию, предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо предписание о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию, при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена в иной форме.

Статья 19. Государственные или муниципальные преференции

Комментарий к статье 19

1. Впервые в РФ нормы, запрещающие государственным и муниципальным органам ограничивать конкуренцию на товарном рынке путем предоставления преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, были закреплены в Законе о конкуренции 1991 г.

Данный Закон признавал незаконным необоснованное предоставление отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара (ст. 7). Однако какого-либо специального регулирования оснований и порядка предоставления данных льгот Закон не содержал.

Пришедший на смену Закону о конкуренции 1991 г. Закон о защите конкуренции закрепил отдельное регулирование предоставления публичными органами преимуществ хозяйствующим субъектам в гл. 5. При этом в первоначальной редакции Закон оперировал термином «государственная и муниципальная помощь». В 2009 г. в рамках Второго антимонопольного пакета данный термин был заменен на ныне используемый термин «государственная и муниципальная преференция», а также были уточнены основания и порядок предоставления преференций.

2. Пункт 20 ч. 1 ст. 4 Закона о защите конкуренции определяет государственные или муниципальные преференции как предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Как следует из этого определения, государственные и муниципальные преференции могут быть предоставлены следующими субъектами:

— федеральными органами исполнительной власти;

— органами государственной власти субъектов РФ — по сравнению с определением государственной и муниципальной помощи данный круг органов был расширен: в действующей редакции Закона о защите конкуренции к ним относятся как исполнительные, так и законодательные органы субъектов РФ . В качестве примера такого рода преференций можно привести предоставленное Правительством Москвы право на заключение договора на размещение торгового объекта Культурному благотворительному фонду «Клуб авторской песни «Гнездо глухаря» ;

Письмо ФАС России от 14 августа 2009 г. N ПС/27405 «Разъяснения по вопросам изменений, внесенных в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», в части контроля предоставления и использования государственных и муниципальных преференций». В связи с этим, однако, встает вопрос о согласовании предоставления преференций законодательными органами с ФАС России, так как такое согласование не соответствует конституционному принципу разделения властей как допускающее контроль органа исполнительной власти над органами законодательной власти.

Распоряжение Правительства Москвы от 27 февраля 2013 г. N 107-РП.

— органами местного самоуправления — например, Совет депутатов г. Апатиты принял решение о предоставлении муниципальной преференции филиалу ФГУП «Почта России» путем освобождения от уплаты арендной платы за пользование объектами муниципального нежилого фонда г. Апатиты на 2014 г. ;

http://www.apatity-city.ru/laws/14- иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Государственные и муниципальные преференции могут быть предоставлены путем:

— передачи государственного или муниципального имущества. В соответствии со ст. 128 ГК РФ в данную группу входят вещи (движимые и недвижимые), включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права;

— передачи иных объектов гражданских прав. В данную группу включаются объекты, не относящиеся к имуществу, т.е. результаты работ и оказание услуг, охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность). При этом некоторые объекты гражданского права не могут быть предметом государственной и муниципальной преференции — к ним относятся нематериальные блага , личные неимущественные права авторов произведений литературы, науки и искусства и т.п.;

Письмо ФАС России от 12 сентября 2007 г. N ИА/16263 «Разъяснения по некоторым вопросам применения главы 5 Закона о конкуренции».

— предоставления имущественных льгот (в том числе льгот по арендной плате );

Письмо ФАС России от 14 августа 2009 г. N ПС/27405 «Разъяснения по вопросам изменений, внесенных в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», в части контроля предоставления и использования государственных и муниципальных преференций».

— предоставления государственных или муниципальных гарантий. Понятие государственных и муниципальных гарантий предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. Они являются видом долгового обязательства, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Ранее к способам предоставления государственных и муниципальных преференций относилось предоставление права доступа к информации в приоритетном порядке, но с изменениями 2009 г. это положение утратило силу, и перенесено в ст. 15 Закона в качестве самостоятельного антимонопольного запрета для органов государственной власти и местного самоуправления.

Часть 4 ст. 19 Закона о защите конкуренции устанавливает перечень видов имущества, предоставление которых не является государственной и муниципальной преференцией. Такое исключение обусловлено либо существованием отдельного регулирования определенных отношений и отсутствием необходимости в его усложнении (предоставление имущества в рамках размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; предоставление имущества на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда; закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления), либо чрезвычайным характером данного предоставления (передача имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций), либо отсутствием эксклюзивности в предоставленном преимуществе (предоставление имущества в равной мере каждому участнику товарного рынка ).

Данное положение также было подтверждено Президиумом ВАС РФ: он указал, что к преференциям в любом случае не относятся меры, равным образом улучшающие положение всех тех хозяйствующих субъектов одного или нескольких товарных рынков, чье положение может быть улучшено без нарушения требований законодательства. Также не подпадают под понятие преференций положения нормативных актов, действующие в отношении неопределенного круга лиц, если не будет доказано, что их применение фактически приводит к избирательному предоставлению льгот по произвольному усмотрению органов власти лишь отдельным хозяйствующим субъектам, действующим на одном рынке (Постановление Президиума ВАС РФ от 11 сентября 2012 г. N 4290/12).

3. Предоставление государственных и муниципальных преференций возможно исключительно в целях, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи.

Рассмотрим те цели, для достижения которых возможно предоставление органом власти преференций хозяйствующим субъектам.

Обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей утвержден Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. N 1029 (в редакции от 3 марта 2012 г.). Содержание понятия «обеспечение жизнедеятельности населения» ФАС России разъяснила как: а) установление гарантий и компенсаций населению этих регионов; б) поддержку (предоставление компенсаций, кредитов, льгот) организаций, обеспечивающих государственные нужды в необходимой в этих регионах продукции, а также участвующих в решении социальных задач; в) содействие сохранению и развитию традиционных образа жизни, природопользования, форм социальной организации коренных малочисленных народов этих регионов; г) меры государственного воздействия (в том числе предоставление субсидий, ссуд, кредитов) с целью оптимизации численности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей .

Письмо ФАС России от 31 мая 2011 г. N ИА/16692 «О разъяснении пункта 1 части 1 статьи 19 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Развитие образования и науки. Если ориентироваться на программные документы федерального уровня, то данная цель может включать: а) модернизацию общего и дошкольного образования; б) приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда; в) развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг ; г) создание конкурентоспособного сектора исследований и разработок и условий для его расширенного воспроизводства; д) создание эффективной национальной инновационной системы; е) развитие институтов использования и правовой охраны результатов исследований и разработок; ж) модернизацию экономики на основе технологических инноваций и др.

Федеральная целевая программа развития образования на 2011 — 2015 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 61.

Стратегия развития науки и инноваций в РФ на период до 2015 года, утвержденная Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (протокол от 15 февраля 2006 г. N 1).

Проведение научных исследований. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» определяет научно-исследовательскую деятельность как деятельность, направленную на получение и применение новых знаний, и выделяет три вида научных исследований: а) фундаментальные научные исследования — экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды; б) прикладные научные исследования — исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач; в) поисковые научные исследования — исследования, направленные на получение новых знаний в целях их последующего практического применения и (или) на применение новых знаний и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ. Данный перечень видов научных исследований не является исчерпывающим. До внесения изменений в комментируемую статью в 2009 г. преференции могли быть предоставлены только в целях осуществления фундаментальных научных исследований, новая же редакция расширила сферу применения данного пункта.

Защита окружающей среды. Хотя отраслевое законодательство содержит понятие охраны, а не защиты окружающей среды, иные нормативные акты фактически их отождествляют . Данная цель включает в себя: а) сохранение и восстановление природной среды; б) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов; в) предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; ГОСТ Р 52104-2003. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсоснабжение. Термины и определения (утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 3 июля 2003 г. N 235-ст).

Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ. К объектам культурного наследия народов РФ относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры . Сохранением объекта культурного наследия являются направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор . К государственной охране объектов культурного наследия относятся, в частности, проведение историко-культурной экспертизы, разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, контроль за состоянием объектов культурного значения, установкой на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений . Понятие «использование» в отраслевом законе не определено, однако, исходя из его структуры и терминологии, использование не следует отождествлять с владением, пользованием и распоряжением объектом культурного наследия как видом недвижимого имущества. Понятие «популяризация» в Законе также не поясняется — скорее всего его следует понимать в соответствии с его общепринятым смыслом.

Статья 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Там же. Ст. 40.

Там же. Ст. 33.

Развитие культуры, искусства и сохранения культурных ценностей. Под культурными ценностями понимаются нравственные и этические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты .

Сохранение и развитие культуры, согласно программным документам федерального уровня, в частности, включают: а) сохранение российской культурной самобытности и создание условий для обеспечения равной доступности культурных благ, развития и реализации культурного и духовного потенциала каждой личности; б) создание условий для повышения качества и разнообразия услуг, предоставляемых в сфере культуры и искусства, модернизация работы учреждений культуры; в) информатизация отрасли; г) модернизация системы художественного образования и подготовки кадров в сфере культуры и искусства, отвечающей сохранению традиций лучших российских школ и требованиям современности; д) выявление, охрана и популяризация культурного наследия народов Российской Федерации .

Основы законодательства РФ о культуре, утвержденные Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. N 3612-1.

Федеральная целевая программа «Культура России (2012 — 2018 годы)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. N 186.

Развитие физической культуры и спорта. Согласно программным документам федерального уровня данная цель включает в себя, в частности: а) развитие инфраструктуры для занятий массовым спортом в образовательных учреждениях и по месту жительства; б) создание и внедрение в образовательный процесс эффективной системы физического воспитания, ориентированной на особенности развития детей и подростков; в) целевую поддержку научных и методических разработок в области спорта высших достижений; г) развитие материально-технической базы спорта высших достижений, в том числе для подготовки олимпийского резерва .

Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 — 2015 годы», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 11 января 2006 г. N 7.

Обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства. Под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита РФ, целостности и неприкосновенности ее территории . Соответственно, к обеспечению обороноспособности следует относить деятельность, направленную на реализацию данных мер. К деятельности по обеспечению безопасности относятся, в частности: а) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности; б) разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; в) разработка, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности; г) организация научной деятельности в области обеспечения безопасности .

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне».

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности».

Производство сельскохозяйственной продукции. Сельскохозяйственным товаропроизводителем является организация или индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку и реализацию этой продукции при условии, что в доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее чем 70% за календарный год . Перечень сельскохозяйственной продукции, производство и переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители, утвержден Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 446. ФАС России также разъяснила, что виды продукции и услуг, в том числе по производству сельскохозяйственной продукции, можно установить с помощью Общероссийского классификатора видов экономической деятельности .

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».

Письмо ФАС России от 12 сентября 2007 г. N ИА/16263 «Разъяснения по некоторым вопросам применения главы 5 Закона о конкуренции».

Социальное обеспечение населения. До поправок Третьего антимонопольного пакета данная цель формулировалась как «социальная защита населения». Данное понятие включает в себя как экономические, правовые меры, направленные на преодоление ограничений жизнедеятельности, направленные на создание равных возможностей участия в жизни общества , так и различные меры социальной поддержки, предусматривающие предоставление разных видов льгот, преимуществ и помощи . Понятие «социальное обеспечение» легально не закреплено, однако в доктрине оно определяется как материальное обеспечение определенных категорий граждан с целью выравнивания их социального положения по сравнению с остальными членами общества . Этот вывод подтверждается и некоторыми международными документами . Таким образом, данная цель предоставления преференции была сужена по сравнению с ранее действующей редакцией, так как понятие «социальная защита» шире понятия «социальное обеспечение».

Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

См., напр.: Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ «О ветеранах», Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ «О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием», Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

См.: Право социального обеспечения: Учебник / Отв. ред. К.Н. Гусов. М., 2001. С. 10.

См., напр., Конвенцию МОТ от 28 июня 1952 г. N 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», Европейскую конвенцию о социальном обеспечении (ETS N 78) от 14 декабря 1972 г.

Охрана труда. Трудовой кодекс РФ определяет охрану труда как систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающую в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Непосредственные требования охраны труда устанавливаются государственной нормативной документацией применительно к отдельным отраслям.

Охрана здоровья граждан. Охрана здоровья граждан определяется как система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи . Конкретные мероприятия по охране здоровья содержатся в отраслевом законодательстве.

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства. Категории и критерии субъектов малого и среднего предпринимательства и определение, что является их поддержкой, установлены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Данный Закон определяет поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и функционирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на реализацию мероприятий, предусмотренных федеральными, региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Поддержка включает в себя финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, поддержку в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность. Условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства устанавливаются федеральными, региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Наличие программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства, определяющей условия и порядок оказания поддержки данным субъектам, является необходимым условием при предоставлении преференции. При предоставлении преференции в соответствии с данными программами не требуется согласия антимонопольного органа при условии, что такие программы содержат критерии участия субъектов малого и среднего предпринимательства в таких программах, условия и порядок оказания им поддержки, обеспечивающие субъектам малого и среднего предпринимательства равный доступ к участию в указанных программах. При отсутствии соответствующих программ развития предоставление преференций субъектам малого и среднего предпринимательства возможно в иных целях, установленных ч. 1 комментируемой статьи с согласия антимонопольного органа.

Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций. Социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, политических партий), осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ, а также осуществляющие перечисленные в Законе виды деятельности (например, социальную поддержку и защиту граждан, охрану окружающей среды и защиту животных, охрану и содержание объектов и территорий, имеющих историческое значение, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, благотворительную деятельность и т.д.) . Перечень социально ориентированных видов деятельности может быть дополнен законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

См.: ст. ст. 2, 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

При этом в силу положений п. п. 5 и 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции преференция может быть предоставлена только таким некоммерческим организациям, которые являются хозяйствующими субъектами, то есть осуществляют деятельность, приносящую им доход.

Согласно ст. 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций включает в себя финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, поддержку в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев, предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

Цели, определяемые другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ. Примером данных целей являются развитие инновационных кластеров, особых экономических зон, зон территориального развития, технопарков и промышленных парков .

Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. N 1487 «О предоставлении государственных гарантий субъектов Российской Федерации и муниципальных гарантий по кредитам либо облигационным займам».

При определении соответствия цели предоставления преференции целям, установленным Законом о защите конкуренции, необходимо анализировать положения отраслевого законодательства: не только нормативных правовых актов федерального уровня, но и нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий по данным направлениям .

Письмо ФАС России от 12 сентября 2007 г. N ИА/16263 «Разъяснения по некоторым вопросам применения главы 5 Закона о конкуренции».

4. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что государственная и муниципальная преференция может быть использована только в целях, указанных в заявлении в ФАС России о даче согласия на предоставление преференции. Из этого следует, что преференция может использоваться исключительно лицом, которому была предоставлена преференция: изменение субъектного состава получателей преференции (например, передача имущества, переданного в форме преференции, его получателем в субаренду, безвозмездное пользование и т.д.) может привести к изменению цели предоставления преференции (осуществлять деятельность с имуществом будет уже иной хозяйствующий субъект) . В случае нарушения данного правила наступают последствия, предусмотренные ст. 21 Закона о защите конкуренции.

Постановление ФАС СЗО от 30 января 2013 г. по делу N А56-20339/2012.

5. По общему правилу, установленному ч. 3 комментируемой статьи, государственная или муниципальная преференция предоставляется с предварительного письменного согласия антимонопольного органа. Однако ч. 3 комментируемой статьи предусматривает и исключения из этого правила.

Не требуют согласия антимонопольного органа:

— преференции, предоставленные на основании актов высших федеральных органов власти. Не требуют предварительного согласования государственные преференции, предоставленные на основании федеральных законов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;

— преференции, предоставляемые на основании закона о бюджете и бюджетного законодательства. Предварительного согласования не требуют государственные преференции, предоставленные на основании закона субъекта РФ о бюджете или нормативного правового акта органа местного самоуправления о бюджете, если они содержат либо устанавливают порядок определения размера преференции и ее конкретного получателя. Преференции, устанавливаемые на основании иных законов субъектов и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, подлежат согласованию с антимонопольным органом. По этому же основанию предварительному согласованию не подлежит преференция, предоставленная путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов;

— преференции в размере, не превышающем предельного размера расчетов наличными деньгами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу. Данная предельная величина установлена в настоящее время в размере 100 тыс. руб. ;

Указание ЦБ РФ от 20 июня 2007 г. N 1843-У «О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя».

Государственные или муниципальные преференции: понятие и проблемы предоставления (Коровина К.С.)

Государственные или муниципальные преференции представляют собой «предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий» <1>.
———————————
<1> П. 20 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СПС «КонсультантПлюс».
Поддержание государственными органами власти хозяйствующих субъектов путем предоставления различных преимуществ не должно нарушать конкуренцию среди участников товарного рынка, поэтому предоставление государственных или муниципальных преференций регулируется и контролируется антимонопольным законодательством и в том числе Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» <2> (далее — Федеральный закон «О защите конкуренции»).
———————————
<2> Российская газета. 2006. N 4128. 27 июля.
Государственные или муниципальные преференции предоставляются на основании правовых актов государственных органов исключительно для определенных целей.
Цели, на которые могут предоставляться государственные или муниципальные преференции, затрагивают важнейшие конституционные права человека и гражданина, таким образом, государственные или муниципальные преференции можно классифицировать по критерию влияния цели предоставления преференции на конституционные права человека и гражданина <3>:
———————————
<3> Составлено автором.
1) цели, затрагивающие социальные права человека и гражданина (социальные цели):
— обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
— защита окружающей среды;
— развитие физической культуры и спорта;
— социальное обеспечение населения;
— охрана здоровья граждан;
2) цели, затрагивающие экономические права человека и гражданина (экономические цели):
— обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства;
— производство сельскохозяйственной продукции;
— охрана труда;
— поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства;
— поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
3) цели, затрагивающие культурные права человека и гражданина (культурные цели):
— развитие образования и науки;
— проведение научных исследований;
— сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
— развитие культуры, искусства и сохранение культурных ценностей.
При этом данный перечень не исчерпывающий, т.к. государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены в целях, определяемых в соответствии с другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации.
Государственная или муниципальная преференция может предоставляться в виде передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав или путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
Чтобы определить, что является, а что не является государственной или муниципальной преференцией, необходимо выявить ее особенности. В законе четко прописано, что не является государственной или муниципальной преференцией <4>:
———————————
<4> Ч. 4 ст. 19 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (с изм. и доп. от 30.01.2014). СПС «КонсультантПлюс».
1) когда имущество или иные объекты гражданских прав предоставляются по результатам торгов или иных процедур, связанных с контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных или муниципальных нужд;
2) когда государственное или муниципальное имущество предоставляется в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;
3) когда государственное или муниципальное имущество предоставляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
4) когда имущество или иные объекты гражданских прав предоставляются на основании федерального закона или вступившего в законную силу решения суда;
5) когда имущество или иные объекты гражданских прав предоставляются в равной мере каждому участнику товарного рынка.
Предоставление преимущества хозяйствующим субъектам товарного рынка может быть квалифицировано в качестве государственной или муниципальной преференции при наличии следующих признаков <5>:
———————————
<5> Составлено автором с учетом мнения В.А. Шипунова. См.: Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций // Бюджет. 2012. N 8. URL: http://bujet.ru/article/196874.php.
1) предоставляется органами власти;
2) предоставляется хозяйствующим субъектам товарного рынка (коммерческие организации, некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую им доход, индивидуальные предприниматели, иные физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющие профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации или лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации) <6>;
———————————
<6> П. 5 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции».
3) дает преимущества хозяйствующим субъектам товарного рынка;
4) влияет на условия конкуренции;
5) использует государственные ресурсы;
6) предоставляется в таком виде, по которому государственные или муниципальные преференции можно классифицировать по объекту предоставления:
6.1) государственного или муниципального имущества,
6.2) иных объектов гражданских прав (в том числе деньги и ценные бумаги),
6.3) имущественных льгот (в том числе льготы по арендной плате),
6.4) государственных или муниципальных гарантий (в том числе предоставляемых по концессионным соглашениям);
7) предоставляется на избирательной основе;
8) предоставляется с согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, указанных в ч. 3 ст. 19 Федерального закона «О защите конкуренции».
В связи с этим необходимо разграничивать государственные или муниципальные преференции от схожих правовых институтов, таких как приватизация государственного имущества, налоговые льготы, предоставление по концессионным соглашениям государственных или муниципальных гарантий и т.п.
Следует отличать налоговые льготы, которые не могут быть признаны государственными или муниципальными преференциями.
Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения налоговых льгот, не носят индивидуального характера, поэтому предоставление отдельным категориям налогоплательщиков соответствующих льгот по налогам и сборам не будет являться государственной или муниципальной преференцией в соответствии с п. 20 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» при соблюдении равных условий их предоставления. В случае если налоговые льготы будут носить индивидуальный характер и предоставляться отдельным хозяйствующим субъектам, тогда данные льготы по налогам и сборам могут являться государственной или муниципальной преференцией <7>. Предоставление налоговых льгот соответствует п. 5 ч. 4 ст. 19 Федерального закона «О защите конкуренции», т.е. когда имущество или иные объекты гражданских прав предоставляются в равной мере каждому участнику товарного рынка, и поэтому не может являться преференцией.
———————————
<7> Разъяснение ФАС России «О предоставлении преференции в виде налоговых льгот». СПС «КонсультантПлюс».
Не должна признаваться государственной или муниципальной преференцией приватизация государственного и муниципального имущества.
При приватизации осуществляется продажа государственного или муниципального имущества. Приватизация государственного или муниципального имущества, в том числе закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, должна осуществляться с использованием публичных процедур, таких как торги, конкурсы, аукционы, обеспечивающих хозяйствующим субъектам товарного рынка равный доступ к данному ресурсу <8>. Поэтому согласно ч. 4 ст. 19 Федерального закона «О защите конкуренции» не может быть признано государственной или муниципальной преференцией предоставление преимущества отдельному лицу, в том числе по результатам торгов, а также когда государственное или муниципальное имущество предоставляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
———————————
<8> Определение ВАС РФ от 17.04.2013 N ВАС-3724/13. СПС «КонсультантПлюс».
При этом государственной или муниципальной преференцией может считаться передача государственного имущества в безвозмездное пользование хозяйствующему субъекту, но для этого требуется согласие антимонопольного органа.
Предоставление по концессионным соглашениям государственных или муниципальных гарантий не может признаваться государственными или муниципальными преференциями.
В случае заключения концессионного соглашения без проведения конкурса предоставление по концессионному соглашению государственных или муниципальных гарантий в соответствии с Федеральным законом «О защите конкуренции» является преференцией, выдача которой требует согласования с антимонопольным органом. В целях упрощения процедуры заключение концессионного соглашения может проводиться без проведения конкурса, тогда предоставление государственных или муниципальных гарантий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, а также имущественных прав не будет являться государственной или муниципальной преференцией <9>. Поэтому государственные или муниципальные гарантии, предоставляемые по концессионному соглашению по результатам конкурса, в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 19 Федерального закона «О защите конкуренции» преференциями не являются.
———————————
<9> Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон «О защите конкуренции» (подготовлен Минэкономразвития России) (ред. до внесения в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 21.06.2013). СПС «КонсультантПлюс».
Судебная практика показывает, что основные нарушения при предоставлении государственных или муниципальных преференций связаны со следующим <10>.
———————————
<10> Составлено автором с учетом судебной практики и мнения Шипунова В.А. См.: Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций // Бюджет. 2012. N 8. URL: http://bujet.ru/article/196874.php.
1. Отсутствие предварительного согласия антимонопольного органа является одним из нарушений предоставления государственных или муниципальных преференций, т.к. предоставление преимущества хозяйствующему субъекту влияет на конкуренцию и развитие товарного рынка в целом, что недопустимо в соответствии с антимонопольным законодательством.
Так, например, в соответствии с Постановлением Президиума ВАС РФ от 11.09.2012 N 4290/12 было установлено, что суды признали, что оспариваемая часть актов приводит к предоставлению отдельным субъектам малого предпринимательства преференций, которые в нарушение закона не согласованы с антимонопольным органом. Однако ВАС РФ постановил, чтобы дело было направлено на новое рассмотрение для установления обстоятельств продления публичным образованием ранее заключенных договоров аренды, от чего зависит, подпадает ли под определение преференции пониженная арендная плата за имущество, приобретенное субъектами малого и среднего предпринимательства не на торгах.
2. Несоответствие целям, на которые они могут быть предоставлены.
Использование предоставленной преференции на несоответствующие цели нарушает антимонопольное законодательство, может препятствовать естественному развитию конкуренции на товарном рынке, а также может ущемлять интересы и нарушать права граждан, т.к. цели, на которые предоставляются преференции, имеют социальную, экономическую и культурную направленность и необходимы для обеспечения и защиты конституционных прав человека, поэтому использование предоставленной преференции на несоответствующие цели недопустимо.
В соответствии с Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 15.05.2013 по делу N А42-2452/2012 в удовлетворении требования о признании недействительным решения антимонопольного органа (об отказе обществу с ограниченной ответственностью в предоставлении муниципальной преференции в виде заключения договора аренды нежилого помещения, в котором осуществляется реализация хлебобулочных изделий населению закрытого административно-территориального образования, т.к. предоставление преференции не соответствует целям, установленным Федеральным законом «О защите конкуренции») отказано, поскольку деятельность общества не может быть отнесена к формам социальной защиты населения и охватывает все население данного образования, т.е. отсутствует адресность.
3. Представление ходатайств с нарушениями установленного порядка для государственной или муниципальной преференции препятствует соблюдению антимонопольного законодательства и способствует снижению эффективности работы антимонопольного органа, что недопустимо, т.к. также может вызвать появление и других нарушений.
Так, в соответствии с Постановлением ФАС Московского округа от 09.06.2011 N КА-А40/4017-11 установлено, что антимонопольный орган признал общество нарушившим порядок предоставления государственной преференции, при этом требование о признании незаконными решения и предписания о нарушении ст. 20 Федерального закона «О защите конкуренции» удовлетворено, т.к. установлено, что передача спорного имущества обществу в рамках перезаключения договора аренды не является оказанием помощи или предоставлением иных преимуществ, обеспечивающих более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке.
4. Нарушения порядка предоставления денежных средств по государственной или муниципальной преференции хозяйствующим субъектам товарного рынка не допустимо, т.к. нарушает их интересы и права, препятствует развитию их жизнедеятельности.
Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 30.01.2013 по делу N А56-20339/2012 в удовлетворении требования о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа отказано, т.к. фактически хозяйственную деятельность в предоставленных обществу под магазин продовольственных товаров нежилых помещениях осуществляло не общество как получатель муниципальной преференции, а иное юридическое лицо.
5. Предоставление преференций в целях осуществления деятельности, не являющейся основной для хозяйствующего субъекта, представляет собой необоснованное получение преимуществ хозяйствующим субъектом, препятствует развитию конкуренции на товарном рынке, ущемляет интересы других участников, снижает эффективность ее получения, что недопустимо.
В соответствии с Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 10.12.2010 по делу N А05-4327/2010 суд признал недействительным решение антимонопольного органа в части установления ограничения в отношении предоставления предпринимателю муниципальной преференции в виде цели использования арендуемого им муниципального имущества только для размещения книжного магазина, поскольку оспариваемое решение не содержит мотивированного обоснования введения указанного ограничения.
6. Нарушения при предоставлении имущественных льгот, в том числе льгот по арендным платежам.
Так, в соответствии с Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 24.01.2011 по делу N А05-4704/2010 суд признал недействительным решение управления Федеральной антимонопольной службы о нарушении администрацией муниципального образования антимонопольного законодательства в результате предоставления муниципальной преференции путем заключения с обществом с ограниченной ответственностью договора аренды муниципального имущества, поскольку управление не доказало, что действия администрации повлекли наступление негативных последствий для конкуренции, привели или могли привести к ее недопущению и намеренному созданию дискриминационных условий на товарном рынке.
Решение о возможности предоставления хозяйствующим субъектам государственной или муниципальной преференции, принимаемое государственными органами власти, ограничено требованиями антимонопольного законодательства о недопустимости устранения или недопущения конкуренции в результате предоставления преференции.
При нарушении порядка предоставления преференций или несоответствии ее использования заявленным целям предусмотрены последствия в виде предписания антимонопольного органа о принятии мер по возврату имущества, денежных средств, иных объектов гражданских прав или о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим преференцию (ст. 21 Федерального закона «О защите конкуренции»), а также за ограничение или устранение конкуренции предусмотрена и административная ответственность (ст. 14.9; 14.32; 19.5; 19.8 КоАП РФ).
В связи с существующими проблемами при предоставлении и использовании государственных или муниципальных преференций в антимонопольном законодательстве планируется произвести изменения, в том числе реализовать предложения по замене согласительной процедуры на уведомительную и размещать на сайтах государственных органов власти информацию о предоставленных преференциях и введении обязательной процедуры отчетности хозяйствующих субъектов по итогам использования преференций, что должно упростить процедуру их получения и сделать ее более прозрачной и гласной <11>.
———————————
<11> Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций // Бюджет. 2012. N 8. URL: http://bujet.ru/article/196874.php.
Также антимонопольным органам необходимо вводить ограничения в отношении предоставления государственных или муниципальных преференций при даче согласия на их предоставление и контроль соблюдения, такие как ограничение предельного срока их предоставления и ограничение по кругу лиц, которым может быть предоставлена преференция.
Литература
1. Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций // Бюджет. 2012. N 8. URL: http://bujet.ru/article/196874.php.