Государственно властные полномочия

§ 2. Народовластие в Российской Федерации

В части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации сказано: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Именно это конституционное положение является исходным для рассмотрения вопроса о народовластии в Российской Федерации.

В литературе содержание понятия «народовластие» раскрывается как народный суверенитет, полновластие народа, народоправство и др.

То есть, сам термин «народовластие» прямо указывает на то, что речь идет о власти народа. Однако каждая из категорий — «народ» и «власть» — составляющие в целом понятие «народовластие», представляют собой сложные явления и требуют самостоятельного рассмотрения.

Что следует понимать под термином — «народ». — Точное определение понятия «народ» имеет важное значение для определения понятия «народовластие». Если придерживаться конкретной социально-политической характеристики этих понятий, то станет ясным, что о народовластии можно говорить лишь тогда, когда власть на деле принадлежит всему обществу, или, по крайней мере, его большинству. Однако подобный подход не дает возможности четко определить субъектный состав понятия «народ».

Полагаем, что в данном случае необходимо исходить из того, что народ, в отличие от населения, категория политическая, потому, что именно народу принадлежит власть. С этих позиций субъектный состав понятия «народ» составляет та часть граждан Российской Федерации, которым предоставлено право принимать участие в выборах и референдуме, т.е. лицам, достигшим 18-тилетнего возраста. Иначе говоря, народ — это избирательный корпус.

Вторым по счету, но не по значимости, структурным элементом в системе народовластия является — «власть». В юридической и иной общественно-политической литературе очень часто употребляется термин -«власть»: публичная власть, социальная власть, государственная власть, политическая власть и др. Можно встретить и такие словосочетания -«власть денег», «власть церкви». А кто осуществляет власть в родительском доме, в семье? Таким образом, несмотря на то, что слово «власть» широко распространено и в литературе, и в быту, в политическом сознании, содержание этого слова, само понятие власти остается недостаточно выясненным. Поэтому можно сказать, что слово «власть» является одним из наиболее неопределенных слов.

В науке государственного права наиболее распространенным является следующее определение понятия власти: власть — это функция, определенная форма руководства, предполагающая право и возможность распоряжаться и управлять кем-либо (людьми) и чем-либо (определенными процессами), подчинять своей воле других. Можно предложить и такое определение: власть — это способность, право и возможность распоряжаться и управлять кем-либо, чем-либо, оказывать решающее воздействие на судьбы, поведение и деятельность людей с помощью различного рода средств права, авторитета, воли, принуждения.

Таким образом, любая власть — это право и возможность распоряжаться, повелевать, управлять. Концентрированным выражением власти, ее сутью являются отношения господства и подчинения. В то же время, любая власть, будь то авторитарная или демократическая, подразумевает легитимность санкций, законное право наказывать, подчинять и принуждать. Без этого права власти просто нет. Другое дело, что она не сводится только к насилию. В демократическом правовом государстве власть базируется преимущественно на согласии большинства граждан относительно целей политики власти и способов ее осуществления.

Народовластие и его формы в Российской Федерации. — В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть, отличие в осуществлении власти в данном случае проводится по конкретным субъектам власти, а именно: государственная власть и самоуправление.

Содержание государственной власти характеризуется рядом специфических свойств. Определяющее место среди них принадлежит государственному суверенитету, который придает верховный характер государственной власти, делает ее единственным институтом, правомочным действовать от имени народа. Это свойство придает государственной власти политический характер, подтверждающий, что данная власть не только обладает верховенством и независимостью, но и является единственной, которая выступает объединяющим фактором на определенной территории. Государственной власти также присущи всеобщеобязательный характер и универсальность воздействия. В силу этого государственная власть в состоянии выполнять любую социальную функцию. Это означает, что государственная власть, при всех ее особенностях и специфических чертах, не перестает быть политической властью и всегда выступает как форма государственного руководства обществом.

Второй формой народовластия в Российской Федерации является «общественная власть» или общественное самоуправление. Народовластие не может быть сведено только к государственной власти. Государственная власть, будучи главной формой власти, гармонично сочетается с деятельностью различных форм самоуправления.

Под самоуправлением, в широком смысле, следует понимать выполнение функций государственного или общественного управления по принципу относительной, определенной законом самостоятельности граждан или представляющими их органами на началах самоорганизации и под свою ответственность. Следует также отметить, что самоуправление подчинено задаче решения общих для данной социальной общности дел, признавая над собой власть только соответствующего общественного объединения, опираясь, конечно, на закон.

Все самоуправление можно разделить на две большие группы в зависимости от того, какие организации составляют их базу. Если такой базой является территориальная общность людей, то и единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной; в данном случае мы говорим о действующем в Российской Федерации местном самоуправлении.

Если такую базу составляют коллективы, объединенные определенной производственно-профессиональной деятельностью, одними и теми же вероисповедными заботами, общими творческими устремлениями и т. д., то перед нами корпоративные единицы самоуправления. Например, общественные объединения, политические партии, национально-культурные автономии, творческие коллективы и др.

Заметно отличаясь между собой, все названные группы самоуправления так или иначе относятся к формам народовластия. Отправным пунктом в теоретическом осмыслении политико-правовой природы и организации самоуправления является положение о том, что самоуправление и государственное управление совмещаются в едином комплексе публичной власти и соучаствуют в реализации публичновластных полномочий. Вместе с тем, при сопоставлений государственного управления и самоуправления необходимо исходить из следующих положений:

во-первых, самоуправление четко проявляется в деятельности самоуправленческих негосударственных организаций, объединений, сообществ;

во-вторых, самоуправление охватывает многие стороны деятельности самоуправленческих формирований:

а) они вправе выполнять переданные в их ведение функции государ- ственных органов;

б) они активно участвуют в руководстве подведомственными ими объектами хозяйственного и социально-культурного назначения;

в) они самостоятельно управляют делами своего объединения, сооб- щества (решение всех организационных, организационно-правовых задач);

в-третьих, государственное управление и самоуправление осуществляется двумя видами организации народа — государственными и негосударственными, которые входят в единую систему демократических форм управления делами государства. При этом, государственное управление представляет одну из форм осуществления государственной власти и всегда носит политический характер. Самоуправление достаточно многообразно. Оно может быть общественным и носить неполитический характер. Вместе с тем, оно может выполнять отдельные переданные ему государством функции и носить в этом случае политический характер. Следует также помнить, в рамках общества может существовать лишь одна общегосударственная система демократии. Но в тех же рамках, но на разных уровнях может существовать множество систем самоуправления;

в-четвертых, наибольшее значение для разграничения государственного управления и самоуправления имеет наличие у государственного управления властных полномочий. Однако, учитывая, что власть — понятие не только государственное, самоуправленческие формирования также располагают определенными властными полномочиями, которые выражаются в той или иной форме относительно к территориальному и корпоративному самоуправлению. Меры, применяемые общественными формированиями, не являются мерами государственного, юридического характера; они не могут сами по себе носить внешневластный характер, хотя, безусловно, являются властными в пределах соответствующего формирования.

В зависимости от способа осуществления власти народа различают непосредственное или прямое народовластие и представительное народовластие. — Таким способом может осуществляться как государственная власть, так и общественное самоуправление, т. е. и местное самоуправление.

Непосредственное или прямое народовластие — это такая форма, при которой власть или отдельные ее функции осуществляются народом непосредственно, т. е. решение определенных вопросов выносится на непосредственное решение граждан. В этом случаев не создается непрерывно действующая централизованная система или организация управления.

Обычно формы непосредственной демократии подразделяются на факультативные и императивные. К числу форм факультативного характера относятся: всенародные и местные обсуждения законопроектов; выявление общественного мнения по тем или иным вопросам государственного или местного значения; собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, пикеты.

Все они являются массовыми формами выражения настроения общественности. Они пригодны для реализации разных способов непосредственной гражданской активности, а именно, самозаявление вопросов, оценки положения дел в стране или на территории субъекта Федерации , а также и местного самоуправления. Право граждан Российской Федерации на выражение своей воли в таких формах, определено в ст.31 Конституции.

В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что: «Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы». Именно эти формы относятся к императивным формам, народовластия.

Референдум Российской Федерации. — Порядок организации и проведения референдума Российской Федерации урегулирован Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 года. Отдельные вопросы, относящиеся к вопросу о порядке организации и проведения российского референдума, закреплены также в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (глава 2 и др.), а также отдельные изменения внесены Федеральным законом от 27 сентября 2002 г.

В статье 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» дано следующее определение понятия референдума: это «…всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения». Обратите внимание, референдум представляет собой утверждение того или иного государственного решения путем всенародного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер.

Слово «референдум» в переводе с латинского означает «сообщаю», » докладываю».

В зависимости от содержания законопроекта референдумы подразделяются на конституционные и законодательные. Конституционная теория подразделяет референдумы на обязательные и факультативные. Народные голосования, проводимые по вопросам, которые указаны в законе о референдуме, именуются обязательными, потому, что эти вопросы не могут быть решены иначе, как путем референдума. Референдумы по другим вопросам считаются факультативными, поскольку вынесение на народное голосование соответствующих законопроектов зависит от уполномоченных органов. Решение, принятое в порядке обязательного референдума, обладают наивысшей юридической силой по сравнению с решениями, принятыми представительными органами. Решения, принятое таким референдумом, может быть отменено или существенно изменено новым референдумом. Факультативный референдум порождает решения, которые могут быть изменены как представительным органом, так и народным голосованием.

Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность проведения как обязательного, так и факультативного референдумов.

На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации (ч. З ст. 135 Конституции РФ и статья 3 Федерального конституционного закона).

В статье 3 Федерального конституционного закона определен круг вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. К таким вопросам относятся следующие: изменение статуса субъекта Российской Федерации; досрочное прекращение или продление срока полномочий Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов либо об отсрочке таких выборов, формирования указанных федеральных органов государственной власти; принятие и изменение федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введение, изменение и отмена федеральных налогов и сборов, а также освобождение от их уплаты; принятие чрезвычайных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистия и помилование.

Следовательно, по всем другим вопросам государственной жизни могут проводиться общероссийские референдумы.

Вместе с тем, в статье 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. установлено, что референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения на территории Российской Федерации, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Проведение референдума Российской Федерации также не допускается в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации…, или если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти. (Эти дополнения внесены в ст.12 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 г).

Инициатива проведения референдума принадлежит: во-первых, не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме; во-вторых, Конституционному Собранию в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации. После того, как будут собраны два миллиона подписей в поддержку инициативы по проведению референдума, подписные листы обрабатываются Центральной избирательной комиссией Российской Федераций и со своим заключением направляются Президенту Российской Федерации. Президент издает указ о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения. При этом, голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа.

Голосование проводится по принципу — «да» или «нет».

После подведения итогов голосования, Центральная комиссия референдума (такой статус получила Центральная избирательная комиссия) признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняли участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации.

Далее, Центральная комиссия референдума признает решение принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

Ответственность за нарушение законодательства о референдуме Российской Федерации в ст. 5.1 — 5.25, 5.45-5.52 Кодекса об административных правонарушениях от 30.12.2001 года, а также ст. ст. 141-141.1, 142142.1 УК РФ.

Выборы в Российской Федерации. — Наряду с референдумом, высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы.

В наиболее общем виде можно сказать, что выборы — это единственный способ формирования депутатского корпуса законодательных (представительных) органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления. Путем выборов избирается также Президент Российской Федерации, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации.

Главное и решающее в избирательном процессе — это акт коллективного гражданского волеизъявления. Непосредственная самодеятельность граждан в ходе выборов проявляет себя, помимо акта голосования, в выдвижении кандидатов в депутаты представительных органов и выборных должностных лиц, во встречах кандидатов с населением, в пропагандистских и агитационных действиях и др. По своим масштабам, широте участия гражданских масс выборы фактически являются общественно-политическим движением народа, стадией предвластия, на которой конституируются властные структуры. Кроме того, выборы обеспечивают «вторжение» общественного мнения в будущую деятельность избранных органов и должностных лиц, так как предвыборная борьба позволяет четче выявить насущные социальные приоритеты, на которые должны ориентироваться народные избранники.

Представительная демократия. — Это форма народовластия, при которой народ свою суверенную волю осуществляет через избираемые

ими выборные, представительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Такими органами в Российской Федерации являются: Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации, соответствующие законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации (например, Самарская Губернская Дума), представительные органы муниципальных образований (например, Самарская городская Дума, Собрание представителей Пестравского района Самарской области и др.).

Представительная форма — это главная форма народовластия в Российской Федерации. Используя ее, народ практически реализует принадлежащий ему суверенитет, выступает единственным источником и носителем государственной власти.

Для представительного органа характерно то, что, во-первых, это выборный орган; во-вторых, орган, состоящий из представителей народа, т. е. коллективный государственный орган или орган местного самоуправления, осуществляющий свою деятельность на основе расширенной коллегии; в-третьих, это государственный орган или орган местного самоуправления, который отвечает за свою деятельность перед народом. (Более подробно все названные положения будут рассматриваться в последующих разделах курса «Государственное (конституционное) право Российской Федерации»).

Органы исполнительной власти

Исполнительная власть в субъекте РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти. Конституционный принцип равноправия субъектов Федерации не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе. Рассмотрим основные черты систем органов исполнительной власти в республиках и других субъектах РФ.

Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик утверждают пост главы государства, именуемого главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии — Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии.

В Коми функции главы государства выполняет лицо, именуемое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии — избираемый населением Председатель Правительства. В Удмуртии форма правления больше напоминает парламентскую республику: Председатель Государственного Совета — законодательного и представительного органа — высшее должностное лицо республики. Сходное положение в Дагестане, где Народное Собрание (Парламент) созывает Конституционное Собрание, которое формирует Государственный Совет, а Председатель Государственного Совета является главой государства.

Конституционный статус главы государства (президента, главы республики) устанавливается по-разному. В некоторых республиках глава государства, подобно Президенту РФ, выводится за пределы трех властей или рассматривается как участник осуществления каждой из них. Только некоторые республики объявляют главу государства главой исполнительной власти, он иногда объявляется высшим должностным лицом республики. Обычно предусматривается, что он выступает гарантом конституции республики и государственного суверенитета, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с Российской Федерацией. Главе государства всегда предоставляется право подписывать и обнародовать законы республики, а также право законодательной инициативы. В соответствии с представлениями, распространенными в ряде республик о суверенном характере их государства, президенты таких республик наделяются полномочиями руководить внешней политикой, назначать представителей в иностранные государства и международные организации и проч.

Конституции определяют срок полномочий главы государства в 4-5 лет. Он избирается гражданами своей республики на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычно устанавливается, что главой государства может стать гражданин данной республики в возрасте не моложе 35 лет, а иногда и не старше 60-65 лет. Запрещается избрание одного и того же лица на пост президента более двух сроков подряд (в многонациональном Дагестане представитель одной и той же национальности не может быть избран Председателем Государственного Собрания два срока подряд). В ряде республик (Калмыкия, Тыва, Кабардино-Балкария) одновременно с президентом избирается и вице-президент.

Существующие в ряде Конституций положения о цензе оседлости при выборе президента пришли в противоречие с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которым установлено, что ограничение пассивного избирательного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории (ценз оседлости) федеральным законом или законом субъекта РФ не допускается.

Глава государства пользуется неприкосновенностью. Конституции республик закрепляют порядок отрешения его от должности. Этот порядок во многом схож с аналогичным порядком, предусмотренным в федеральной Конституции. В Кабардино-Балкарии Президент может быть отрешен от должности на основании референдума.

В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства (республики) можно выделить несколько основных разновидностей:

  • 1. Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом (Татарстан, Башкортостан, Чувашия).
  • 2. Глава государства возглавляет систему исполнительной власти и является председателем правительства (Коми, Бурятия). В этой группе республик имеет место прямое слияние функции главы государства и главы правительства в одном лице.
  • 3. Формирование правительства и организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами (Дагестан, Удмуртия).

Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Функции исполнительной власти осуществляет администрация, возглавляемая главой администрации (губернатором). Как и президенты республик, главы администраций избираются населением на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Вопрос о возрасте главы администрации решается по-разному; положения о цензе оседлости при выборах главы администрации пришли в несоответствие с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ряд краев и областей (в том числе и Новосибирская) уже внесли в свои законы «О выборах главы администрации» соответствующие изменения. Глава администрации и глава законодательного (представительного) органа субъекта Федерации входят в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В связи с этим в Постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края Конституционный Суд РФ отметил, что такое раздельное представительство в Совете Федерации становится бессмысленным, если оба представителя — председатель законодательного собрания и глава администрации — избраны одним и тем же органом.

Следует отметить, что в ряде в областей (Ленинградской, Курганской), в краях (Ставропольском), городе федерального значения Москве термин «администрация» заменен на термин «правительство», что отражает стремление этих субъектов РФ к уравнению своих государственно-правовых форм с республиканскими.