ФЗ о федеративном устройстве РФ

Федеративное государство — Россия

Введение

1. Становление и развитие Российской Федерации

2. Конституционно-правовой статус Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Многие объективные факторы обусловливают сегодня возрастание роли и значения взглядов на аспекты федерализма. Во-первых, в мире насчитывается более двух десятков стран с федеративным политико-территориальным устройством, среди которых такие крупные, как Россия, США, ФРГ, Канада, Бразилия, Австралия, Малайзия, а также Швейцария, Австрия, ОАЭ и др. В общей сложности федеративные государства, составляющие лишь чуть больше десятой части всех стран мира, насчитывают примерно треть населения Земли и охватывают более половины территории земного шара. Еще большее число стран мира имеют, условно говоря, те или иные элементы федерализма (автономии, те или иные самоуправляющиеся территории, хотя несомненно, что наличие автономий в государстве само по себе не определяет его федеративного характера). Накопленный богатый опыт мирового федерализма создает исключительно благоприятные предпосылки и условия для научного обобщения взглядов на проблему современного федерализма. Во-вторых, не только в историческом прошлом, но и в современную эпоху в мире происходит как распад старых федераций (например, СССР, Югославии и Чехословакии), так и создание новых (в частности, Бельгии, новой Югославии). В-третьих, в современной России происходит глубокое реформирование старого федерализма и становление нового, реального федерализма. В ряде других стран СНГ остро стоит вопрос о политико-правовом статусе различных территориальных образований (Нагорный Карабах, Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье и др.), решение которого может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на первый план выдвинулась проблема статуса Черни, которая также вряд ли разрешима вне рамок конфедеративных и отношений. В-четвертых, интеграционные процессы в ряде регионов (объединяющаяся Европа, страны СНГ) делают реальной возможность создания в сравнительно близкой перспективе конфедераций, а в более отдаленной – и федераций. В-пятых, динамика интернационализации и глобализации в масштабах всего мира делает все более актуальными и значимыми вопросы общего руководства развитием мировых процессов в целом, прежде всего в решении быстро обостряющихся экологических и иных общих проблем современности, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и федеративных форм.

Все это и многое другое вызывает вполне закономерное и особенно пристальное внимание научных и политических кругов к вопросам теории и практики федерализма. Данная тема показалась и мне достаточно интересной, и я не мог обойти ее своим вниманием.

Цель данной работы теоретически изучить федеративное устройство Российской Федерации.

Цель работы будет достигнута при решении задачи каков механизм федерализма в РФ.

1. Становление и развитие Российской Федерации

Возникшая в результате победы Октябрьской революции Российская Советская Республика являлась унитарным государством. Она была провозглашена в границах дореволюционной, царской России. Однако многонациональность России и провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилось национально-освободительное движение народов, разбуженных Февральской революцией 1917 г.

Уже в конце 1917 г. использовала предоставленное ей Россией право на самоопределение Финляндия, ставшая независимым государством. В декабре 1917 г. была провозглашена независимая Украинская Советская Республика. Одновременно шел процесс усложнения формы государственного единства самой Российской Советской Республики, превращения ее в федеративное государство.

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г., провозгласила Россию федерацией. Принципиальные положения о федерации, закрепленные в Декларации, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». Декларация провозгласила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик».

Подчеркивалось стремление «создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России». Декларация ограничивалась установлением лишь наиболее общих принципов.

Она предоставляла возможность рабочим и крестьянам каждой нации самостоятельно решить, желают ли они войти в состав Российской Федерации или нет, а если желают, то на каких основаниях. Это же положение содержалось и в резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики», которая также уточняла способ установления отношений между центральной властью и органами будущих республик.

Вскоре после Съезда началось практически формирование Российской Федерации, государственное строительство ее составных частей.

Первой автономной частью России стала Советская Латвия. В Декларации о самоопределении Латвии от 24 декабря 1917 г. указывалось: «Латвийское советское правительство исходит из факта автономии Латвии по отношению к Советской России…». 25 декабря 1917 г. I Всеукраинский съезд Советов объявил Украинскую республику федеративной частью Российской республики. Формально Украина не называлась автономной, однако фактически отношения между Украиной и Россией складывались на основе автономии Украины.

Одной из первых в составе Российской Федерации оказалась и Туркестанская Советская Республика, которая была провозглашена весной 1918 г. В это же время возникли Терская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая Советские республики, которые объявили себя частями Российской Федерации. Делались попытки создания Татаро-Башкирской республики. Правда, почти все они оказались недолговечными, и впоследствии на их месте были созданы другие автономные образования (в частности, Горская, Крымская автономные республики).

Принятая в июле 1918 г. Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики закрепила федеративный принцип организации государственного единства РСФСР. В ней указывалось (ст. 11), что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких, могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Таким образом, Конституция РСФСР твердо определила форму федерации, складывающейся в России. РСФСР должна была стать федеративным государством с автономными образованиями.

В первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии — трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии — автономная область.

В конце 1918 г. была образована Трудовая коммуна Немцев Поволжья, впоследствии ставшая автономной республикой (в 1924 г.). В 1919 г. в составе РСФСР была образована Башкирская АССР, а в 1920—1921 годах — Киргизская (Казахская) АССР, Татарская, Дагестанская, Горская автономные республики, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская (Удмуртская) автономные области. В 1921—: 1922 годах в составе РСФСР создаются Якутская АССР, а также Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Коми, Монголо-Бурятская и ряд других автономных областей.

К концу 1922 г. основная масса народов России завершила создание своей автономии. Все эти автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти. После издания общероссийского закона о провозглашении автономии созывались учредительные съезды Советов автономных единиц, на которых акт провозглашения автономии реализовывался.

Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим свой государственный механизм, свою конституцию (или закон, выполняющий ее функции). В отличие от автономной республики автономные трудовые коммуны не имели атрибутов государственности. Аналогичный с трудовыми коммунами правовой статус имели и автономные области.

Наряду с внутренним развитием Российской Федерации в 1917—1922 годах возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимися в это время. Гражданская война оторвала от центра наиболее крупные национальные районы России, которые стали независимыми республиками. Российская Федерация признала полную государственную самостоятельность Эстонии, Латвии и Литвы (декабрь 1918 г.), Белоруссии (январь 1919 г.), Украины (январь—февраль 1919 г.). В 1920 г. образовались Азербайджанская и Армянская Советские республики, а в начале 1921 г. — Грузинская Советская Республика.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства Республики. Он прежде всего характеризуется изменением форм автономии. В 1923 г. упраздняются автономные трудовые коммуны. Обе существовавшие трудовые коммуны — Немцев Поволжья и Карельская — преобразуются в автономные республики. Вскоре возникает новая форма автономии — национальный округ. В 1925 г. в составе Пермской области был образован первый в Республике национальный округ — Коми-Пермяцкий. В 1929—1930 годах в составе ряда краев и областей РСФСР создаются новые национальные округа — Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий и др. С созданием национальных округов автономию получили малочисленные народы России, проживающие в северных и северо-восточных районах страны.

Национальные округа как новая форма автономии являлись особенностью лишь Российской Федерации. Ни в одной другой союзной республике они не создавались.

В этот же период можно отметить и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 г. Так, Кабардинский округ стал Кабардинской, а год спустя — Кабардино-Балкарской автономной областью. В 1922 г. из Горской республики выделился Карачай, который после объединения с черкесскими районами Кубано-Черноморской области в январе 1922 г. стал называться Карачаево-Черкесской автономной областью. В 1922 г. из Горской автономной республики выделился Чеченский округ, на базе которого была создана Чеченская автономная область. В 1924 г. Горская АССР была упразднена и на ее базе созданы две автономные области — Северо-Осетинская и Ингушская.

Экономический, политический и культурный рост российских автономий обусловил переход многих из них к еще более высокой форме национальной государственности народов России. Северо-Осетинская, Кабардино-Балкарская и некоторые другие автономные области были преобразованы в автономные республики. В 1925 г. в автономную республику преобразовалась Чувашская автономная область, а в 1934 — Удмуртия, также бывшая автономной областью.

Конституция СССР 1924 г. предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР. Выполняя это требование, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР. В редакции 1925 г. в Конституции ограничивался круг полномочий верховных органов Республики. Союзным органам были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью. Однако Российская Федерация и в рамках Союза ССР оставалась суверенным государством, суверенитет которого был ограничен лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза. За РСФСР сохранялось право свободного выхода из Союза.

Многочисленные дополнения в Конституцию РСФСР 1925 г. были внесены в связи с развитием автономии. Если Конституция РСФСР 1918 г. лишь в трех статьях в общих чертах регулировала проблему автономии, то в Конституции 1925 г. ей посвящена, как уже отмечалось, специальная глава. Кроме того, вопросы автономии поднимались и в других статьях. Конституция установила формы автономии — автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определялась конструкция их государственного механизма, границы компетенции.

Надо сказать, что в процессе государственного строительства в Российской Федерации переход народов России к более высоким формам государственности не ограничивался рамками автономии. Некоторые народы от автономии перешли к созданию своих союзных республик. Впервые такое крупное преобразование было проведено в результате национально-государственного размежевания Средней Азии, когда на месте Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской советских республик были созданы новые союзные республики — Туркменская и Узбекская, а также некоторые новые автономии.

Этот процесс продолжался и в последующие годы. В 1926 г. в связи с принятием новой Конституции СССР Казахская и Киргизская автономные республики были преобразованы в союзные.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие 21 января 1937 г. новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе Федерации 17 автономных республик и 6 автономных областей, которые перечислялись в Конституции, а также, подчеркнем еще раз, упомянула при установлении системы местных органов государственной власти о наличии в Республике национальных округов. В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области.

После принятия Конституции РСФСР 1937 г. во всех автономных республиках были приняты конституции этих республик.

В годы Великой Отечественной войны сталинский тоталитарный режим предпринял ряд репрессивных мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию, некоторые из которых были обвинены в сотрудничестве с немецко-фашистскими захватчиками. В массовом порядке в восточные районы были депортированы калмыки, балкарцы, чеченцы, ингуши, карачаевцы, крымские татары, турки-месхетинцы, немцы, греки, курды, корейцы и другие народы.

Последовала также ликвидация национальной государственности некоторых из этих народов. В августе 1941 г. была ликвидирована автономная республика Немцев Поволжья. В октябре 1943 г. упразднена Карачаевская автономная область, в декабре 1943 г. — Калмыцкая АССР, в марте 1944 г. — Чечено-Ингушская автономная республика, в апреле 1944 г. в связи с переселением балкарцев, живущих в Кабардино-Балкарской АССР, она была переименована в Кабардинскую АССР. В июне 1945 г. Крымская АССР была преобразована в Крымскую область Российской Федерации.

После XX съезда КПСС репрессированные народы стали восстанавливаться в правах, а государственность многих из них начала возрождаться. В январе 1957 г. была создана Калмыцкая автономная область, которая в июле 1958 г. преобразовалась в Калмыцкую АССР. В январе 1957 г. была восстановлена Чечено-Ингушская АССР. В связи с ее восстановлением ей была передана часть территории Душетского и Казбегского районов из состава Грузинской ССР, а также восстановлена граница между РСФСР и Грузинской ССР, существовавшая до ликвидации Чечено-Ингушской республики. В январе 1957 г. Черкесская автономная область была преобразована в Карачаево-Черкесскую автономную область. В январе 1957 г. Кабардинская АССР была преобразована в Кабардино-Балкарскую АССР. В 1964 г. определенные правовые меры по реабилитации были приняты также в отношении немцев Поволжья и крымских татар. 26 апреля 1991 г. в Российской Федерации был принят закон «О реабилитации репрессированных народов», которым все они были реабилитированы, а репрессивные акты против них признаны незаконными и преступными.

После окончания Великой Отечественной войны территория Российской Федерации существенно расширилась. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская народная республика, преобразованная впоследствии (октябрь 1961 г.) в Тувинскую АССР. В состав РСФСР вошли также область Петсамо (Печенга), принадлежавшая Финляндии, город Кенигсберг с прилегающими к нему районами (Восточная Пруссия), составившие впоследствии Калининградскую область. В 1945 г. Союзу ССР были возвращены Японией земли, ранее принадлежавшие России, — Южный Сахалин и Курильские острова, которые тоже вошли в состав территории РСФСР. Кроме того, в июне 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР, которая снова вошла в состав Российской Федерации.

Вместе с тем в послевоенный период происходили и обратные процессы. 26 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

Конституция РСФСР 1978 г. вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией в составе Российской Федерации находились 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней поименно.

Новая Конституция РСФСР (так же, как и принятая в 1977 г. новая Конституция СССР), не внесла каких-либо существенных изменений в правовой статус союзных и автономных республик, автономных областей и автономных округов. Между тем реальная жизнь стала активно отходить от конституционных канонов. Последовательная демократизация всех сторон жизни страны, ослабление тоталитарного режима усилили стремление союзных республик к обретению подлинной независимости.

Значительным шагом Российской Федерации на этом пути явилась Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятая 12 июня 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР. Она провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР.

Однако жизнь пошла дальше. Стремление всех союзных республик к независимости привело к трагедии — распаду Союза ССР.

Процессы, охватившие союзные республики, вскоре начали развиваться и в национально-государственных образованиях, находящихся в составе Российской Федерации. Одни из них поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств, другие — о повышении формы их государственности. В некоторых автономиях усилились сепаратистские настроения, породившие даже требование выхода из состава России (Чечня и др.).

Учитывая все эти процессы, четвертый Съезд народных депутатов России признал необходимым повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их названия слово «автономная». Тем самым было установлено новое официальное наименование этих республик — «республики в составе РСФСР». Наряду с этим правовой статус республик в составе Российской Федерации получили все бывшие автономные области, кроме Еврейской автономной области.

10 апреля 1992 г. в Конституцию Российской Федерации был включен в качестве ее составной части Федеративный договор, подписанный его участниками 31 марта 1992 г. Договором признается суверенитет республик в составе Российской Федерации. Субъектами Российской Федерации были признаны также края, области, автономная область и автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург. Существенно расширены права всех субъектов Российской Федерации. Договором Предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации.

Продолжался процесс совершенствования федеративных отношений в рамках Российской Федерации. 4 июня 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим законом образовал новую республику в составе Российской Федерации — Ингушскую Республику, выделив ее из состава Чечено-Ингушской Республики.

21 апреля 1992 г. шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации своим законом внес изменения в официальное название страны. Вместо Российской Советской Федеративной Социалистической Республики она стала называться «Российская Федерация — Россия».

Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов, которыми были признаны республики в составе Российской Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа и которые, как установлено в ст. 5 Конституции, между собой равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Информация о работе «Федеративное государство — Россия» Раздел: Государство и право
Количество знаков с пробелами: 76582
Количество таблиц: 0
Количество изображений: 0

Похожие работы

107886 0 0

… и понимают сущность и истоки этих проблем, а значит, лучше кого бы то ни было должны знать пути и средства их преодоления. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Подводя итог написанной работы по теме «Унитарные и федеративные государства» хотелось бы сказать, что в данной работе предприняты попытки наиболее полно раскрыть выбранную тему на примерах тех или иных стран, параллельно используя их законодательство (в основном, …

42112 0 0

… стремление субъектов Российской Федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации. Каждому подлинно федеративному государству свойственно унитарное начало. Это начало не противоположно федерализму. Такой противоположностью является единое государство. Унитаризм и федерализм есть те две основные …

10846 0 0

… . В настоящее время (на 2010 год)в РФ входят равноправные субъекты. Все субъекты РФ равноправны, во взаимоотношениях с государственными федеральными органами власти (1, с. 158-159). Впервые федеративное устройство России было провозглашено Учредительным собранием в короткой резолюции, принятой 6 (19) января 1918 года: От имени народа, населяющего российское государство, на Всероссийском …

177912 1 0

… в ст. 71 Конституции РФ. Для решения проблем правотворчества в рамках предметов совместного ведения следует вернуться к практике использования Основ законодательства. Теоретические положения о системе законодательства федеративного государства рассмотрены в работе на примере законодательного распределения предметов ведения в США, Германии, Австрии, Индии. В содержательном плане в конституциях …

Еще раз о федеративном устройстве России (Степанова А.А.)

С тех пор как федерализм стал одним из принципов организации государственной власти, сначала в США, затем и в других государствах, появилось огромное количество теорий и моделей федерализма. Федеративные государства, построенные по тем или иным моделям, можно типологизировать по разным критериям, но в целом в отечественной литературе они классифицируются (типологизируются) по нескольким общепризнанным основаниям: по способу образования, по степени централизации, по статусу субъектов федерации, по разделению полномочий <1>. В настоящее время в мире насчитывается немногим более двадцати федеративных государств, и каждое из них можно охарактеризовать по указанным критериям. Уникальность России как федеративного государства состоит в том, что она является чуть ли не единственным государством, которому приписывают практически все известные и вновь придумываемые теории и модели федеративного устройства. Впрочем, Российское государство само охотно примеряет и пытается реализовать весьма немалое количество таких теорий и моделей.
———————————
<1> См: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы российского федерализма. М., 2006. С. 109; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 39; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. 8-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, Инфра-М, 2014. С. 154 — 155. Есть и другие критерии классификации, см., например: Ирхин И.В. Концепция федерализма и практика ее воплощения в современном мире // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 51 — 55.
Впервые идея федеративной организации государственной власти получила формальное закрепление в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа в январе 1918 г. С тех прошло около 100 лет, и в течение этого времени безостановочно появлялись и появляются все новые и новые идеи о моделях российского федерализма. И Россия неустанно продолжает экспериментировать с собственным федеративным устройством.
1. Так, Россия как федеративное государство была провозглашена в 1918 г.: сначала в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, затем в Конституции РСФСР, принятой в июле 1918 г. При отсутствии субъектов федерации Россия «сверху», в конституционно-императивном порядке, была объявлена федеративным государством <2>. Процесс образования субъектов РСФСР в целом был завершен лишь в 1936 г. <3>. При этом, как отмечал О.Е. Кутафин, сформировалась «нетрадиционная для мировой практики федерация, при которой Россия фактически оставалась унитарным государством, но юридически признавалась федеративным…» <4>. Далее Россия вместе с другими суверенными государствами образовала Союз ССР. Как известно, советское федеративное государство было образовано в результате подписания Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. Следовательно, для образования другой федерации, уже союзной, на первый план выступила идея договорного характера образования федеративного государства.
———————————
<2> В литературе есть мнение, что федерации, образованные «сверху», являются мнимыми в отличие от образованных «снизу», которые определяются как классические. См.: Пастухова Н.Б. Суверенитет и федеративная организация Российского государства в условиях глобализации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 87, 88.
<3> Первой советской автономной республикой, субъектом РСФСР, стала Автономная Башкирская Советская Республика, единственная республика, созданная на основе договора (Соглашения между Советской властью и Башкирским правительством от 20 марта 1919 г.). Отметим, что Туркестанская Советская Республика, провозглашенная 30 апреля 1918 г. 5 Всетуркестанским съездом Советов, самостоятельно, без решения Российских органов власти, признала свою автономию в составе РСФСР, записав в документах съезда: «Туркестанская Советская Федеративная Республика, управляясь автономно, признает и координирует свои действия с центральным правительством Российской Советской Федерации» (Съезды Советов в документах. Т. 1. М., 1959. С. 254).
<4> Кутафин О.Е. Российская автономия: монография. М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2006. С. 3.
Договорная идея имела значение и при подписании Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Разумеется, договор не стал правовой базой для образования государства. Российское государство как суверенное государство начало функционировать с 1991 г. после распада СССР, сохранив при этом федеративную организацию власти. Тем не менее формальное обозначение новых субъектов и разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в договоре дают основания полагать, что в тот период в России идея об определении России как конституционно-договорной федерации имела весьма важное значение. Однако принятие Конституции РФ в 1993 г. и дальнейшее развитие российской государственности показали, что в России превалирующей стала идея конституционной федерации. В современных условиях юридическое значение Федеративного договора и каких бы то ни было других внутригосударственных договоров фактически сведено на нет <5>. Можно констатировать, что Россия в своем федеративном развитии сделала круг, вернувшись на исходные позиции фактически унитарного государства, юридически тем не менее оставаясь федерацией. Первоначальная унитарная федеративность России просуществовала довольно долго — с 1918 по 1989 г. Затем Россия сделала резкий крен в сторону конфедеративного состояния внутренних взаимосвязей (период так называемого парада суверенитетов), который инерционно продолжался до конца 1990-х годов. С принятием в 1999 г. известного Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и не менее известного Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. начинается этап возвращения к унитарной государственности. По мнению И.А. Умновой, такое возвращение «означает деградацию федеративного устройства России и создание угрозы существованию России как федерации» <6>. Так ли это, покажет будущее. Но пока действует Конституция, даже при отсутствии реальных федеративных отношений их формальные признаки все же будут сохранены. Как утверждают приверженцы модного ныне «конституционного инжиниринга», Конституция должна быть нацелена на будущее, ею должно быть «сконструировано, конституировано идеально-эффективное государство» <7>, каковым в реалиях российского пространства (какого угодно: территориального, экономического, социального, демографического, этнонационального и т.д.) представляется все-таки федеративное государство.
———————————
<5> В 1990-е годы были подписаны 46 договоров между органами власти России и ее субъектов. В настоящее время сохранились договорные отношения России лишь с Республикой Татарстан. См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3996.
<6> Этапы эволюции России как федерации подробно охарактеризованы в статье И.А. Умновой «Конституционные основы современного российского федерализма: модель и реальность» в книге «К новой модели российского федерализма» / под общ. ред. А. Захарова, О. Здравомысловой, А. Рябова. М.: Изд-во «Весь мир», 2013. С. 67 — 74.
<7> Шустров Д. Прирученный Левиафан: государство как объект конституционно-правового регулирования. СПб.: Изд. дом «Алеф Пресс», 2014. С. 46.
2. Подходы к строительству федеративного государства также неоднократно менялись. Так, РСФСР и СССР были основаны исключительно на национально-территориальном принципе создания федеративного государства. Что, впрочем, исследователями характеризуется как «псевдофедерация национальных государств» <8>. При критической оценке подобного подхода к образованию федеративного государства утверждается также, что федерация возможна там, где объединяющиеся «народы имеют повышенный уровень правосознания, обладают искусством соглашения и даром политического компромисса» <9>, что с очевидностью предполагает серьезные сомнения в том, что в 1920-е годы объединившиеся народы имели таковой (таковые). Так или иначе, но национальный подход к образованию федераций всегда является помимо прочего попыткой решения национального вопроса. К сожалению, примеры из мировой практики не вполне утешительные: распад СССР, Югославии, Чехословакии, странное состояние Бельгийской федерации и федерации Боснии и Герцеговины. Но под жестким партийным контролем в рамках существовавшего СССР национальный вопрос, точнее, самую опасную и сложную часть вопроса — межнациональные конфликты — все же удавалось решать.
———————————
<8> См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. Вопросы национальных и федеративных отношений: сб. статей / под ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 2004. С. 1.
<9> См.: Пастухова Н.Б. Суверенитет и федеративная организация Российского государства в условиях глобализации. С. 89.
Начиная с 1990-х годов признание получает и территориальный подход. В настоящее время большая часть субъектов РФ основана на территориальном принципе. Национально-этнический подход сохранен только в республиках (22) <10>, автономных округах (4) и одной автономной области. Причем он (подход) не означает признания государственности исключительно тех народов, которые дали имя тому или иному субъекту. В современных условиях, когда в «национальных» субъектах Федерации проживают представители самых разных национальностей и в большинстве из них не имеет подавляющего большинства какая-нибудь одна этническая общность <11>, указанные субъекты являются формой государственности всех народов, проживающих на их территориях. Сохранение этнонационального названия этих субъектов лишь подчеркивает их своеобразие, исторические и иные традиции.
———————————
<10> Республика Крым, входя в состав России, сохранила статус республики, который был приобретен, точнее, восстановлен еще в составе Украины. 12 февраля 1991 г. Верховный Совет Украины принял Закон «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики». При восстановлении автономии Крыма действительно имел место национальный принцип, в России же сохранение национального принципа подтверждается положениями ч. 4 ст. 2 ФКЗ от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ (ред. 21.12.2014) «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», устанавливающими в качестве государственного, помимо русского, украинский и крымско-татарский языки // СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1201.
<11> Кроме Чеченской Республики, Республики Ингушетия и Республики Тыва, в которых чеченцы, ингуши и тувинцы составляют соответственно 95,08%, 93,5% и 77,02% населения. См.: Итоги Всероссийской переписи населения 2010 года в отношении демографических и социально-экономических характеристик отдельных национальностей. URL: http://www.gks/ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/result2.
В последнее время в дополнение к двум существующим подходам (территориальному и национальному) стал добавляться так называемый экономический <12>. Практика укрупнения субъектов весьма убедительно это подтверждает. По утверждению В.А. Макарова, «интерес как объединяющихся субъектов, так и федеральных властей находится, прежде всего, в финансово-экономической сфере» <13>. Экономический подход породил и такую модель федерализма, как интегрированный, суть которого состоит в том, что федерация разделяется на ряд крупных частей, в состав которых входят по нескольку субъектов, в отношении которых крупные части, непосредственно подчиняясь центру, становятся кураторами <14>. Фактически и эта модель в России реализована, достаточно вспомнить федеральные округа, объединившие субъекты не только географически, но и в целях социально-экономического развития. В частности, одной из функций полномочного представителя в федеральном округе является разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа <15>. Кроме того, программа ускоренного развития Дальнего Востока как региона, объединившего несколько субъектов, также основана на интеграции субъектов. Отдельные исследователи предлагают даже такой сценарий развития федеративного устройства, когда в долгосрочной перспективе «федеральные округа могут стать центром территориальных органов государственной власти с последующим переходом к новой двухуровневой структуре государственной власти: федеральный центр — федеральные округа» <16>, тем самым строя смелые предположения о возможном преобразовании нынешнего федеративного устройства и превращении федеральных округов в субъекты Федерации.
———————————
<12> См.: Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003; Макаров В.А. Объединение субъектов Федерации: этнонациональный и территориальный факторы в зеркале права // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 2. С. 3 — 10.
<13> Макаров В.А. Указ. раб. С. 4.
<14> См: К новой модели российского федерализма. С. 103.
<15> Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. (в ред. от 25.07.2014) «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
<16> Неверов А.Я. Федеральные округа как перспектива нового федеративного устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 7. С. 29 — 30.
3. По статусу субъектов Россия является асимметричной федерацией, допускающей дифференциацию их статуса <17>. Согласно ст. 5 Конституции РФ субъектами в РФ являются республики (государства), края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Статья 66 Конституции РФ, определяющая статус субъектов Федерации, устанавливает формальные различия между субъектами РФ. Вместе с тем можно согласиться с мнением И.А. Умновой, полагающей, что, к сожалению, в последнее время статус субъектов определен не на конституционном (уставном) уровне, как это установлено ст. 66 Конституции РФ, а на уровне федерального закона, который фактически заменил и саму Конституцию РФ <18>. Соответственно, формальные различия между субъектами нивелируются, и на передний план выходят другие критерии асимметрии. Субъекты Федерации дифференцируются по социально-экономическим, финансовым и другим, объективным и субъективным, критериям. Так, есть проблемные, в том числе с проблемным руководством, слабые и просто депрессивные территории, но есть и активные, обустроенные, мобильные и состоятельные субъекты <19>. Кроме того, еще одно проявление федерализма — бюджетный федерализм — приводит к тому, что сущность федеративных отношений начинает «сводиться к правилам централизованного перераспределения бюджетных потоков» <20>. Такое централизованное перераспределение благодаря «включению договорно-согласительных технологий» <21> отнюдь не полностью основано на объективных факторах. Оно весьма неравномерно и во многом базируется «на неформальных предпочтениях Центра и результативности регионального лоббизма» <22>. Иными словами, финансово-экономическая асимметрия вытесняет формально-юридическую, которая, впрочем, ощутимо проявлялась лишь в период децентрализованного (конфедеративного) этапа развития федерации.
———————————
<17> Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8-9. С. 150 — 159.
<18> Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: модель и реальность» в книге «К новой модели российского федерализма» / под общ. ред. А. Захарова, О. Здравомысловой, А. Рябова. М.: Изд-во «Весь мир», 2013. С. 75.
<19> Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России. URL: http://www.juristlib.ru/book_9846.html. См.: Абдулатипов Р.Г. Этнополитология. СПб., 2004. С. 217; Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 149.
<20> Лексин В.Н. Роль экономического фактора в развитии федеративных отношений // Политико-правовые ресурсы федерализма. Казань, 2006. С. 340.
<21> Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2014. С. 165.
<22> К новой модели российского федерализма. С. 128.
Можно лишь отметить, что Российское государство знало те времена, когда между субъектами федерации не было формально-юридических различий. Субъектами РСФСР были автономные республики, субъектами СССР — союзные республики, обладающие равным правовым статусом. Разумеется, между ними также были демографические, социально-экономические, национальные и прочие различия. Но официально либо прямо провозглашалось юридическое равенство: СССР — союзное государство, основанное на основе добровольного объединения равноправных республик (раздел 1 Конституции СССР 1924 г., ст. 13 Конституции СССР 1936 г., ст. 70 Конституции СССР 1977 г.); либо в Конституции формально не устанавливались какие-либо различия: Российская Республика — федерация национальных советских республик (ст. 2 Конституции РСФСР 1918 г. и Конституции РСФСР 1925 г.); в РСФСР состоят автономные республики (ст. 71 Конституции 1978 г.).
4. Подходы к разграничению предметов ведения и полномочий также существенно различались. Если в СССР федерация ограничивалась решением общих вопросов, в то время как конкретное решение передавалось союзным республикам, то в РСФСР (также федеративной республике) автономные республики не обладали реальными полномочиями. Согласно ст. 78 Конституции РСФСР 1978 г. автономная республика вне пределов прав СССР и РСФСР самостоятельно решала вопросы, относящиеся к ее ведению. Однако положения ст. 72, устанавливающей предмет ведения РСФСР, не позволяли автономным республикам самостоятельно решать не только вопросы собственного бюджета, но даже вопросы бытового обслуживания населения, благоустройства городов и других населенных пунктов.
Современная Российская Федерация также фактически полностью приняла на себя решение (регулирование) большинства вопросов, отнесенных к ведению в целом государственной власти. Распределение полномочий, установленное ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ, предполагает, что и субъекты федерации вроде обладают немалыми полномочиями, в том числе и полномочиями в рамках остаточной компетенции. Однако на практике Федерация не оставляет для самостоятельного решения ни одного значимого вопроса. Ситуация, когда возможно было бы применение ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, даже теоретически не допускается. В то время как обратная ситуация, когда федеральный законодатель вторгается в предметы ведения субъектов Федерации, вполне допустима <23>. К сожалению, здесь в большей степени подтверждаются опасения И.А. Умновой о деградации федерации. И к еще большему сожалению, пышным цветом начинает расцветать так называемый элитический федерализм, разновидность еще одной модели федерализма — государственно-бюрократического <24>, когда все решения принимаются на уровне договоренностей политических элит. Можно бесконечно перечислять модели разграничения полномочий: кооперативная, дуалистическая, субсидиарная, конкурирующая (конкурентная) и т.д. и т.п., и можно бесконечно рассуждать о том, какая модель лучше бы подошла для России. Но следует признать, что все эти модели эффективно работают (либо не работают, что тоже надо признавать и, если есть необходимость, менять: опыт Германии показал, что модель кооперативного федерализма не располагает механизмами, позволяющими оперативно реагировать на экономический кризис, и там была предложена модель конкурентного федерализма, основанная на отказе от финансового выравнивания и на соревновательной политике между субъектами, которые могли принимать законы, учитывающие местную специфику <25>) лишь при таком выстраивании государственного механизма, при котором субъективные факторы не перевешивают объективные потребности. Как замечает И.В. Лексин, ни передача остаточной компетенции субъектам федерации не гарантирует их самостоятельности, так и ни передача ее же центру не является проявлением централизации <26>. Поэтому существующая российская модель разграничения полномочий, при которой больший акцент делается на определение вопросов совместного ведения, вполне приемлема и не требует замены. Требуют пересмотра лишь подходы к ее реализации. Достаточно вспомнить положительные примеры опережающего законодательства субъектов Федерации в 1990-е годы, когда субъекты Федерации действительно могли реализовать имеющееся у них право самостоятельно принимать законы в сфере совместного ведения, если в этом была необходимость <27>.
———————————
<23> Если субъект Федерации не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции, то федеральный законодатель сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. См.: Постановление КС РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.
<24> К новой модели российского федерализма. С. 121, 128.
<25> См.: Майстер Ш. К новой модели российского федерализма. С. 35; Казак Е.С. Конституционно-правовые реформы федеративных отношений в России и Германии: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 92 — 99.
<26> Лексин И.В. Территориальное устройство современного государства: конституционно-правовые проблемы. М.: ИД КДУ, 2013. С. 289.
<27> В постановлениях КС РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П и от 9 января 1998 г. N 1-П сформулирована правовая позиция, согласно которой отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъектам Федерации принять собственные нормативные акты, что вытекает из природы совместной компетенции.
Подводя итоги вышесказанному, можно констатировать, что мотивы субъективного, политического характера превалировали и продолжают превалировать при выборе той или иной модели федеративного устройства. Тем не менее очевидно, что в России формально сложилась своя собственная модель федеративного устройства: Россия — конституционная, асимметричная федерация, основанная на территориальном и национально-территориальном принципах, признающая исключительный суверенитет Федерации. Совпадают ли формальные характеристики с реальными внутригосударственными отношениями? Следует признать, что именно эти характеристики совпадают. Не совпадает провозглашенная кооперативность с реальным распределением полномочий и, самое главное, не совпадает принцип федеративного государственного устройства с реально сложившимися чрезмерно централизованными механизмами взаимодействия центра и регионов. Соответственно, основные проблемы российского федеративного устройства: подмена федеративных принципов управления унитарными; отсутствие оптимального межуровневого разграничения компетенции и конституционных механизмов переплетения общегосударственных и территориальных интересов <28> — оказывают серьезное негативное влияние на эффективность работы государственного механизма и требуют скорейшего разрешения.
———————————
<28> Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России; Чепунов О.И. Системное взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 40.
Литература
1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. Вопросы национальных и федеративных отношений: сб. статей / под ред. Р.Г. Абдулатипова. М., 2004. 317 с.
2. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России. URL: http://www.juristlib.ru/book_9846.html.
3. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы российского федерализма. М., 2006. 422 с.
4. Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. 468 с.
5. К новой модели российского федерализма / под общ. ред. А. Рябова, А. Захарова, О. Здравомысловой. М.: Изд-во «Весь мир», 2013. 328 с.
6. Казак Е.С. Конституционно-правовые реформы федеративных отношений в России и Германии: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011.
7. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004. 587 с.
8. Кутафин О.Е. Российская автономия: монография. М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2006. 767 с.
9. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2014. 368 с.
10. Лексин В.Н. Роль экономического фактора в развитии федеративных отношений // Политико-правовые ресурсы федерализма. Казань, 2006.
11. Лексин И.В. Территориальное устройство современного государства: конституционно-правовые проблемы. М.: ИД КДУ, 2013. 342 с.
12. Майстер Ш. К новой модели российского федерализма / под общ. ред. А. Рябова, А. Захарова, О. Здравомысловой. М.: Изд-во «Весь мир», 2013.
13. Макаров В.А. Объединение субъектов Федерации: этнонациональный и территориальный факторы в зеркале права // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 2. С. 3 — 10.
14. Неверов А.Я. Федеральные округа как перспектива нового федеративного устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 7. С. 29 — 30.
15. Пастухова Н.Б. Суверенитет и федеративная организация Российского государства в условиях глобализации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010.
16. Современные проблемы организации публичной власти: коллективная монография / рук. авт. колл. и отв. редактор — д.ю.н., профессор С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 596 с.
17. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: модель и реальность // К новой модели российского федерализма / под общ. ред. А. Рябова, А. Захарова, О. Здравомысловой. М.: Изд-во «Весь мир», 2013.
18. Чепунов О.И. Системное взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011.
19. Чиркин В.Е. Конституционная терминология. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013.
20. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 — 9.
21. Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. 411 с.
22. Шустров Д. Прирученный Левиафан: государство как объект конституционно-правового регулирования. СПб.: Изд. дом «Алеф Пресс», 2014.