Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих

Нарушение трудовой дисциплины: что, где, когда?

Основным нормативным актом, регламентирующим профессиональную деятельность муниципальных служащих, является Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон N 25-ФЗ).

Муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях, замещаемых путем заключения трудовых договоров (контрактов). Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Основные обязанности, которые должен исполнять муниципальный служащий, установлены ст. 12 Закона N 25-ФЗ. Это обязанности:

  • соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, уставы, законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;
  • исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;
  • соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
  • соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;
  • поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
  • не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие известными муниципальному служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
  • беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное муниципальному служащему для исполнения им должностных обязанностей;
  • представлять в установленном порядке сведения о себе и членах своей семьи;
  • сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства РФ или приобретении гражданства иностранного государства;
  • соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами;
  • уведомлять в письменной форме своего непосредственного начальника о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Более подробно обязанности муниципального служащего приведены в должностной инструкции.

Поскольку на муниципальных служащих в силу ст. 3 Закона N 25-ФЗ распространяются нормы Трудового кодекса, они обязаны соблюдать и требования ст. 21 ТК РФ, в соответствии с которой работник обязан не только добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, но и соблюдать трудовую дисциплину, требования по охране труда и обеспечению безопасности труда, а также бережно относиться к имуществу работодателя и других работников.

Что же является дисциплиной труда? Ответ на данный вопрос можно найти в ст. 189 ТК РФ: это обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с ТК РФ, иными федеральными законами, коллективным и трудовым договорами, соглашениями, локальными нормативными актами.

При этом уточнено, что работодатель обязан создавать условия, необходимые для соблюдения работниками дисциплины труда.

Из вышесказанного следует, что нарушением трудовой дисциплины или дисциплинарным проступком признается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Для муниципальных служащих это неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей (ст. 27 Закона N 25-ФЗ).

Виды дисциплинарных взысканий

За совершение муниципальным служащим дисциплинарного проступка представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить к нему следующие дисциплинарные взыскания:

  • замечание;
  • выговор;
  • увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания, однако для муниципальных служащих данный перечень является закрытым и не подлежит расширенному толкованию.

Можно сказать, что муниципальным служащим повезло, так как в силу значимости их общественной и трудовой деятельности законодатель не стал ужесточать меры дисциплинарной ответственности, как сделал это, например, для государственных служащих. Так, к последним согласно ст. 57 Закона о государственной гражданской службе <1> могут применяться, помимо названных взысканий, следующие наказания:

  • предупреждение о неполном должностном соответствии;
  • освобождение от замещаемой должности гражданской службы.

<1> Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Рассмотрим более подробно крайнюю меру дисциплинарного наказания — увольнение. Закон N 25-ФЗ не уточняет, за какой дисциплинарный проступок может быть уволен муниципальный служащий, поэтому важно соблюдать правила ст. 192 ТК РФ, в соответствии с которой при определении меры наказания необходимо учитывать тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершен, то есть строгость наложения дисциплинарного взыскания должна соответствовать тяжести совершенного дисциплинарного проступка.

Итак, исходя из ст. 81 ТК РФ к муниципальному служащему может быть применено дисциплинарное наказание в виде увольнения в случаях:

  • неоднократного неисполнения муниципальным служащим без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание (п. 5 ч. 1);
  • прогула, то есть отсутствия на рабочем месте без уважительных причин в течение всего рабочего дня независимо от его продолжительности, а также отсутствия на рабочем месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение рабочего дня (пп. «а» п. 6 ч. 1);
  • появления муниципального служащего на работе (на своем рабочем месте либо на территории организации-работодателя или объекта, где по поручению работодателя муниципальный служащий должен выполнять трудовую функцию) в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения (пп. «б» п. 6 ч. 1);
  • разглашения охраняемой законом тайны (государственной, коммерческой, служебной и иной), ставшей известной муниципальному служащему в связи с исполнением им трудовых обязанностей, в том числе разглашения персональных данных другого муниципального служащего (пп. «в» п. 6 ч. 1);
  • совершения по месту работы хищения (в том числе мелкого), растраты, умышленного уничтожения или повреждения чужого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением судьи, органа, должностного лица, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (пп. «г» п. 6 ч. 1);
  • установленного комиссией по охране труда нарушения муниципальным служащим требований охраны труда, если это нарушение повлекло тяжкие последствия (несчастный случай на производстве, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий (пп. «д» п. 6 ч. 1);
  • совершения виновных действий работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны работодателя (п. 7 ч. 1);
  • совершения работником, выполняющим воспитательные функции, аморального проступка, несовместимого с продолжением данной работы (п. 8 ч. 1).

На основании той же статьи Трудового кодекса для руководителей муниципальных учреждений, их заместителей и главных бухгалтеров дисциплинарными проступками, за которые могут уволить, являются:

  • принятие необоснованного решения, повлекшее нарушение сохранности имущества, его неправомерное использование или иной ущерб имуществу организации (п. 9 ч. 1);
  • однократное грубое нарушение своих трудовых обязанностей (п. 10 ч. 1).

Федеральным законом от 21.11.2011 N 329-ФЗ <2> Закон N 25-ФЗ был дополнен новой ст. 27.1, в соответствии с которой дисциплинарные взыскания могут применяться к муниципальному служащему за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Законом N 25-ФЗ, Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ и другими федеральными законами.

<2> «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».

Так, муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случае совершения им следующих правонарушений:

  1. при непринятии муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию такого конфликта. Напомним, что под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (ст. 14.1 Закона N 25-ФЗ).

Личная заинтересованность служащего проявляется в возможности получения им при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, в виде материальной выгоды непосредственно для него самого или членов его семьи, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Отметим, что уволен может быть не только муниципальный служащий, но и представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, но который не принял мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;

  1. при непредставлении муниципальным служащим сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представлении заведомо недостоверных или неполных сведений (ст. 15 Закона N 25-ФЗ).

Порядок увольнения по основаниям, предусмотренным ст. ст. 14.1 и 15 Закона N 25-ФЗ, отличается от общепринятого и устанавливается нормативными правовыми актами субъекта РФ и (или) муниципального образования. Поэтому взыскание за указанные нарушения применяется представителем нанимателя с учетом такого порядка и на основании:

  • доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего муниципального органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
  • рекомендаций комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию;
  • объяснений муниципального служащего;
  • иных материалов.

Непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах и доходах членов своей семьи было основанием для его увольнения еще до внесения указанных изменений в Закон N 25-ФЗ в 2011 г. По этому поводу уже сформировалась судебная практика.

Так, К.А.М. обратился в районный суд с иском к администрации Сивинского муниципального района Пермского края о восстановлении на муниципальной службе, взыскании морального вреда, оплате дней вынужденного прогула и расходов на представителя. Районный суд, исследовав материалы дела, установил, что к К.А.М. было применено дисциплинарное взыскание в виде увольнения с должности первого заместителя главы Сивинского муниципального района Пермского края, начальника управления экономического развития администрации Сивинского муниципального района в связи с непредставлением им сведений о своих доходах и доходах членов своей семьи, однако посчитал, что увольнение было незаконным, так как работодатель нарушил порядок применения дисциплинарного взыскания, предусмотренный ст. 193 ТК РФ: дисциплинарное взыскание было применено в тот же день, когда работодатель потребовал от него объяснений по факту непредставления сведений. Однако Пермский краевой суд не согласился с таким решением и отменил его, указав, что процедура увольнения была соблюдена, так как К.А.М. отказался давать объяснения по поводу вмененного ему работодателем в вину проступка, в связи с чем у работодателя имелись все основания для применения к истцу дисциплинарного взыскания. Нарушения требований ст. 193 ТК РФ в действиях работодателя не было выявлено, поэтому К.А.М. не подлежит восстановлению на муниципальной службе (Кассационное определение Пермского краевого суда от 14.12.2010 по делу N 33-10345-2010).

Порядок применения дисциплинарных взысканий

На основании п. 3 ст. 27 Закона N 25-ФЗ порядок применения дисциплинарных взысканий определяется ст. 193 ТК РФ.

Итак, при обнаружении проступка прежде всего нужно зафиксировать его. Обычно это делается с помощью докладной записки или акта (например, для фиксации факта отсутствия муниципального служащего на рабочем месте).

До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от муниципального служащего письменное объяснение. На представление объяснений у него есть два рабочих дня. Если по истечении указанного срока служащий не представил объяснений причин нарушения трудовой дисциплины, составляется соответствующий акт. Отметим, что акт необходимо составить и в случае отказа муниципального служащего от дачи объяснений.

Примечание. Непредставление муниципальным служащим объяснения не является препятствием для применения к нему дисциплинарного взыскания.

Для решения вопроса о привлечении муниципального служащего к дисциплинарной ответственности представитель нанимателя может отстранить муниципального служащего, совершившего дисциплинарный проступок, от исполнения должностных обязанностей. Однако срок такого отстранения ограничен и составляет не более месяца.

Полагаем, что такое отстранение позволит представителю нанимателя провести объективную оценку обстоятельств совершения проступка и не допустить вмешательства самого служащего в данный процесс. Возникает вопрос: каким образом можно всесторонне рассмотреть эту ситуацию? С помощью служебной проверки. В Законе N 25-ФЗ ничего не сказано о такой проверке, однако по аналогии с Законом о государственной гражданской службе, полагаем, возможно ее проведение и в отношении муниципальных служащих.

Обратите внимание! За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

В этом случае отстранение муниципального служащего от исполнения им должностных обязанностей производится с помощью муниципального правового акта.

После получения объяснений служащего и, возможно, проведения проверки представителю нанимателя необходимо определить меру дисциплинарного наказания. Напомним, что при этом нужно учесть тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершен. Не стоит пренебрежительно относиться к данной обязанности, ведь неправильно выбранная мера дисциплинарной ответственности может послужить основанием для восстановления муниципального служащего в прежней должности. Приведем подтверждение из судебной практики.

К. обратился в Советский районный суд г. Новосибирска с иском к МБОУ «Детская музыкальная школа N 10» о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда, так как был уволен за прогул, которого не совершал. Суд, исследовав материалы дела, отказал К. в его требованиях. Не согласившись с таким решением, К. обратился с кассационной жалобой в Новосибирский областной суд, который, проверив материалы дела, посчитал необходимым отменить ранее состоявшееся решение, и вот почему.

Районный суд, отказав К. в удовлетворении иска, исходил из того, что факт совершения им прогула нашел свое подтверждение, МБОУ соблюдена процедура увольнения и учтено предшествующее отношение работника к труду, в связи с чем оснований для восстановления К. на работе не было.

Однако судебная коллегия посчитала, что даже при установлении факта совершения прогула работодателю необходимо представить доказательства не только того, что работник совершил дисциплинарный проступок, но и того, что при наложении взыскания учитывались тяжесть этого проступка и обстоятельства, при которых он был совершен, а также предшествующее поведение работника, его отношение к труду (п. 53 Постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 N 2).

Вместе с тем сведений о том, что отсутствие К. на работе повлекло наступление каких-либо негативных последствий, в деле не имеется, поэтому допущенное К. нарушение лишь формально подпадает под понятие нарушения трудовой дисциплины и не является действительно значительным, поскольку непосредственно не связано с процессом обучения. При таком положении нарушение, которое явилось поводом для увольнения, по своему характеру несоразмерно избранной работодателем мере дисциплинарного взыскания в виде увольнения (Определение Новосибирского областного суда от 26.05.2011 N 33-3772-2011).

Завершающий этап применения взыскания — оформление приказа. Если представитель нанимателя избрал в качестве наказания выговор или замечание, издается приказ или распоряжение в произвольной форме на бланке муниципального учреждения. Если же представитель нанимателя решил расстаться с нерадивым муниципальным служащим, издается приказ по унифицированной форме Т-8 <3>.

<3> Постановление Госкомстата России от 05.01.2004 N 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты».

Такой приказ (распоряжение) объявляется служащему под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия сотрудника на работе. Если он отказывается ознакомиться с указанным приказом (распоряжением) под роспись, составляется соответствующий акт.

ГЛАВА VII. Поощрение муниципального служащего. Дисциплинарная ответственность муниципального служащего

Статья 26. Поощрение муниципального служащего

Виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Статья 27. Дисциплинарная ответственность муниципального служащего

1. За совершение дисциплинарного проступка — неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей — представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

2. Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

3. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.

Статья 27.1. Взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции

(введена Федеральным законом от 21.11.2011 N 329-ФЗ)

1. За несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, налагаются взыскания, предусмотренные статьей 27 настоящего Федерального закона.

2. Муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушений, установленных статьями 14.1 и 15 настоящего Федерального закона.

3. Взыскания, предусмотренные статьями 14.1, 15 и 27 настоящего Федерального закона, применяются представителем нанимателя (работодателем) в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными правовыми актами, на основании:

1) доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего муниципального органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

2) рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию;

3) объяснений муниципального служащего;

4) иных материалов.

4. При применении взысканий, предусмотренных статьями 14.1, 15 и 27 настоящего Федерального закона, учитываются характер совершенного муниципальным служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение муниципальным служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей.

5. В акте о применении к муниципальному служащему взыскания в случае совершения им коррупционного правонарушения в качестве основания применения взыскания указывается часть 1 или 2 настоящей статьи.

6. Взыскания, предусмотренные статьями 14.1, 15 и 27 настоящего Федерального закона, применяются в порядке и сроки, которые установлены настоящим Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными правовыми актами.