Дисциплинарная и административная ответственность

3. Сочетание административной и иной ответственности

За один и тот же факт правонарушения могут быть применены различные виды юридической и иной ответственности, но с соблюдением установленных в законе или вытекающих из него правил. Этот присущий всем видам правовой ответственности принцип их сочетания не сформулирован, однако, в качестве какого-то общего положения ни в одном законодательном акте, а вытекает прямо или косвенно из целого ряда норм, регулирующих порядок применения уголовной, дисциплинарной, административной, иной ответственности, и потому на практике он нередко не выдерживается. То неправильно толкуется постулат «нельзя дважды за то же», и правонарушитель привлекается к ответственности только «однажды», хотя мог и должен быть привлечен еще и, скажем, к дисциплинарной и партийной ответственности. То, наоборот, необоснованно применяется практически весь арсенал существующих видов ответственности, в то время как необходимы были лишь два или три способа реагирования на данное правонарушение. Каковы же правила сочетания административной ответственности с другими ее видами?

Административная и уголовная ответственность. Основные правила их сочетания вытекают из анализа прежде всего ст. 5 УПК РСФСР и ст. 233 и 227 КоАП РСФСР, которые определяют обстоятельства, исключающие производство соответственно по уголовному делу и делу об административном правонарушении.

Если при рассмотрении дела об административном правонарушении орган административной юрисдикции придет к выводу, что в нарушении содержатся признаки преступления, он обязан передать материалы прокурору, органу предварительного следствия или дознания (ст. 233 КоАП РСФСР). Наличие по данному факту уголовного дела исключает возможность параллельного привлечения лица к административной ответственности (п. 8 ст. 227 КоАП РСФСР). Однако применение административного взыскания ст. 5 УПК РСФСР

Me признает препятствием для привлечения к ответственности уголовной.

Означает ли это, что правонарушитель, привлеченный к административной ответственности, может быть впоследствии привлечен еще и к уголовной ответственности? Скажем, можно ли наказанного штрафом за мелкое хищение привлечь еще к ответственности и по ч. 2 ст. 96 УК РСФСР, так как мелкое хищение повлекло разукомплектование техники? Очевиден отрицательный ответ. Поскольку основанием уголовной ответственности служит преступление, то есть предусмотренное уголовным законом общественно опасное деяние (ст. 3 УК РСФСР), а административная ответственность наступает за нарушения, не влекущие за собой уголовной ответственности (ст. 7 Основ, ст. 10 КоАП РСФСР), один и тот же факт правонарушения не может ни параллельно, ни с каким-то временным разрывом влечь ответственность и административную, и уголовную.

В случаях же, когда лицо ошибочно привлечено к административной ответственности за деяние, являющееся преступлением, либо вновь открывшиеся обстоятельства позволяют считать совершенное деяние уже не административным, а уголовным правонарушением, налицо отсутствие состава административного правонарушения и наличие состава преступления. Следовательно, постановление по делу об административном правонарушении должно в этом случае подлежать отмене и прекращению на основании п. 1 ст. 227 КоАП РСФСР с возмещением ущерба гражданину, привлеченному к административной ответственности (ст. 276 (КоАП РСФСР), а он должен быть привлечен к ответственности уголовной.

Административная и дисциплинарная ответственность сочетаются в любой последовательности: за один и тот же факт административного правонарушения лицо может быть привлечено сначала к дисциплинарной, а затем к административной ответственности и наоборот. Однако из этого правила имеется ряд исключений.

Во-первых, административная ответственность не может иметь место, если за данное деяние, объективно признаваемое законом как административное правонарушение, для отдельных категорий лиц наступает только дисциплинарная ответственность.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Основ (ч. 1 ст. 16 КоАП РСФСР) за преобладающее большинство административных правонарушений военнослужащие, призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего 136

состава органов внутренних дел несут ответственность по дисциплинарным уставам. Работники железнодорожного, водного транспорта и гражданской авиации, на которых распространяется действие уставов о дисциплине, за совершение при исполнении служебных обязанностей определенных видов административных правонарушений на транспорте (ч. 2—5 ст. 103—1113, ч. 1 и 2 ст. 126 КоАП РСФСР) также несут не административную, а только дисциплинарную ответственность, что вытекает из ч. 2 ст. 9 Юснов ч. 4 ст. 16 КоАП РСФСР и п. 11 указанного выше постановления Совета Министров СССР от 8 февраля 1986 г. «Об административной ответственности за нарушение на железнодорожном, морском и воздушном транспорте правил пользования средствами транспорта, правил по охране порядка и безопасности движения, правил пожарной безопасности, санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил».

Несколько сложнее обстоит дело с работниками органов прокуратуры, судьями, адвокатами. В ч. 2 ст. 9 Основ (ч. 2 ст. 16 КоАП РСФСР) определено, что другие лица, на которых распространяется действие специальных положений о дисциплине, «в случаях, прямо предусмотренных ими, несут за совершение административных правонарушений дисциплинарную ответственность, а в остальных случаях—’административную ответственность на общих основаниях». Таких оговорок соответствующие источники дисциплинарной ответственности указанных категорий работников, однако, не имеют. В них лишь предусмотрено, что основанием дисциплинарной ответственности здесь признаются и «порочащие поступки», «проступки, недостойные советского судьи», «проступки, несовместимые с пребыванием в коллегии адвокатов».

Если исходить из буквального толкования закона, то отсутствие в положениях о дисциплине перечня административных правонарушений, за которые прямо предусмотрена только дисциплинарная ответственность этих работников, приводит к выводу о том, что за административные проступки они должны подлежать и административной, и дисциплинарной ответственности, а за проступки непорочащего авторитет их органов характера (скажем, за некоторые нарушения правил дорожного движения) — только административной ответственности.

Практика идет, однако (и это представляется правильным), иным путем: за «непорочащие» административные проступки применяется административная ответственность, за все иные — только дисциплинарная. Поскольку здесь имеется

понятная доля усмотрения, представляется оправданным дополнить ст. 9 Основ (ст. 16 КоАП РСФСР) соответствующей нормой, определяющей особенности административной и дисциплинарной ответственности данных работников. Необходимо четко определить, за какие конкретно составы административных правонарушений они несут административную ответственность на общих основаниях (по аналогии, скажем, с нормой ч. 1 ст. 9 Основ), оговорив, что за остальные проступки для них наступает ответственность дисциплинарная.

Во-вторых, дисциплинарная ответственность исключена, когда за данное правонарушение может следовать только ответственность административная. Мелкая спекуляция, мелкое хулиганство, содержание плотоядных пушных зверей, азартные игры и многие другие правонарушения являются только административными проступками, состава дисциплинарного правонарушения в себе одновременно не заключают и потому дисциплинарной ответственности не влекут.

Лишь для некоторых категорий лиц эти и иные административные правонарушения могут все-таки влечь параллельно с административной и дисциплинарную ответственность. Так, совершение работником, выполняющим воспитательные функции, аморального проступка (а таковым охватывается и масса административных правонарушений) служит дополнительным основанием для его увольнения (п. 3 ст. 254 КЗоТ РСФСР). Аналогична ситуация и с ответственностью студентов и учащихся: за административные правонарушения они подлежат и административной, и дисциплинарной ответственности, так как основанием их дисциплинарной ответственности признается также нарушение правил социалистического общежития27.

В-третьих, исключается сочетание административной и дисциплинарной ответственности за тот же факт административного правонарушения при истечении давностных сроков одного из этих видов ответственности. Такая ситуация может встречаться довольно часто, так как сроки давности привлечения к дисциплинарной и административной ответственности не совпадают. Лицо, совершившее административное правонарушение, может быть привлечено к административной ответственности не позднее двух месяцев со дня его совершения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения компетентным органом административной юрис-

27 См., например, п. 54 Типовых правил внутреннего распорядка высших учебных заведений//Бюл. Минвуза СССР. 1986. № 6.

дикции (ч. 1 ст. 23 Основ, ч. 1 ст. 38 КоАП РСФСР). Сроки же давности привлечения к дисциплинарной ответственности иные: 1 месяц со дня обнаружения администрацией и 6 месяцев со дня совершения проступка.

Административная ответственность и меры ответственности, применяемые органами народного контроля. В законодательстве отсутствует какое-либо ограничение сочетания этих двух видов ответственности. За одно и то же дисциплинарно-административное правонарушение виновное должностное лицо может поэтому быть наказано по линии и органов административной юрисдикции, и органов народного контроля. Так, за участие руководителей в распитии с подчиненными спиртных напитков на производстве, сокрытие случаев пьянства на производстве и другие деяния, охватываемые ч. 2 ст. 161 КоАП РСФСР, должностные лица могут быть наказаны штрафом в размере от 50 до 100 рублей, а также привлечены к ответственности соответствующим комитетом народного контроля — вплоть до отстранения их от должности.

К параллельной ответственности (административной и по линии органов народного контроля) на практике прибегают и в случаях нарушения должностными лицами правил в области охраны окружающей природной среды. Например, за невыполнение предписаний органов, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха (ст. 84 КоАП РСФСР); при совершении административных правонарушений в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии, в сельском хозяйстве и в некоторых иных ситуациях.

При этом сроков давности для привлечения к ответственности органами народного контроля Закон СССР «О народном контроле в СССР» не устанавливает. Однако денежный начет не может быть произведен позднее 1 года со дня обнаружения причиненного должностным лицом материального ущерба 28.

Административная, материальная и имущественная ответственность. В соответствии со ст. 4 Положения о материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации29 (ч. 5ст. 122 КЗоТ РСФСР) возмещение ущерба в порядке материальной

28 См.: ст. 11 Положения о производстве денежных начетов комитетами народного контроля//Ведомостя Верховного Совета СССР. 1981. № 35. Ст. 1017.

29 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1976 № 29. Ст. 427; 1983. № 5. Ст. 74; № 47. Ст. 723; 1986. № 22. Ст. 364.

ответственности «производится независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действие (бездействие), которым причинен ущерб». Из этого правила имеются два исключения. Правонарушитель не может быть привлечен к материальной ответственности, если вопрос о возмещении им ущерба, причиненного организации, где он работает, уже решен при рассмотрении дела об административном правонарушении (ст. 25, 41 Основ, ст. 40, 306, 307 КоАП РСФСР). Кроме того, материальная ответственность не наступает при истечении соответствующих давностных сроков — двух недель (при возмещении ущерба, не превышающего среднего месячного заработка) или года (в остальных случаях) со дня обнаружения администрацией причиненного работником ущерба (ст. 49, 90 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде; ст. 122, 211 КЗоТ РСФСР).

В ситуациях причинения лицом в результате административного правонарушения ущерба другому лицу либо организации, с которой правонарушитель не состоит в трудовых отношениях, он привлекается параллельно с административной уже не к материальной, а к имущественной ответственности (в соответствии с нормами гражданского законодательст-ства, регулирующими обязательства, возникающие вследствие причинения вреда). Правонарушитель может быть привлечен к имущественной ответственности непосредственно органом административной юрисдикции (ст. 25, 41 Основ) либо по иску потерпевшего в порядке гражданского судопроизводства, если вопрос о возмещении ущерба не решался в процессе производства по делу об административном правонарушении30. В последнем случае привлечение к имущественной ответственности ограничено установленными в гражданском законодательстве сроками исковой давности — для отношений с участием граждан они составляют 3 года (ст. 78 ГК РСФСР).

Административная ответственность и меры ответственности, применяемые комиссиями по делам несовершеннолетних. Административное правонарушение, совершенное несовершеннолетним, влечет либо административную ответственность на общих основаниях, либо ответственность, применяемую ко-

30 Решение вопроса о возмещении имущественного ущерба в процессе решения дела об административном правонарушении законодательство относит, во-первых, к компетенции ограниченного круга органов административной юрисдикции и, во-вторых, рассматривает это как их право, но не обязанность (ст. 25 Основ, ст. 40 КоАП РСФСР).

миссиями по делам несовершеннолетних (ст. 8 Основ, ст. 15, 201 КоАП РСФСР). Установленные в рамках последней меры воздействия не совпадают (кроме предупреждения и штрафа) с мерами административного взыскания ни по существу предусмотренных ими ограничений, ни по порядку исполнения и обжалования.

Сочетание этих видов ответственности за один и тот же факт административного правонарушения законодательство по общему правилу исключает. Лишь в случаях, когда комиссии решают вопрос о такой крайней мере, как помещение несовершеннолетнего в специальное профессионально-техническое училище в связи со злостным или систематическим нарушением им правил общественного поведения 3\ возможно применение данной меры и вслед за предыдущим наложением административного взыскания за последний факт административного правонарушения.

Административная ответственность и меры ответственности, применяемые товарищескими судами, общественными организациями и трудовыми коллективами. Законодательство прямо исключает сочетание лишь административной ответственности и мер ответственности по линии товарищеских судов. Положение о товарищеских судах, во-первых, связывает их компетенцию по делам об административных правонарушениях лишь с ситуацией, когда материалы о них направляются в товарищеский суд в порядке освобождения от административной ответственности для применения мер общественного воздействия. Во-вторых, Положение прямо запрещает товарищеским судам рассматривать дела, по которым уже были вынесены административные взыскания32. Неотменен-иое решение товарищеского суда, имеющееся по данному факту административного правонарушения, п. 8 ст. 227 КоАП РСФСР рассматривает в качестве обстоятельств, исключающих производство по делу. Таким образом, эти два вида ответственности никак не могут сочетаться, они взаимно исключены «.

31 См.: п. «и» ст. 18 республиканского (РСФСР) Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних.

32 См.: ст. 7—8 Положения о товарищеских судах//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1977. № 12. Ст. 254; 1982. № 49. Ст. 1822; 1985. № 40. Ст. 1401; 1987. № 14. Ст. 457.

33 Аналогичный порядок целесообразно распространить и на деятельность комиссий по борьбе с пьянством, образуемых в организациях и их структурных подразделениях.

Для всех остальных случаев применения мер общественного воздействия законодательство не содержит никаких оговорок, препятствующих параллельному привлечению (в любой временной последовательности) за один и тот же факт административного проступка и к административной ответственности, и к ответственности, применяемой по линии самых различных общественных организаций, трудовых коллективов, их общественных органов, а также органов общественной самодеятельности по месту жительства населения. Применение мер административной ответственности исключено в ситуации, когда по тому же факту административного правонарушения имеется неотмененное постановление о прекращении дела производством в связи с передачей материалов для применения мер общественного воздействия (п. 8 ст. 227, ч. 2 ст. 262 КоАП РСФСР).

Поэтому один и тот же случай административного правонарушения может влечь сначала применение мер общественного воздействия, а затем еще и привлечение к административной ответственности. И, наоборот, за наложением административного взыскания может следовать ответственность по различным каналам общественного влияния — как по собственной инициативе общественности, так и в результате информирования ее компетентными органами о наложенных ими административных взысканиях или ориентации ее администрацией на устранение причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 264— 265 КоАП РСФСР).

Административная и дисциплинарная ответственность

Административная ответственность.Должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в случае совершения ими правонарушений при исполнении служебных обязанностей, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов РФ.

КоАП РФ определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (ст. 2.4).

Конкретные составы правонарушений, за которые должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности, содержатся в КоАП РФ. Так, действия должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, т.е. недопущение на местные рынки товаров из других регионов РФ либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы РФ, — влекут наложение административного штрафа в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 14.9 КоАП). Непредставление руководителем или другим должностным лицом организации, а равно должностным лицом органа местного самоуправления, ответственными за военно-учетную работу, в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет, — влечет наложение административного штрафа в размере от трех до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 21.1 КоАП).

В соответствии с ч. 1 ст. 1.1. КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. В силу этого некоторые составы административных правонарушений, которые могут совершаться должностными лицами местного самоуправления, содержатся в законодательстве субъектов.

Действующее законодательство не содержит каких-либо особенностей привлечения депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности. В то же время такие особенности установлены в отношении кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, кандидатов на должности выборных должностных лиц местного самоуправления. Согласно ст. 24 Закона об обеспечении конституционных прав граждан России зарегистрированный кандидат не может быть на территории муниципального образования привлечен к уголовной ответственности, задержан, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ.

Дисциплинарная ответственность представляет собой одну из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная ответственность направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения. Меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. В целом она характеризуется следующим:

· основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок;

· за такой проступок применяются дисциплинарные взыскания;

· дисциплинарная ответственность применяется только в Порядке подчиненности и только к физическим лицам.

Существенно различается дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих устанавливается действующим законодательством о труде и о муниципальной службе. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержит следующую отсылочную норму: «За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации». Таким образом, основанием привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им должностного (дисциплинарного) проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей.

Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня должностных (дисциплинарных) проступков, ученые выделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые можно объединить понятием состава должностного (дисциплинарного) проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

Объектом посягательства должностного (дисциплинарного) проступка в сфере муниципальной службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении служебной деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают в виде нарушений служебной дисциплины. В качестве объекта, на который непосредственно посягает тот или иной должностной (дисциплинарный) проступок, выступают конкретные обязанности муниципального служащего.

К признакам объективной стороны должностного (дисциплинарного) проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на служебную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков.

Субъектами должностного (дисциплинарного) проступка в сфере муниципальной службы правоотношений признаются муниципальные служащие.

Субъективной стороной должностного (дисциплинарного) проступка является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение правонарушителя к своему противоправному деянию и к возможным вредным последствиям. Прежде всего в качестве такого признака выступает вина. Ст. 192 ТК РФ прямо указывает на наличие вины работника в качестве обязательного признака дисциплинарного проступка. В зависимости от формы вины должностные (дисциплинарные) проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности). Умышленным является такое поведение служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление, либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если служащий не предвидит вредные последствия своего поведения, однако он мог и должен был предвидеть их наступление.

Должностной (дисциплинарный) проступок имеет формальный состав, т.е. для привлечения служащего к дисциплинарной ответственности достаточно самого факта нарушения служебной дисциплины, даже если вредные последствия этого нарушения отсутствуют.

Конкретные виды дисциплинарных взысканий, налагаемых на муниципальных служащих, устанавливаются законодательством субъектов Федерации либо муниципальными правовыми актами. Эти документы чаще всего либо предусматривают возможность наложения на муниципальных служащих тех же видов дисциплинарных взысканий, что и ст. 192 ТК РФ: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям, либо дополняют их взысканиями, ранее предусматривавшимися Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу): строгий выговор и предупреждение о неполном служебном соответствии.

ТК РФ устанавливает, что за каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни служащего, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Кроме того, дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня его совершения. Верховный Суд РФ уточнил, что в случае обнаружения проступка в двухгодичный срок по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности дисциплинарное взыскание подлежит применению не позднее одного месяца со дня окончания такой проверки. В указанные выше сроки не включается также время производства по уголовному делу.

Дисциплинарное взыскание применяется к служащему на основании соответствующего приказа (распоряжения) должностного лица, наделенного правом привлекать к дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарная ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления. Нормативные акты некоторых субъектов РФ и муниципальных образований предусматривают дисциплинарную ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего депутатов представительных органов. Анализ действующих актов в этой сфере показывает, что дисциплинарным проступком депутата представительного органа муниципального образования обычно признается нарушение порядка работы представительного органа, которое может выражаться в различных деяниях: от непосещения заседаний представительного органа до нарушения правил депутатской этики во время этих заседаний. В перечне дисциплинарных взысканий наиболее часто указываются: предупреждение о лишении слова; лишение слова; призыв к порядку; удаление из зала заседания; порицание (выговор) и досрочное прекращение полномочий. Последняя мера применяется исключительно редко и должна быть обоснована очень вескими причинами. Например, на основании ст. 31 Устава города Красноярска полномочия депутата досрочно прекращаются в случае уклонения депутата от выполнения депутатских обязанностей, выразившегося в систематическом отсутствии без уважительных причин на заседаниях городского Совета, его постоянных и временных комиссий, членом которых он избран.