Антикоррупционный пакет для военнослужащих

Профилактика коррупции среди военнослужащих: проблемы и направления совершенствования

Миронов О.И., научный сотрудник Центра правовых исследований, vbaranenkov@yandex.ru

В статье рассматриваются проблемные вопросы профилактики коррупции среди военнослужащих, направления совершенствования этой деятельности.

Ключевые слова: профилактики коррупции; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; квалификационные требования; сведения о доходах, должностные обязанности; общественный контроль.

Preventive maintenance to corruptions amongst military personnel : problems and directions of the improvement

Mironov O.I., vbaranenkov@yandex.ru, scientist of the Centre of the legal studies.

Коррупция в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах приобретает все большую угрозу национальной безопасности. Так, например, только в 2008 году по сравнению с 2007 годом число коррупционных преступлений среди военнослужащих выросло на треть. Это больше 1400 преступлений за 9 месяцев. Общий материальный ущерб составил 2,2 миллиарда рублей. Этих денег, например, с лихвой хватит для того, чтобы купить более тридцати современных танков Т-90, то есть фактически укомплектовать танковый полк. При этом речь идет не только об экономических потерях, но и об угрозе жизни военнослужащих. Так, в результате преступной деятельности начальника одного из управлений Главного ракетно-артиллерийского управления Минобороны России с 1999 по 2005 год Вооруженные силы закупили по завышенной цене свыше 14 тысяч бронежилетов на сумму более 200 миллионов рублей. Из этих денег бывший начальник управления и его подельник — коммерсант похитили у государства 93 миллиона рублей, которые в дальнейшем были обналичены через подставные фирмы. При этом проведенные по делу экспертизы показали, что в ходе изготовления бронежилетов отечественную ткань заменяли на импортную — более дешевую и не отвечающую предъявляемым требованиям. Кроме того, вместо заявленных в конкурсной документации 25-30 слоев бронеткани бронежилеты изготавливали из 22. В результате в войска, включая те, что дислоцировались на территории Северного Кавказа, были поставлены бронежилеты, не соответствующие требованиям по противопульной и противоосколочной стойкости. По требованию военных следственных органов все они изъяты из действующих воинских частей.

Что же необходимо предпринять для того, чтобы изжить коррупцию среди военнослужащих?

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон о противодействии коррупции) одним из основных принципов противодействия коррупции назван принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции. Таким образом, предупреждение (профилактика) коррупции признается законодателем центральным элементом системы противодействия коррупции.

Действительно, как показывает отечественный и зарубежный опыт, в борьбе с преступностью решающую роль играет не тяжесть наказания, а его неотвратимость. С учетом высочайшего уровня латентности коррупции (что обусловлено, прежде всего, тем, что коррупционная связь выгодна обеим сторонам в ней участвующим), обеспечение неотвратимости наказания является весьма трудной задачей. Кроме того, карательные меры не приводят к существенной минимизации распространения коррупции без применения системы профилактических мер.

Что же должно обеспечить успешную профилактику коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах?

Согласно статье 6 Закона о противодействии коррупции, профилактика коррупции осуществляется путем применения следующих основных мер:

1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

5) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;

6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Каким образом указанная система «основных мер» профилактики коррупции может обеспечить ее действенное предупреждение среди военнослужащих?

Рассмотрим указанные меры подробнее.

1. Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Действительно, сформировав в обществе нетерпимость к коррупционному поведению, можно обеспечить ее надежную минимизацию, не только значительно сократив ее социальную базу, но и повысив уровень неотвратимости за коррупционные правонарушения за счет активного информирования граждан о ставших им известными фактах коррупции или попытках их склонению к ней. Вот только вопрос в том, как это сделать в условиях, когда, по словам министра внутренних дел Р. Нургалиева, в некоторых регионах России в коррупционные отношения вовлечены две трети предпринимателей, «а организованные преступные группы тратят на подкупы более половины всех своих преступных доходов»?

Как обеспечить реализацию слов Президента Российской Федерации: «Коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной»? К сожалению, пока нет информации ни о выработке каких-либо эффективных методик в этой сфере, да и какие-либо действенные меры в этой сфере пока не наблюдаются.

Вместе с тем, именно в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах наиболее реально, по сравнению с иными сферами общества создать систему формирования антикоррупционного правосознания, использовав для этого накопленный многолетний опыт воинского воспитания, возможности воинского уклада, лучшие традиции русской м советской армии.

2. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов на сегодняшний день становится одной из наиболее распространенных мер предупреждения коррупции. Руководитель администрации Президента Российской Федерации, председатель Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции С.Нарышкин называя антикоррупционную экспертизу «важной мерой предотвращения коррупционных правонарушений», отметил, что «за шесть месяцев этого года органами прокуратуры и юстиции выявлено свыше 30 тысяч коррупциогенных положений в нормативных актах, большинство из которых устранены». Перспективным в этом отношении представляется организация системного целенаправленного мониторинга действующих нормативных правовых актов специалистами и гражданами, чьи интересы они непосредственно затрагивают, с целью не только выявления коррупциогенных норм, но и организации сбора этой информации, ее обобщения, анализа, разработки и реализации соответствующих предложений по устранению выявленных недостатков и доведению до граждан информации о проделанной работе. Так, например, на официальных сайтах Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, Прокуратуры Российской Федерации Минобороны России и иных госорганов целесообразно создать специальные страницы для сбора сведений о выявленных коррупциогенных нормах и размещения информации о принятых мерах. Что же касается информации, составляющей государственную тайну, то сбор такой информации может быть возложен на юридические подразделения Вооруженных Сил Российской Федерации, иных войск воинских формированиях и органах и на подразделения, уполномоченные на организацию противодействия коррупции, а реализация указанной информации – на соответствующие головные подразделения Минобороны России (иного госоргана) по линиям ответственности.

3. Предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами. В целом по стране соответствующая работа по разработке и внедрению квалификационных требований в госорганах в основном осуществлена. Механизм проверки сведений, представляемых указанными гражданами, также создан. Вместе с тем, представляется более важным при изучении кандидатов на руководящие должности и на должности, связанные с повышенными коррупционными рисками проводить обязательное обследование с использованием полиграфа и изучение особенностей системы ценностей и мотивационной сферы кандидата на конкретную должность, а также материалы, характеризующие кандидата по прежнему месту службы.

4. Установление в качестве основания для увольнения госслужащего или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. По мнению С. Нарышкина, «система декларирования является одним из ключевых элементов борьбы с коррупцией. Основная цель этой работы — обеспечение прозрачности доходов государственных служащих и членов их семей. Декларирование государственными служащими сведений о доходах и имущественном положении вызвало большой общественный резонанс. Данная профилактическая мера является психологически сдерживающим фактором для российских чиновников, так как представленные сведения становятся достоянием общественности и могут быть официально проверены». Действительно, опубликованные сведения об имуществе и доходах ряда чиновников вызвали большой общественный резонанс. Вместе с тем, о фактах «угрызениях совести» таких чиновниках в прессе не сообщалось.

Как представляется, для повышения действительной эффективности предоставления сведений об имуществе и доходах необходимо предпринять еще как минимум несколько мер. Прежде всего, более важным является сбор и анализ сведений не о доходах, а о расходах и их соответствии доходам. В частности, введение именно этой меры, наряду с усилением общественного контроля позволило практически ликвидировать коррупцию. Кроме того, представляется необходимым расширение круга членов семьи, в отношении доходов и расходов которых служащий должен предоставлять информацию (включив в него, например, совершеннолетних детей). Необходимо расширить перечень оснований для проверки достоверности представленных сведений (в настоящее время исчерпывающий перечень организаций, запросы которых могут стать основанием проверки, не дает возможности начать проверку, например самому госоргану даже при зафиксированном случае уведомления его сотрудником о ставшем ему известном факте коррупции в отношении другого сотрудника).

5. Внедрение в практику кадровой работы органов государственной власти, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении. Указание в Законе о противодействии коррупции на необходимость такой меры вызывает некоторое недоумение, так как подобный подход с одной стороны представляется само собой разумеющимся, но с другой – его декларирование вызвано, видимо, тем, что в практической деятельности он не всегда реализуется (вероятно, как раз вследствие действия коррупционных связей). Но в таком случае, требуется разработка механизмов его жесткого внедрения и мониторинга применения, что представляется весьма нелегкой задачей, так как если «длительное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей» можно установить с высокой степенью объективности, то кто и каким образом будет определять насколько исполнение обязанностей служащим было «безупречным и эффективным»? И как именно это «должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении»? В силу высокой степени неопределенности указанной нормы она сама является коррупциогенной. Реализация указанной меры в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах требует разработки и внедрения системы показателей эффективности деятельности военнослужащих. Системы стимулирования военнослужащих должна включать не только достойный уровень оплаты их деятельности, надежный уровень их социальной защиты, вознаграждение за высокую результативность, но и стимулы, обеспечивающие формирование устойчивого «антикоррупционного поведения».

6. Развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Действительно, как показывает опыт ряда государств, активное участие граждан и общественных организаций в борьбе с коррупцией дает значительные результаты. Так, например, в Гонконге независимая комиссия по борьбе с коррупцией (НКБК) подчиняется только генерал-губернатору, но за ее работой следят общественные организации, сообщения которых о недобросовестности ее специалистов, при документальном подтверждении, являются основанием увольнения. Кроме того, журналисты и обычные граждане активно побуждаются к сообщению о фактах коррупции.

В современной России институты гражданского общества еще только формируется и пока не очень понятно как именно должен осуществляться общественный и парламентский контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах. Какие именно общественные организации и граждане будут его осуществлять и почему именно они? Почему предполагается, что депутаты и «граждане-активисты» будут заведомо честнее проверяемых ими военнослужащих? Как избежать злоупотреблений в этой сфере и как обеспечить объективность контроля? Как обеспечить защиту государственной тайны? Все эти вопросы еще только ждут своего решения. Иными словами, систему эффективного общественного контроля в этой сфере еще только предстоит создать.

Резюмируя изложенное, представляется возможным сделать вывод о том, что реальные эффективные механизмы предупреждения коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах еще только создаются. Необходима разработка практических рекомендаций, методик реализации положений антикоррупционного законодательства, с учетом передового зарубежного и отечественного опыта, специфики различных сфер противодействия коррупции в современной жизни нашего общества.

При этом перспективным видится определение в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах наиболее коррупционно-опасных сфер и разработка целевых программ противодействия коррупции в этих сферах, включающих особенности применения мер предупреждения коррупции, планируемые результаты (в том числе динамику изменения «индекса восприятия коррупции» гражданами).