Антикоррупционная экспертиза правовых актов

Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов: состояние и поиск путей совершенствования Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов: состояние и поиск путей совершенствования

ДЫМБЕРОВА Эржена Доржиевна, научный сотрудник Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

Анализируется законодательство, регулирующее субъектный состав антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. Обосновывается необходимость совершенствования законодательного регулирования разграничения полномочий между уровнями публичной власти по вопросам ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, муниципальные нормативные правовые акты, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.

Anticorruption Expertise of Municipal Normative Legal Acts: Current State and Search of Ways of Improvement

E. D. Dymberova

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia

E-mail: erdd@mail.ru

DOI: 10.12737/5502

Термины «антикоррупционная экспертиза» и «коррупциогенные факторы» сегодня уже прочно вошли в правовой лексикон. В России буквально за несколько прошедших лет сформирован реально действующий механизм проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Несмотря на достигнутые успехи,на-званный механизм еще требует настройки. Имеются недостатки в пра-

вовом регулировании антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов. В частности, проблемным вопросом является ее субъектный состав.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон № 172-ФЗ) ан-

тикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) проводят органы местного самоуправления, органы прокуратуры (в отношении актов, указанных в ч. 2 ст. 3 данного Закона) и Министерство юстиции РФ (в отношении уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации). Как видим, проведение сплошного, охватывающего все муниципальные нормативные правовые акты, антикоррупционного анализа возложено исключительно на самих разработчиков этих актов — органы местного самоуправления. Ведомственная экспертиза, безусловно, необходима, но не всегда можно признать ее результаты объективными. Между тем объективность, согласно п. 3 ст. 2 Закона № 172-ФЗ, является одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

В отличие от муниципального уровня нормативные правовые акты (проекты актов) органов государственной власти подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе в Минюсте России. Трудно найти объяснение тому, что в механизме проведения антикоррупционной экспертизы не предусмотрена обязательная, сплошная и независимая экспертиза муниципальных нормативных актов. Ведь именно в актах органов местного самоуправления выявляется наибольшее количество коррупциогенных факторов, причем не только по причине значительного количества муниципальных образований в России.

В целом качество муниципальных правовых актов является острейшей проблемой. Именно на уровне местного самоуправления допускается наибольшее количество дефектных норм. При этом низкое качество муниципальных актов характерно для сельских поселений. Одной из причин яв-

ляется недостаточность бюджетных средств у сельских поселений для штатного обеспечения юридическими кадрами, на что обращают внимание многие исследователи1. В связи с этим В. И. Васильев совершенно справедливо пишет: «При определении арсенала антикоррупционных средств, предусматриваемых национальными программами борьбы с коррупцией, должны реально учитываться возможности муниципальных образований, их специфика»2.

Следует признать, что в целом вопросы противодействия коррупции на муниципальном уровне в отличие от иных аспектов антикоррупционной политики не находятся в центре внимания законодателя. Обратившись к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно убедиться в скудности норм, регулирующих антикоррупционную деятельность. Так, к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований — поселения, муниципального района и городского округа — отнесено «осуществление мер по противодействию коррупции». При этом законодатель не только не разграничил компетенцию муниципалитетов

1 См., например: Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: науч.-практ. пособие. М., 2012. С. 82; Шун-кевич Е. С. Практика участия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю в нормотворче-ской деятельности органов местного самоуправления // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2013. № 4. С. 45; Волкова О. И. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (проектов актов) в муниципальных образованиях Республики Мордовия // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 19.

2 Цит. по: Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т. Я. Хаб-риева. М., 2012. С. 331.

разных уровней, но и определил анализируемый вопрос местного значения в самом общем виде. Легального определения понятия «меры по противодействию коррупции» не существует. В то же время «противодействием коррупции» в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» является деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Как видим, формулировка анализируемого вопроса местного значения позволяет наделить органы местного самоуправления практически неограниченным кругом полномочий по профилактике коррупции, борьбе с коррупцией и минимизации (ликвидации) последствий коррупционных правонарушений. Оставляя в стороне вопрос о недопустимости возложения на органы местного самоуправления обязанности раскрывать, пресекать и расследовать коррупционные правонарушения, следует отметить, что отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов ведет к ограничению конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, возможности вмешательства в их деятельность органов государственной власти.

Среди субъектов антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов законодатель не называет органы госу-

дарственной власти субъектов РФ. В то же время во многих регионах при ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов наряду с общеправовой экспертизой осуществляется антикоррупционная экспертиза. К примеру, в Алтайском крае, Архангельской и Иркутской областях, Ненецком автономном округе в соответствии с региональными законами о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов предусмотрены правовая и антикоррупционная экспертизы. А в Республике Калмыкия и Омской области законодательно установлено, что правовая экспертиза при ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов включает рассмотрение предмета наличия коррупциогенных факторов3. В некоторых субъектах РФ антикоррупционный анализ в рамках правовой экспертизы предусмотрен подзаконными актами, регулирующими вопросы ведения регистра (например, постановление администрации Тульской области от 25 марта 2009 г. № 161 «О порядке осуществления

3 См. законы Алтайского края от 3 декабря 2008 г. № 122-ЗС «О Регистре муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края», Архангельской области от 29 октября 2008 г. № 592-30-ОЗ «Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований Архангельской области», Иркутской области от 12 марта 2009 г. № 10-оз «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Иркутской области», Ненецкого автономного округа от 22 октября 2008 г. № 67-ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа», Республики Калмыкия от

1 апреля 2011 г. № 255-^-З «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Калмыкия», Омской области от 27 ноября 2008 г. № 1111-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области».

первичной обработки, проведения юридической экспертизы, иных действий по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Тульской области» или постановление губернатора Курской области от 23 марта 2009 г. № 78 «Об утверждении Положения о ведении Регистра муниципальных нормативных правовых актов Курской области»).

Практика проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов РФ признана органами прокуратуры незаконной. В ряде регионов в результате прокурорского реагирования из нормативных правовых актов были исключены соответствующие положения. Следует признать формально обоснованной позицию прокуратуры, поскольку Законом № 172-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ не наделены полномочием по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. В то же время прокуратурой не оспаривается полномочие органов государственной власти субъектов РФ по проведению их общей правовой экспертизы. Между тем названное полномочие не предусмотрено действующим законодательством (также как и полномочие по проведению антикоррупционной экспертизы). Представляется, что мнение о правомочности органов государственной власти субъектов РФ проводить правовую экспертизу муниципальных нормативных правовых актов основывается на следующем.

В соответствии с подп. 64 п. 2 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ отнесено решение вопросов организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов. Сово-

купность региональных регистров субъектов РФ представляет собой федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, который ведется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Целью его ведения является прежде всего обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов4. В связи с этим проведение юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов признается основным действием при ведении их регистра.

Таким образом, сложилась практика, когда не вызывает сомнения полномочие органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению общей правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, но проведение их антикоррупционной экспертизы признается незаконным. В то же время юридическую экспертизу в широком смысле, как отмечает В. А. Витушкин, можно считать неполной без анализа правового акта на коррупциогенность5. В пользу аналогичной точки зрения высказывается О. Н. Родионова, отмечая, что зачастую коррупциогенные факторы совпадают с параметрами, подлежащими оценке при проведении правовой экспертизы6.

Несомненно, антикоррупционная экспертиза должна проводиться одновременно с общей правовой, причем при включении муниципального нормативного правового акта в регистр указанные экспертизы должны быть обязательными.

Однако остается открытым вопрос о том, кем и когда должны про-

4 См. п. 2 Положения о ведении фе дераль-ного регистра муниципальных нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657.

5 См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т. Я. Хабрие-ва. С. 446.

6 См.: Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. № 1. С. 162.

водиться экспертизы — уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ на этапе включения муниципальных нормативных правовых актов в региональный регистр или органами Минюста России на этапе включения их в федеральный регистр. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» весьма лаконично регламентирует данные отношения. Определено лишь, что порядок ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов устанавливается постановлением Правительства РФ, а порядок ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов — законами субъектов РФ. В результате разграничение полномочий в вопросах ведения регистра, в том числе в части проведения правовой экспертизы, фактически стало осуществляться на подзаконном уровне, прежде всего постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов». Этим актом установлен перечень полномочий Минюста России, в котором не предусмотрено проведение правовой экспертизы муниципальных актов при включении их в федеральный регистр. Одновременно подразумевается закрепление данного полномочия за региональными органами власти: в Методике ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Минюста России от 19 декабря 2008 г. № 298, имеется норма о включении в федеральный регистр экспертных заключений уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ по ведению регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Итак, в соответствии с перечисленными правовыми актами Минюст России не проводит юридическую экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (за исключением уставов муниципальных образований при их государственной регистрации, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований), а органы государственной власти субъектов РФ в соответствии со своими нормативными правовыми актами либо осуществляют обязательную правовую экспертизу, либо устанавливают диспозитивные нормы в части проведения правовой экспертизы (например: в Московской области «может проводиться юридическая экспертиза»; в Камчатском крае уполномоченный орган наделяется правом проводить юридическую экспертизу; согласно закону Ханты-Мансийского автономного округа «уполномоченный орган проводит выборочную правовую и антикоррупционную экспертизу»7). Бывает, что законодательными актами процедура проведения юридической экспертизы вовсе не предусмотрена (например, в Ленинградской и Тверской областях).

Различие в подходах региональных законодателей к ведению регистра проявляется еще и в том, что в ряде субъектов РФ из перечня муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих юридической экспертизе, так или иначе исключены уставы муниципальных образований. Например, Законом Республики Коми от 18 ноября 2008 г.

7 См. законы Московской области от 5 декабря 2008 г. № 193/2008-ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области», Камчатского края от 19 декабря 2008 г. № 201 «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в Камчатском крае», Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 24 ноября 2008 г. № 138-оз «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа — Югры».

№ 113-РЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов» предусмотрено проведение правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов за исключением уставов муниципальных образований и муниципальных нормативных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. В других регионах подобное положение изложено косвенно: юридическая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов проводится в том числе на предмет их соответствия уставу муниципального образования. Следовательно, сами уставы не подлежат экспертизе. Например, администрация Костромской области проводит юридическую экспертизу муниципальных актов на соответствие Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству Костромской области, а также уставу муниципального образования8.

Логика регионального законодателя ясна: юридическую и антикоррупционную экспертизы уставов муниципальных образований правомочен проводить исключительно Минюст России при их государственной регистрации. В региональный регистр органами местного самоуправления может быть представлен устав, зарегистрированный в установленном порядке, а значит, получивший положительные заключения уполномоченного федерального органа исполнительной власти по предусмотренным законодательством экспертизам. Кроме того, проведение органами государственной власти субъектов РФ антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований противоречит Закону № 172-ФЗ, которым уста-

8 См. Закон Костромской области от 3 декабря 2008 г. № 404-4-ЗКО «О регистре муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Костромской области».

новлено, что названную экспертизу проводит Минюст России.

Очевидно, что для обеспечения полномасштабной антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов необходимо законодательно разграничить полномочия федерального центра и субъектов РФ по вопросам ведения регистра. Следует установить обязательность проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов при включении их в регистр, а также определить уровень публичной власти, за которым будет закреплено соответствующее полномочие.

Решение названных задач было предложено в разработанном Минюстом России законопроекте, которым предусматривалось закрепление за органами государственной власти субъектов РФ полномочий по ведению регистров муниципальных правовых актов в части обязательного проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов при внесении их в регистр согласно методике, определенной Правительством РФ.

Безусловно, обязательные, охватывающие все муниципальные нормативные правовые акты экспертизы будут способствовать не только профилактике коррупции, но и решению проблемы низкого качества муниципальных нормативных правовых актов. Что касается вопроса определения уровня публичной власти, за которым будет закреплено соответствующее полномочие, то решение его не столь однозначно. Представляется, что проведение экспертиз компетентными сотрудниками территориальных органов юстиции обеспечило бы должное качество проводимой работы. Полезным также было бы использование органами юстиции как типовых муниципальных нормативных правовых актов, так и удачного опыта нормотворче-ской деятельности органов местного самоуправления. Это могло бы способствовать унификации муници-

пальных актов, связанной с использованием общих юридико-техниче-ских и терминологических конструкций. Не следует также забывать, что одной из функций органов юстиции является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта РФ.

В пользу закрепления за Минюстом России полномочий по ведению регистров муниципальных правовых актов в части обязательного проведения правовой и антикоррупционной экспертиз муниципальных нормативных правовых актов при внесении их в регистр говорит и существующая практика проведения юридической экспертизы муниципальных актов органами юстиции в соответствии с соглашениями с органами государственной власти субъектов РФ. Например, Главным управлением Министерства юстиции РФ по Ростовской области в рамках заключенного соглашения с администрацией Ростовской области в конце 2009 — начале 2010 г. были проведены юридические экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, принятых на территории Ростовской области и включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов9.

9 См.: Артамонов А. Н., Авитисов А. С. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества // Российская юстиция. 2010. № 11.

Как видим, решение изложенных проблем правового регулирования антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов напрямую связано с необходимостью совершенствования законодательного регулирования разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Библиографический список

Артамонов А. Н., Авитисов А. С. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества // Российская юстиция. 2010. № 11.

Волкова О. И. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (проектов актов) в муниципальных образованиях Республики Мордовия // Административное и муниципальное право. 2010. № 6.

Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012.

Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: науч.-практ. пособие. М., 2012.

Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. № 1.

Шункевич Е. С. Практика участия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю в нормо-творческой деятельности органов местного самоуправления // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2013. № 4.

Преодоление коррупциогенных факторов уголовного закона: понятие и основные методы

ИВАНОВ Сергей Анатольевич, доцент, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и процесса Юридического института Северо-Кавказского федерального университета

Российская Федерация, 355029, г. Ставрополь, просп. Кулакова, 2

Дается определение понятия преодоления коррупциогенных факторов уголовного закона, отмечается его положительная роль в противодействии коррупции в сфере уголовного судопроизводства. Выделяются основные признаки: универсальность; казуистичность; функциональность; правоприменительный уровень осуществления. Отдельно рассматриваются

Антикоррупционная экспертиза муниципальных правовых актов как мера профилактики коррупционных правонарушений в органах местного самоуправления

Признавая и гарантируя самостоятельность местного самоуправления, в том числе и в нормативном регулировании вопросов местного значения, государство требует неукоснительного соблюдения принципа единства правового пространства. Этот принцип применяется и к муниципальным правовым актам.

Безусловно, существует необходимость работы на постоянной основе над улучшением качества подготовки нормативных правовых актов участниками нормотворческого процесса путем повышения их юридической квалификации и совершенствования нормотворческих технологий.

К способу совершенствования нормотворческих технологий в первую очередь необходимо отнести проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов.

Так, борьба с коррупцией, ликвидация последствий совершения коррупционных правонарушений, минимизация коррупционных проявлений на сегодняшний день являются приоритетными задачами.

В деятельности органов местного самоуправления по борьбе с коррупцией особое значение на сегодняшний день приобрела антикоррупционная экспертиза муниципальных правовых актов и их проектов.

Антикоррупционная экспертиза муниципальных правовых актов и их проектов по праву является одной из наиболее положительных мер, направленных на профилактику коррупционных преступлений .

Обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов установлена Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Указанным законом определены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы, понятие коррупциогенных факторов, сформулированы основные принципы ее организации, субъекты, уполномоченные производить данные экспертизы .

Пунктом 2 части 1 статьи 6 вышеуказанного Федерального закона установлено, что профилактика коррупции, помимо иных «рычагов», осуществляется путем применения такой меры, как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

В деятельности органов местного самоуправления целью такой экспертизы является выявление коррупциогенных факторов в муниципальных нормативных правовых актах, проектах муниципальных нормативных правовых актов и их последующее устранение .

Важным условием производства экспертиз является объект такой экспертизы. При проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов, ее объектами, в соответствии с действующим законодательством, являются муниципальные нормативные правовые акты и их проекты, подготовленные органами местного самоуправления.

С целью всеобъемлющего анализа процедуры проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов, руководствуясь понятием нормативного правового акта, следует охарактеризовать понятие муниципального нормативного правового акта.

Муниципальным нормативным правовым актом является письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме, органом местного самоуправления в пределах его компетенции и направленный на установление, изменений или отмену общеобязательного предписания постоянного или временного характера, рассчитанного на многократное применение .

В свою очередь под проектом муниципального нормативного правового акта понимается первоначальный вариант муниципального нормативного правового акта, официально и в установленном порядке внесенного компетентным на то субъектом правотворчества в целях его предварительного обсуждения, уточнения, проведения экспертной оценки либо внесения соответствующих изменений до принятия по нему окончательного решения органами местного самоуправления .

Проекты муниципальных нормативных правовых актов должны соответствовать правилам их подготовки, утвержденным компетентными на то органами.

Юридическая природа муниципального нормативного правового акта, требует точности и тщательности формулировки правовых предписаний, продуманности и логичности структуры документа, не допускает неоднозначности, расплывчатости, противоречивости его норм, исключает использование неясных или неоднозначно понимаемых терминов и определений .

Следует отметить, что условия, порождающие коррупциогенность муниципального нормативного правового акта, создаются при злоупотреблении правилами языка, слабым владением юридическим языком либо неумелым обращением с ним при составлении нормативных предписаний .

Эффективность антикоррупционной экспертизы в целом зависит от качества проведения юридико-лингвистического исследования каждой нормы муниципального нормативного правового акта или его проекта .

Анализ муниципального нормативного правового акта с точки зрения юридико-лингвистических правил требует применения обобщенных знаний в области правовых наук и науки о языке.

Так, причиной слабой изученности языка нормотворчества в аспекте антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы является то, что разработчики проектов муниципальных правовых актов не используют в полной мере возможности правовой лингвистики, а лингвисты, не обладая юридической компетенцией, недостаточно исследуют правила языка в праве .

Методических рекомендаций проведения именно юридико-лингвистической экспертизы текста документа в рамках антикорркупционной экспертизы в настоящее время не разработано, правила, подходящих для выявления юридико-лингвистической неопределенности в содержании текста муниципального правового акта или его проекта, не утверждено и, соответственно, не систематизированы методы проведения юридико-лингвистического исследования .

Также, отсутствует и система предписаний, регламентирующих выбор и порядок применения в определенной последовательности и в определенных условиях лингвистических методов выявления коррупциогенных факторов .

При проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов важен не только результат исследования, но и ведущий к нему путь, то есть эксперт, осуществляющий антикоррупционную экспертизы должен быть вооружен современной, апробированной и эффективной методикой .

Следует подчеркнуть, что знания, используемые при производстве антикоррупционной экспертизы – это не только юридические знания в различных отраслях и подотраслях права, это и иные естественнонаучные, технические и гуманитарные знания, поскольку коррупциогенные факторы должны выявляться, а экспертизы производиться и в отношении нормативных правовых актов, включающих серьезную естественно-техническую составляющую .

Среди специальных знаний, необходимых эксперту для проведения всесторонней антикоррупционной экспертизы, следует выделить лингвистические знания, поскольку основным из коррупциогенных факторов выступает наличие юридико-лингвистической неопределенности, возможности различных толкований, неоднозначности терминологии, оценочных суждений , .

Как показывает практика применения антикоррупционной экспертизы, на муниципальном уровне антикоррупционной экспертизе подлежат: проекты решений и постановлений представительных органов муниципальных образований, проекты постановлений исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции .

Методика включает основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность, в ней подчеркивается необходимость обеспечения при производстве экспертизы системности, достоверности и проверяемости результатов, приводится перечень коррупционных факторов .

Экспертиза в соответствии с указанной выше методикой проводится органами прокуратуры Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами в целях выявления в проектах актов, имеющих нормативный характер, коррупциогенных факторов и их устранения, также методикой руководствуются независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение актикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Следует отметить, что существуют некоторые отличия экспертизы на коррупциогенность проводимой органами прокуратуры от аналогичной экспертизы, осуществляемой другими уполномоченными субъектами, например:

разработчик проекта муниципального правового акта обязан реагировать на требования органов прокуратуры, однако, отказ от рекомендаций, сформулированных в результате антикоррупционной экспертизы, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации, а также независимыми экспертами, не влечет для разработчика проекта муниципального правового акта каких-либо юридических последствий;

антикоррупционная экспертиза, проводимая органами местного самоуправления самостоятельно, не исключает субъективного подхода в процессе нормотворческой деятельности, тогда как антикоррупционная экспертиза, проводимая органами прокуратуры проводится независимая антикоррупционная экспертиза, в ходе которой делаются объективные выводы.

Так, существует мнение о невозможности проведения независимой внутренней антикоррупционной экспертизы – речь в данном случае идет о признаке независимости экспертизы как об объективном проведении исследования акта.

Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов. Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупциогенных факторов .

Указанной выше Методикой установлено, что коррупциогенными факторами являются факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», выборочное изменение объема прав, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий, отсутствие или неполнота административных процедур, отказ от конкурсных (аукционных) процедур, нормативные коллизии .

В связи с тем, что вопрос об антикоррупционной экспертизе является в настоящее время весьма актуальным, исследование нормативных правовых актов и проектов на предмет наличия в них определенных условий, причин, позволяющих лицам использовать свое должностное положение в преступных целях активно реализуется – каждая экспертиза при этом отличается своими признаками, особенностями, что в целом отвечает общим признакам, характеризующим экспертизу как исследование с применением специальных знаний в целом .

Известно, что результатом экспертного исследования всегда является заключение эксперта, однако в Федеральном законе от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» наряду с заключением эксперта, указывается требование прокурора .

Заключение эксперта после проведения антикоррупционной экспертизы, имеет рекомендательный характер, требование исходящее от органов прокуратуры обязательно к исполнению .

Таким образом, для достижения высокого качества содержания и формы муниципальных нормативных правовых актов, необходимо:

выработать единый научно-методический подход к экспертной практике, профессиональной подготовке и специализации экспертов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96;

законодательно закрепить единый организационный и научно-методический подход к проведению антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

стандартизировать требования к квалификации и уровню профессиональной подготовки субъектов антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

определить критерии выделения коррупциогенных факторов в тексте нормативного правового акта с опорой на систему лингвостилистических правил и норм современного русского литературного языка;

разработать методику юридико-лингвистической антикоррупционной экспертизы – она должна быть предназначена для универсальной экспертизы, единообразно и системно применяемой, а ее достоверность и проверяемость должны минимизировать субъективную оценку эксперта, что само по себе коррупционно не защищено ;

формализовать понятийный концепт «коррупция» и определить компоненты «коррупциогенного фактора»;

предложить единый подход к стандартизации и унификации терминосистемы законодательных актов и законодательных дефиниций;

оптимизировать методологию анализа применительно к языку нормативного правового акта .

Также следует отметить, что при проведении анализа деятельности муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по применению антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов, прослеживается единообразная система работы с муниципальными нормативными правовыми актами в части проведения антикоррупционной экспертизы таких актов и их проектов .

В муниципальных образованиях округа разработаны положения утверждающие порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов органов местного самоуправления их проектов, определены структурные подразделения, ответственные за проведение такой экспертизы, утверждены комиссии и рабочие группы, деятельность которых в частности направлена антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов и их проектов, утверждены порядки деятельности таких комиссий. Также, повсеместно в муниципальных образованиях округа применяется практика проведения общественной (независимой) антикоррупционной экспертизы, путем размещения муниципальных правовых актов и их проектов на официальных сайтах муниципальных образований.

Направление, которое принято действующим законодательством, несомненно, заслуживает одобрения, однако, касаемо законодательного регулирования процесса разработки нормативного правового акта и содержания самого акта, несомненно, стоит внимательно отнестись к процессу проведения антикоррупционной экспертизы, разработав в мельчайших подробностях все нюансы, сопровождающие этот процесс и результат этой разработки.

В заключение следует отметить, что проведение антикоррупционной экспертизы в настоящее время обязательно не только в отношении проектов муниципальных нормативных правовых актов, но и вступивших в законную силу муниципальных нормативных правовых актов, проведение антикоррупционной экспертизы осуществляется, помимо правотворческого органа, органами прокуратуры, юстиции, различными институтами гражданского общества, однако на сегодняшний день нет законодательно установленных последствий неустранения выявленных коррупциогенных факторов и ответственности за неустранение таких факторов для правотворческого органа. Так, в случае принятия противоречащего закону правового акта, его можно обжаловать в судебном порядке, в случае принятия коррупционного правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной опасности невозможно. Кроме того, нет обязанности официально публиковать результаты антикоррупционных экспертиз, проводимых органами местного самоуправления самостоятельно. В настоящее время, отрицательная антикоррупционная экспертиза, в случае ее опубликования, может лишь формировать определенное общественное мнение в отношении конкретного муниципального нормативного правового акта или его проекта, но не сможет служить основанием для отмены коррупционного муниципального нормативного правового акта, если его нормы прямо не противоречат закону.

ПравительствоРеспубликиХакасия

Доклад

главного советника отдела экспертизы и регистров государственно-правового управления Аппарата Правительства Республики Хакасия

Шавыркиной Тамары Валентиновны

«Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

и их проектов»

Термины «антикоррупционная экспертиза» и «коррупциогенные факторы» сегодня уже прочно вошли в правовой лексикон. В России буквально за несколько прошедших лет сформирован реально действующий механизм проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Масштаб угрозы, которую представляет коррупция для развития человеческого общества, обусловил степень озабоченности мирового сообщества данной проблемой. Это нашло выражение в многочисленных международных антикоррупционных инициативах, выработке фундаментальных международных документов о борьбе с коррупцией.

Так, 31 октября 2003 года в ходе проведения 58-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (ООН) была принята Конвенция ООН против коррупции. Конвенция представляет собой многосторонний международно-правовой акт, в основу которого положен комплексный подход, отражающий сложную социально-правовую природу коррупции, разнообразие и многоуровневый характер мер борьбы с этим злом, предусматривает меры по предупреждению коррупции, наказанию виновных, а также механизмы международного сотрудничества в борьбе с ней, обязывает государства-участников проводить политику противодействия коррупции, принимать соответствующие законы и учреждать специальные органы для борьбы с коррупцией, кроме того, Конвенция призвана стимулировать углубление антикоррупционного сотрудничества на межгосударственном уровне.

Выработка этого документа явилась ответственным подтверждением решительного настроя международного сообщества на борьбу с коррупцией, а день открытия политической конференции высокого уровня по инициативе ООН был признан Международным днем борьбы с коррупцией, отмечаемым ежегодно 9 декабря.

Несмотря на то, что Россия в числе первых подписала Конвенцию ООН против коррупции, ратифицировала она ее только в 2006 году. С момента ратификации, согласно п. 3 ст. 5 Конвенции, который предписывает государству-участнику стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней, в нашей стране появились правовые основания проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

В декабре 2008 года в России принимается специальный Федеральный закон «О противодействии коррупции», которым были установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Кроме того, в законе дано развернутое понятие термина «коррупция».

Летом 2009 года принимается специальный Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», устанавливающий правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Это стал, по сути, первый закон, полностью регламентирующий проведение антикоррупционной экспертизы в нашей стране.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Антикоррупционной экспертизой признается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий, имеющая целью предупреждение коррупции, в том числе выявление и последующее устранение причин коррупции (профилактика коррупции).

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой Российской Федерации;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции;

3) органами, организациями, их должностными лицами;

4) институтами гражданского общества и гражданами.

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) являются:

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага);

и) нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Методика, утвержденная постановлением Правительства № 96 от 26.02.2010, всего лишь называет коррупциогенные факторы, но не полно раскрывает их содержание.

В реальной практике же требуется методика, следование которой гарантированно обеспечивало бы реализацию одного из основных принципов антикоррупционной экспертизы — принципа обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Обоснованность результатов антикоррупционной экспертизы — это мотивированность выводов, содержащихся в экспертном заключении. Любое утверждение эксперта о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов должно быть основано на сопоставлении и анализе всей имеющейся в его распоряжении нормативно-правовой информации и логически увязано с результатами этого анализа. Иными словами, из экспертного заключения должен быть понятен ход рассуждений его автора и то, почему он пришел именно к таким выводам.

Объективность результатов антикоррупционной экспертизы — это минимизация влияния субъективных факторов (эмоционального восприятия информации, личной заинтересованности в результате экспертизы, симпатий-антипатий к правотворческому органу, иных обстоятельств) на выводы эксперта. Эксперт в своей деятельности должен руководствоваться только нормами действующего законодательства и использовать имеющийся опыт в сфере проведения антикоррупционных экспертиз. В случае возникновения у эксперта конфликта интересов при проведении антикоррупционной экспертизы он должен отказаться от ее проведения. Данный принцип предполагает также применение научно обоснованных методов получения и интерпретации результатов исследования. Например, анализ, экстраполяция, метод экспертных оценок, статистический метод и другие.

Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы — это возможность проведения сравнительного анализа выводов, содержащихся в экспертном заключении, с некими стандартами ее проведения. Прежде всего, проверить можно только то, что каким-либо образом зафиксировано, то есть имеет определенный формализованный вид. В данном случае результаты антикоррупционной экспертизы должны быть оформлены в письменном виде. Реализация данного принципа достигается также установлением единых критериев выявления и оценки коррупционных рисков, содержащихся в нормативном правовом акте или его проекте, а также понятной и удобной в применении методики проведения антикоррупционной экспертизы. Только в этом случае экспертное заключение может быть оценено и с точки зрения его обоснованности и объективности, и с точки зрения соответствия действующим правовым актам.

К сожалению, в настоящее время принцип, касающийся проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы, является скорее декларативным.

В сложившейся ситуации каждый правотворческий орган федерального, регионального или муниципального уровня самостоятельно решает данную проблему. Однако это не способствует реализации принципа обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).