Административный арест в РБ

Административный арест: компаративистский анализ применения и исполнения (Украина, Россия, Беларусь) Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

Н. А. Самбор*

Административный арест: компаративистский анализ применения и исполнения (Украина, Россия, Беларусь)

В статье рассматривается институт административного ареста в контексте специфики правоприменительной практики Российской Федерации, Украины и Беларуси; анализируются особенности производства по делам об административных правонарушениях, по которым выносятся постановления о применении указанного административного взыскания, выделяются наиболее эффективные правовые элементы, которые могут быть использованы в национальном законодательстве.

Ключевые слова: административное право, сравнительно-правовой метод, компаративистика, административный арест.

Key words: administrative law, comparative legal method, comparativistics, administrative arrest.

Исследование актуальных вопросов административного права было предметом не одного диссертационного исследования. Административное право привлекает ученых, в первую очередь тем, что связано с публичноправовыми отношениями реализации публичной власти, с которой, так или иначе, сталкивается каждый гражданин, физическое или юридическое лицо. Во-вторых, данные правоотношения привлекают исследователей тем, что, как правило, в таких правоотношениях соприкасаются не равноправные субъекты (с одной стороны, субъекты, наделенные функциями государства, с другой — простые граждане, их объединения, юридические лица). Каждый субъект таких правоотношений старается реализовать и отстоять свои права, свободы и интересы. В этом сложном круговороте особое место занимают правоотношения, связанные с реализацией юридической, в данном случае административной, ответственности за совершения разного рода противоправных деяний.

Целью нашей статьи стало компаративистское исследование вопросов применения такого вида административного взыскания, как админи-

* Кандидат юридических наук, доктор философии, заместитель начальника штаба Прилукского городского отдела УМВД Украины в Черниговской области (Украина).

стративный арест, в Украине, Российской Федерации и Республике Беларусь, выявление общих и отличительных черт в законодательстве об административных правонарушениях, а также возможности перенесения зарубежного опыта нормативного регулирования порядка применения административного взыскания в виде административного ареста в национальную законодательную практику для наиболее эффективного обеспечения прав, свобод и интересов физических и юридических лиц.

Одним из видов административных взысканий есть административный арест, который предусмотрен п. 7 ч. 1 ст. 24 Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее — КУоАП). Собственно классификация тяжести административных взысканий, предусмотренная ст. 24 КУоАП ведет от наименее сурового — предупреждения до наиболее сурового — административного ареста. В ст. 32 КУоАП указывается, что административный арест устанавливается и применяется лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений сроком до пятнадцати суток. Административный арест назначается районным, районным в городе, городским или горрайонным судом (судьей). Данная норма указывает на то, что административный арест уполномочена применять в качестве административного взыскания исключительно судебная ветвь власти. Такой подход исключает злоупотребления должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, а также органов и представителей общественных организаций, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. В этой же статье имеется норма, которая наряду с общим правилом включает исключения, а именно то, что административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, которые имеют детей в возрасте до двенадцати лет, к лицам, которые не достигли восемнадцати лет, к инвалидам первой и второй групп. Таким образом, исключения из правил связаны с определенными медицинскими (например, инвалидность) и биологическими критериями (беременность, возрастной ценз). В ст. 3.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) указывается на то, что одним из видов административных наказаний является административный арест (п. 6 ч. 1 ст. 3.2.). Проанализировав положения ст. 3.2. КоАП РФ, на наш взгляд, градация административных наказаний имеет определенный дисбаланс, поскольку в первых шести пунктах ч. 1 данной статьи прослеживается четкая иерархия наказаний, в основу которой положен восходящий принцип от менее к более суровому наказанию. Однако п. 7-9 ч. 1 ст. 32

КоАП РФ опровергают это утверждение, поскольку после, на наш взгляд, наиболее сурового наказания — административного ареста для физического лица, указываются наказания, которые менее суровы, например дисквалификация и административное приостановление деятельности, которые также применяются в отношении физического лица. Характерно, что для КоАП РФ существует норма, которая указывает на то, что административный арест как административное наказание устанавливается исключительно нормами КоАП РФ. В свою очередь подобная дефиниция отсутствует в КУоАП. Подчеркивание такого положения в КоАП РФ свидетельствует о важности (вернее сказать, суровости) такого административного наказания, как административный арест, поскольку последний существенно ограничивает права, свободы и интересы человека и гражданина. Таким образом, законодательно закреплена дефиниция о недопустимости нормативного закрепления в санкциях законодательных, а тем более подзаконных нормативно-правовых актов такого наказания, как административный арест. Фактически аналогичное положение ст. 3.2. КоАП РФ имеется в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее -КоАП РБ), а именно ст. 6.2, в которой перечисляются виды административных взысканий. В ч. 3 ст. 6.2. КоАП РБ содержится императивная норма, которая указывает на то, что административное взыскание в виде административного ареста налагается только судом. Но наряду с этой нормой ч. 4 ст. 6.2 КоАП РБ формирует исключение из правила, указывая, что административное взыскание в виде административного ареста за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 9.27 КоАП РБ «Уклонение родителей от трудоустройства по судебному постановлению», налагается органами внутренних дел. Таким образом, члены палаты представителей Республики Беларусь уполномочили органы внутренних дел (далее — ОВД) Республики, а Совет Республики Беларусь одобрил выносить постановления по делам об административных правонарушениях должностными лицами ОВД и применять к правонарушителям административное взыскание в виде административного ареста.

Согласно ст. 6.7 КоАП РБ административный арест состоит в содержании физического лица в условиях изоляции в местах, определяемых органом, ведающим исполнением административных взысканий, и устанавливается на срок до пятнадцати суток. В то же время п. 4 ч. 2 ст. 7.4. КоАП РБ указывает на то, что при наложении административного взыскания при совершении нескольких административных правонарушений суд, орган, ведущий административный процесс, наложив основное

либо основное и дополнительное административные взыскания отдельно за каждое административное правонарушение, окончательно определяют административное взыскание за совершенные административные правонарушения путем полного или частичного сложения таким образом, чтобы оно не превышало для такого вида административного взыскания, как административный арест, двадцати пяти суток. Вследствие этого, сопоставив нормы КУоАП, КоАП РФ и КоАП РБ, приходим к выводу о том, что административный арест как административное взыскание в Украине и Беларуси, и как административное наказание в России, имеет разные сроки, а именно: в Украине не превышает 15 суток, в Беларуси — 25 суток, в России

— 30 суток (как исключение за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции, при общем правиле — не более 15 суток).

Еще один элемент, заслуживающий внимания, на наш взгляд, — способ изложения санкций статей кодексов об административных правонарушениях Российской Федерации, Республики Беларусь и Украины, где в качестве административного взыскания или наказания предусматривается административный арест. В то время, как при формировании санкций статей КУоАП, КоАП РФ, которые предусматривают административную ответственность за правонарушения, и включают такое взыскание, как административный арест, используется альтернативной способ изложения, предусматривается нижняя и верхняя граница данного вида взыскания, то в санкциях КоАП РБ в отношении такого административного взыскания, как административный арест, определяется только вид взыскания, при этом верхняя и нижняя границы в данных статьях не определяются, а требуют от суда пользоваться нормой общей части КоАП РБ, а именно ст. 6.7., где говорится о том, что административный арест состоит в содержании физического лица в условиях изоляции в местах, определяемых органом, ведающим исполнением административных взысканий, и устанавливается на срок до пятнадцати суток. На наш взгляд, положения ст. 6.7. и ст. 7.4. Ко-АП РБ вступают в некое противоречие, поскольку административный арест предусматривает ограничение прав, свобод и интересов человека за совершенное правонарушение на срок до 15 суток (при этом не оговаривается, что за совершение одного правонарушения), а согласно ст. 7.4. КоАП РБ — в случае наложения взыскания за несколько правонарушений, санкции статей которых предусматривают в качестве взысканий административный арест, допускается частичное или полное сложение таких взысканий в пределах, не превышающих в общем 25 суток. По нашему мнению, фактически

10 суток человек может претерпевать ограничения его прав, свобод и интересов с нарушением общепринятых принципов права.

Подытожив сказанное, считаем, что санкции статей КоАП РБ, где предусматривается такой вид административного взыскания, как административный арест, исходя из теории права являются промежуточными между абсолютно определенной (точно указаны вид и мера юридической ответственности за нарушения нормы права) и относительно определенной, где границы юридической ответственности указаны от минимальной до максимальной1. Последние, в свою очередь, характерны для норм особенных частей КУоАП и КоАП РФ. При этом санкции норм КоАП РБ определенным образом характеризуются отсылочным способом изложения, поскольку вынуждают субъекта, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях использовать не только императивные положения статьи, которой предусматривается административная ответственность, а и общими положениями применения административной ответственности. При этом существенное значение отводится внутреннему убеждению такого субъекта в отношении применения мер в границах вида административного наказания.

В то же время ст. 7.1. КоАП РБ прямо указывает на то, что административное взыскание за совершенное административное правонарушение налагается с учетом положений Общей части КоАП РБ в пределах, установленных санкцией статьи Особенной части КоАП РБ, предусматривающей ответственность за данное административное правонарушение. Но фактически в санкциях статей Особенной части КоАП РБ не указаны верхние и нижние границы административного взыскания в качестве административного ареста, указывается исключительно то обстоятельство, что совершение такого-то правонарушения влечет административный арест.

Немаловажный вопрос, связанный с обеспечением прав, свобод, интересов личности при рассмотрении дел об административных правонарушениях, по которым возможно наложение взыскания на правонарушителя в виде административного ареста — норма, которая указывает на обязательное присутствие правонарушителя при рассмотрении дела и вынесении постановления по делу об административном правонарушении.

В ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ указывается, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого

1 Теорія держави і права. Академічний курс / за ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. К.: Юрінком Інтер, 2006. С. 374.

ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В отсутствие этого лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела2.

В п. 2 ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ содержится норма, которая прямо указывает на то, что при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным.

Согласно ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным. На этом основании, поскольку рассмотрение дела в отсутствие данного лица невозможно, судья должен вынести определение об отложении рассмотрения дела. При этом необходимо выяснить причину неисполнения органом внутренних дел (полицией), который в соответствии с ч. 2 ст. 27.15 Кодекса осуществляет привод, определения суда о приводе лица3. Императивная норма, которая указывает на необходимость обязательного присутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем наложения административного ареста, гарантирует своевременность и эффективность исполнения наказания (взыскания).

Аналогичные нормы содержатся и в КУоАП, а именно ч. 2 ст. 268 КУоАП указывает та то обстоятельство, что дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии лица, которое привлекается к административной ответственности. При рассмотрении дел об административных правонарушениях, предвиденных ч. 1 ст. 44, ст. 51, 146, 160,

2 Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001 // http://www.aUeng.rU/d/jur/jur726.htm. (Дата доступа: 09.12.2011 г.).

3 Михалева Н. В. Судебная практика по делам об административных правонарушениях. М., 2008. С. 99.

1602, 1722 -1729, 173, ч. 3 ст. 178, ст. 185, 1851, ст. 1857, 187 КУоАП присутствие лица, которое привлекается к административной ответственности, является обязательным. Фактически это все составы правонарушений, за совершение которых может быть наложено взыскание в виде административного ареста (ч. 3 ст. 268 КУоАП). 24 сентября 2008 г. в КУоАП были внесены изменения и дополнения, а именно санкция ст. 130 КУоАП была дополнена таким видом административного взыскания, как административный арест. Наряду с этим законодатель не внес соответствующие изменения в ст. 268 КУоАП, вследствие чего имеет место вынесение постановлений о наложении административного взыскания в виде административного ареста заочно (без присутствия при рассмотрении дела правонарушителя). Таким образом, имеет место пробел в законодательстве, который делает невозможным исполнение императивной нормы, изложенной в ст. 326 КУоАП, а именно то, что постановление районного, районного в городе, городского или горрайонного суда (судьи) о применении административного ареста выполняется немедленно после его вынесения.

Логическим продолжением исследования стало изучение порядка исполнения административного взыскания в виде административного ареста. Постановление об административном аресте приводится в исполнение

органами внутренних дел в порядке, установленном законодательством . Действительно, согласно положению ст. 32.8. КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления. Лицо, подвергнутое административному аресту, содержится под стражей в месте, определяемом органами внутренних дел. В ч. 4 ст. 32.8. КоАП РФ указывается на то, что порядок и условия отбывания административного ареста осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Проводя компаративистский анализ норм КУоАП, отметим, что согласно ст. 327 КУоАП лиц, подвергшихся административному аресту, содержат под стражей в местах, которые определяют органы внутренних дел. Отбывание административного ареста осуществляется по правилам, установленным законами Украины. Однако на сегодняшний день в Украине отсутствует специальный закон, нормы которого регулировали бы исполнение административного взыскания в качестве административного ареста. Исполнение административного ареста в Украине регулируется приказом Министерства внутренних дел Украины от 18 сентября 1992 г. № 552 «Об утвержде-

4 Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001 // URL:http://www.aUeng.ru/d/jur/jur726.htm. (Дата доступа: 09.12.2011 г.)

нии Положения о специальном приемнике для содержания лиц, подвергшихся административному аресту». На наш взгляд, с точки зрения верховенства права реализации прав, свобод и интересов человека и гражданина недопустимо, чтобы орган, ведающий исполнением взысканий, самостоятельно определял условия исполнения такого взыскания, как административный арест. Во-первых, в таком случае уполномоченный орган (должностное лицо) сам себе определяет полномочия, во-вторых, устанавливает права и обязанности лица, подвергшегося административному аресту, в-третьих, устанавливает виды нарушений в местах отбывания взыскания. Вследствие этого один орган исполнительной власти фактически узурпирует власть в сфере исполнения наказаний, поскольку единолично устанавливает порядок своих действий, обязанности и права других, а также устанавливает ответственность (или условия наступления ответственности, путем описания гипотез и диспозиций правонарушений, выступая тем самым отсылочной нормой для норм кодекса об административных правонарушениях). С точки зрения гуманизма принципов права, было бы идеально если бы такой порядок исполнения наказаний определялся именно Законом, но в то же время практика такого определения, путем издания соответствующего нормативно-правового акта правительством Российской Федерации есть ступень, которая разрывает единоличность органов исполнения взысканий (наказаний), в том числе административного ареста, в определении порядка отбывания наказания, установления прав и обязанностей органа исполнения наказания и лиц, отбывающих наказание.

Ещё одной характерной особенностью, которая существенно отличает содержание анализированных кодексов, следует назвать, что КУоАП в своём содержании предусматривает субъектов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 255 КУоАП), а также подведомственность дел об административных правонарушениях (разд. III, гл. 16-17, ст. 213-24419 КУоАП). В свою очередь КоАП РФ также содержит соответственные нормы, которые определяют компетенцию судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (разд. III, гл. 22-23, ст. 22.1-23.70 КоАП РФ). Также КоАП РФ в ст. 28.3. четко разделяет компетенцию должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. В отличие от законодателей Украины и Российской Федерации в Республике Беларусь в нормах КоАП РБ не определяются лица, которые имеют право составлять протоколы об адми-

нистративных правонарушениях, а также не указана подведомственность дел об административных правонарушениях. При этом нормы КоАП РБ указывают на то, что процессуальные административные нормы, которые определяют порядок производства по делам об административных правонарушениях, выделены в отдельный кодифицированный законодательный акт — Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях. Вследствие этого невозможно из норм КоАП РБ уяснить подведомственность дел об административных правонарушениях, где в качестве административного взыскания применяется административный арест. Единственным упоминанием о такой подведомственности есть положения ст. 6.2. КоАП РБ.

Учитывая вышеупомянутое, можно прийти к выводу о том, что Республика Беларусь пошла путем разграничения материальных и процессуальных норм, которые регулируют деятельность специально уполномоченных органов по расследованию и принятию решений по делам об административных правонарушениях. С одной стороны, это существенный шаг к кодификации законодательства, обеспечения упорядочивания, согласованности и компактности норм административного законодательства по их характеру на нормы материального и процессуального права. В связи с этим в Украине давно продолжаются разговоры о необходимости принятия административного процессуального кодекса об административных правонарушениях. Хотя некоторые шаги уже предприняты, а именно принят Кодекс административного судопроизводства Украины (далее -КАС Украины)5, который определяют полномочия административных судов относительно рассмотрения дел административной юрисдикции, порядок обращения к административным судам и порядок осуществления административного судопроизводства (ст. 1 КАС Украины). Однако с принятием данного кодифицированного акта положение с организацией порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях, защите прав, свобод и интересов участников такого производства существенно не изменилось. Связано это, во-первых, с тем, что КАС Украины регулирует исключительно деятельность судебной инстанции. При этом основное внимание акцентируется на производстве в делах, связанных с защитой прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их

5 Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року // ВВР. 2005. № 35-36. № 37. Ст. 446.

должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнении делегированных полномочий (ст. 2 КАС Украины). Во всей сфере публично-правовых отношений, правоотношения, возникновение которых связаны с производством в делах об административных правонарушениях, составляют лишь часть (сложно сказать незначительную, но все же часть, поскольку публично-правовые отношения охватывают значительно шире круг правоотношений). В связи с этим возникает ряд, в том числе и процессуальных, коллизий, связанных с защитой прав, свобод и интересов участников производства по делам об административных правонарушениях. Например, согласно ст. 287-294 КУоАП постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано путем подачи жалобы, тогда как КАС Украины предусматривает, что обжалование решений органов власти и управления происходит путем подачи административного иска (ст. 104 КАС Украины). В связи с этим автором была проанализирована данная проблема, предложены соответствующие предложения по усовершенствованию действующего законодательства Украины, связанного с обеспечением прав, свобод и интересов лиц, которые при-

^ 6 влекаются к административной ответственности .

В заключение хочется отметить, что каждая республика, чьи нормы кодифицированных нормативно-правовых актов об административных правонарушениях были исследованы в сфере наложения административного взыскания в виде административного ареста, избрала свой путь нормативно-правового регулирования данного вопроса. При этом считаем, что административная реформа, которая происходит в Украине, неизбежно должна коснуться реформирования законодательства об административных правонарушениях, в частности, норм, которые регламентируют порядок применения такого вида административного взыскания, как административный арест, связанный с ограничением прав, свобод и интересов человека и гражданина. Принятие кодифицированного акта об административных правонарушениях должно базироваться на концепциях, в основу которых заложен принцип «верховенства права», и его главная цель

— гарантирование прав, свобод и интересов человека. Вследствие этого неизбежной и необходимой должна стать рецепция передовых норм зарубежных стран в этой отрасли, и в первую очередь передовой правовой

6 Самбор М. А. Адміністративний позов та скарга як засоби захисту прав, свобод та інтересів людини і громадянина у справах про адміністративні правопорушення // Митна справа. Львів. 2011. № 2 (74). Ч. 2. С. 229-234.

мысли стран-соседей. Нормы КУоАП, КоАП РФ и КоАП РБ имеют характерные отличия, которые анализировались выше, каждая страна внесла свои правовые традиции в разрешение вопроса, связанного с применением к правонарушителям административного взыскания в виде административного ареста, большинство из которых может и должно быть учтено при разработке и принятии нового КУоАП.

Некоторые аспекты административного задержания по законодательству Республики Беларусь (Хорьков В.Н.)

Законодательное регулирование института административного задержания в Республике Беларусь имеет свои особенности, отличающие его от аналогичного института в Российской Федерации.
В рамках данной статьи будет проанализирована специфика законодательного регулирования административного задержания в Республике Беларусь, выявлены спорные моменты в законодательном регулировании.
Прежде всего, следует отметить, что законодательная основа административного задержания в Республике Беларусь имеет свою специфику. Во-первых, административное задержание регулируется не Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях, а кодифицированным процессуальным актом — Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. N 194-3. Во-вторых, административное задержание определяется как мера обеспечения административного процесса. В-третьих, административное задержание относится к мерам административного принуждения.
Достоинством Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях является закрепление в ст. 2.4 гарантий законности применения административного задержания. Таких гарантий две: 1) никто не может быть задержан за совершение административного правонарушения при отсутствии на то законных оснований и в нарушение порядка, установленного настоящим Кодексом; 2) судья, прокурор, орган, ведущий административный процесс, обязаны немедленно освободить всякого незаконно задержанного… свыше срока, предусмотренного законом.
ПИКоАП РБ содержит определение административного задержания: «Административное задержание физического лица состоит в кратковременном ограничении свободы физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, за совершение им административного правонарушения, в доставлении его в орган, ведущий административный процесс, и содержании в данном органе». Приведенное определение административного задержания нам представляется небесспорным.
Белорусский законодатель в понятие административного задержания включает доставление лица, совершившего административное правонарушение, что вряд ли обоснованно. Доставление должно предшествовать административному задержанию. Именно таким образом доставление урегулировано в Кодексе РФ об административных правонарушениях, где оно рассматривается как самостоятельная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 27.2).
В ПИКоАП РБ термин «доставление» использован также законодателем при определении понятия «привод». В ст. 1.4 приведено следующее определение привода: «Привод — принудительное доставление физического лица, не являющегося без уважительной причины по вызову в суд, орган, ведущий административный процесс».
Бросается в глаза неоднозначность толкования термина «доставление» законодателем: с одной стороны, доставление — это элемент административного задержания, с другой же стороны, доставление равнозначно приводу. На недопустимость отождествления привода и доставления в ПИКоАП РБ справедливо указывает Н.А. Самбор. Мы солидарны с мнением Н.А. Самбора, который предлагает в ПИКоАП РБ четко прописать процедуру доставления физического лица <1>.
———————————
<1> Самбор Н.А. Доставление как мера административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: процессуальные вопросы законности применения ограничений прав и свобод человека // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 53.
Возвращаясь к определению административного задержания, предложенного законодателем, следует отметить, что административное задержание физического лица возможно лишь в случае совершения им административного правонарушения. Возникает в связи с этим вопрос: а как быть в случае, если имеет место покушение на административное правонарушение, т.е. физическим лицом административное правонарушение не доведено до конца, можно ли такое физическое лицо подвергнуть административному задержанию? Буквальное толкование легального определения административного задержания позволяет сделать вывод, что административное задержание невозможно в случае совершения физическим лицом покушения на административное правонарушение. Законодатель исходит из того, что административное задержание физического лица допустимо лишь в том случае, если им совершено оконченное административное правонарушение. Представляется, что понятие административного задержания нуждается в уточнениях с учетом допустимости задержания физических лиц, покушавшихся на административное правонарушение.
ПИКоАП РБ в ч. 2 ст. 8.2 определяет цели административного задержания, относя к ним следующие:
1) пресечение противоправной деятельности;
2) составление протокола об административном правонарушении, если составление его на месте выявления (совершения) административного правонарушения не представляется возможным;
3) установление личности;
4) обеспечение участия при рассмотрении дела об административном правонарушении;
5) пресечение сокрытия или уничтожения доказательств;
6) обеспечение исполнения административного взыскания в виде административного ареста или депортации.
Безусловно, преимуществом ПИКоАП РБ по сравнению с КоАП РФ является установление круга лиц, в отношении которых не допускается административное задержание. Согласно ч. 6 ст. 8.2 ПИКоАП РБ административное задержание не допускается в отношении:
1) лица, занимающего высшую государственную должность Республики Беларусь, и лица, должность которого включена в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь;
2) члена Совета Республики, депутата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь и депутатов местных Советов депутатов;
3) судьи;
4) народного заседателя.
В приведенной норме отсутствует расшифровка лиц, занимающих высшие государственные должности Республики Беларусь, и лиц, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь. Для этого следует обратиться к Указу Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. N 644 «Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь» <2>. Данный Указ содержит перечень высших государственных должностей Республики Беларусь, который включает в себя:
— Премьер-министра Республики Беларусь;
— Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь;
— Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь;
— Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь;
— Председателя Верховного Суда Республики Беларусь;
— Главу Администрации Президента Республики Беларусь;
— Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь;
— Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь;
— Генерального прокурора Республики Беларусь;
— Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь;
— Управляющего делами Президента Республики Беларусь.
———————————
<2> Указ Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. N 644 «Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь» // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p0=P30100644.
В перечень высших государственных должностей Республики Беларусь, как мы видим, не включена должность Президента Республики. Это можно объяснить тем, что, поскольку перечень утвержден Президентом, он не счел нужным включать в перечень занимаемую им самим должность. Кроме того, это необязательно, если учесть следующее. Президент Республики Беларусь в соответствии с ч. 3 ст. 79 Конституции страны обладает неприкосновенностью и, следовательно, не может быть подвергнут административному задержанию.
Упомянутым уже Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. утвержден также перечень должностей руководящих работников государственных органов и иных организаций, включенных в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь.
Включение в перечень следующих должностей — помощники Президента Республики Беларусь, пресс-секретарь Республики Беларусь, судьи Конституционного Суда Республики Беларусь, судьи Верховного Суда Республики Беларусь, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, члены Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов — нам представляется спорным, т.к. эти должности являются рядовыми и не вписываются в название перечня должностей руководящих работников государственных органов и иных организаций, включенных в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь.
Бесспорно, недостатком анализируемого нами перечня должностей руководящих работников следует считать то, что он не является, к сожалению, исчерпывающим. Так, в перечне указаны руководители иных важнейших организаций, определяемых Президентом Республики Беларусь, кроме названных в перечне. Из этой расплывчатой формулировки трудно понять, какие иные важнейшие организации (государственные или негосударственные) имеются в виду, руководители которых также обладают иммунитетом от административного задержания.
Важно отметить, что лица, в отношении которых не допускается административное задержание, по белорусскому законодательству обладают абсолютным иммунитетом от данной меры обеспечения административного процесса. В России этот вопрос решается иначе. В соответствии с российским законодательством лица, на которых не распространяется административное задержание, могут обладать не только абсолютным, но и относительным иммунитетом от административного задержания <3>.
———————————
<3> См.: Хорьков В.Н. К вопросу о круге лиц, обладающих иммунитетом от административного задержания // Современное право. 2014. N 3. С. 48.
Согласно ст. 8.3 ПИКоАП РБ административное задержание физического лица правомочны осуществлять следующие должностные лица:
1) должностные лица органов внутренних дел;
2) должностные лица органов пограничной службы Республики Беларусь;
3) старшее в месте расположения охраняемого объекта должностное лицо военизированной охраны;
4) должностные лица Военной автомобильной инспекции Вооруженных Сил Республики Беларусь;
5) должностные лица органов государственной безопасности;
6) должностные лица органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь;
7) должностные лица Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь.
Чаще всего административное задержание физических лиц осуществляют должностные лица органов внутренних дел. Именно должностные лица органов внутренних дел вправе осуществлять административное задержание при выявлении любых административных правонарушений и, кроме того, в случаях обращения к ним должностных лиц, управомоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.
Что же касается иных должностных лиц, указанных в ст. 8.3 ПИКоАП РБ, то они правомочны осуществлять административное задержание физических лиц только в случаях, предусмотренных ПИКоАП РБ. Так, например, должностные лица Военной автомобильной инспекции Вооруженных Сил Республики Беларусь правомочны осуществлять административное задержание только в случае нарушения правил дорожного движения лицами, управляющими транспортными средствами Вооруженных Сил Республики Беларусь.
Существенным недостатком действующего ПИКоАП РБ является, на наш взгляд, отсутствие четкого законодательного регулирования административно-правового статуса физических лиц, подвергнутых административному задержанию. Элементами административно-правового статуса задержанных лиц являются их права и обязанности. К сожалению, в ПИКоАП РБ указано лишь одно право, которое разъясняется задержанному лицу, — это право пригласить защитника (ст. 8.5). Обязанности же физических лиц, подвергнутых административному задержанию, вообще отсутствуют в ПИКоАП РБ.
В несколько лучшем положении находятся иностранные граждане и лица без гражданства, подвергнутые административному задержанию. Согласно ч. 4 ст. 8.2 ПИКоАП РБ иностранные граждане или лица без гражданства, задержанные за совершение административного правонарушения, без промедления должны быть информированы на понятном им языке о причинах их задержания и правах, которые они имеют. При этом права, о которых информируют иностранных граждан и лиц без гражданства должностные лица, уполномоченные производить административное задержание, законодателем не конкретизированы.
Полагаем, что в ПИКоАП РБ должны быть прописаны права и обязанности физических лиц, подвергнутых административному задержанию, в т.ч. иностранных граждан и лиц без гражданства. В данном случае целесообразно было бы использовать удачный опыт закрепления белорусским законодателем прав и обязанностей лиц, подвергнутых административному аресту (ст. 18.4, ст. 18.5). Некоторые права и обязанности административно арестованных лиц вполне применимы и к лицам, подвергнутым административному задержанию.
Своеобразно в ПИКоАП РБ решен вопрос о сроках административного задержания физических лиц (ст. 8.4).
1. Срок административного задержания физического лица исчисляется с момента фактического задержания. Дефиниция (фактическое задержание) белорусским законодателем не раскрывается.
2. По общему правилу срок административного задержания не должен превышать трех часов, если иное не установлено ПИКоАП РБ.
3. ПИКоАП РБ установлены более длительные сроки административного задержания физических лиц, превышающие три часа:
а) на срок свыше трех часов, но не более чем семьдесят два часа могут быть задержаны:
— физическое лицо, совершившее административное правонарушение, за которое в качестве административного взыскания предусмотрены административный арест, депортация;
— физическое лицо, находящееся в общественном месте в состоянии алкогольного опьянения или в состоянии, вызванном потреблением наркотических средств, психотропных, токсических или других одурманивающих веществ, оскорбляющем человеческое достоинство и нравственность, — до вытрезвления;
— военнослужащий, совершивший административное правонарушение, — до передачи его военному патрулю, военному коменданту, командиру (начальнику) воинской части или военному комиссару;
— физическое лицо, совершившее административное правонарушение, имеющее признаки выраженного психического расстройства и создающее своими действиями явную опасность для себя и окружающих, — до передачи его в организацию здравоохранения;
— физическое лицо, нарушившее пограничный режим Государственной границы Республики Беларусь или режим в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь либо совершившее умышленное незаконное пересечение Государственной границы Республики Беларусь, — до установления личности;
б) согласно ПИКоАП РБ возможен и более длительный срок административного задержания физических лиц — свыше 72 часов. Физическое лицо, нарушившее пограничный режим, режим Государственной границы Республики Беларусь или режим в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь либо совершившее умышленное незаконное пересечение Государственной границы Республики Беларусь, при невозможности установить его личность в течение семидесяти двух часов может быть задержано на срок до десяти суток с санкции прокурора;
в) анализ ст. 8.4 ПИКоАП РБ позволяет сделать вывод, что законодатель допускает административное задержание и без указания конкретного срока, что далеко небесспорно. Так, в целях обеспечения исполнения административного взыскания в виде депортации физическое лицо, в отношении которого применена указанная мера административного взыскания, с санкции прокурора может быть задержано на срок, необходимый для исполнения постановления о депортации. Или еще. Иностранные граждане или лица без гражданства, нарушившие правила пребывания или транзитного проезда, при невозможности установить их личность в течение сорока восьми часов могут быть задержаны с санкции прокурора на срок, необходимый для установления личности;
г) руководствуясь принципом гуманизма, белорусский законодатель в отличие от российского установил для несовершеннолетних только минимальный срок административного задержания. В ч. 3.1 ПИКоАП РБ указано, что административное задержание на срок свыше трех часов не может быть применено к несовершеннолетним.
4. Специфично выглядит в ПИКоАП РБ порядок оформления административного задержания. Согласно ч. 4 ст. 8.4 административное задержание физического лица на срок свыше трех часов оформляется протоколом, который составляется должностным лицом, осуществляющим административное задержание. Следовательно, если срок административного задержания не превышает трех часов, протокол об административном задержании не составляется. Законодателем этот вопрос решен иначе: «Время административного задержания физического лица на срок, не превышающий трех часов, указывается в протоколе об административном правонарушении».
Процессуально-исполнительный кодекс РБ, отказавшись от терминологии «личный досмотр», использовавшейся в утратившем силу Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях 1984 г., ввел дефиницию «личный обыск задержанного». Согласно ч. 1 ст. 8.6 ПИКоАП РБ личный обыск задержанного проводится в целях обнаружения орудий и средств административного правонарушения, предметов, документов и ценностей, имеющих значение для административного процесса.
Регламентирован порядок проведения личного обыска задержанного. Личный обыск проводится лицом того же пола, что и задержанный, с участием двух понятых того же пола. Однако участие понятых в проведении личного обыска задержанных лиц не всегда является обязательным. В исключительных случаях при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, которые могут быть использованы для причинения вреда жизни и здоровью других лиц, личный обыск может быть произведен без понятых.
При процессуальном оформлении личного обыска задержанного лица отсутствует единый подход. Это может быть отдельный протокол о личном обыске задержанного лица. ПИКоАП РБ предусмотрены и другие варианты: запись о личном обыске делается в протоколе об административном правонарушении или протоколе об административном задержании (ч. 2 ст. 8.6).
Особенностью законодательного регулирования административного задержания по ПИКоАП РБ является закрепление порядка обжалования административного задержания. Часть 3 ст. 7.2 предусматривает, что административное задержание физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, может быть обжаловано прокурору или в районный (городской) суд.
Попутно отметим, что российский законодатель в отличие от белорусского, несмотря на многочисленные предложения ученых, в т.ч. и автора этих строк, до сих пор не урегулировал порядок обжалования административного задержания в КоАП РФ <4>.
———————————
<4> Кононов П.И. Нормы об административном задержании граждан: изменения необходимы // Журнал российского права. 1997. N 11. С. 89; Решетник Ю.Ф. К вопросу о правовом обеспечении применения административного задержания // Административное право и процесс. 2007. N 5. С. 22; Салищева Н.Г. О процессуальных проблемах Кодекса РФ об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник тезисов статей. М., 2003. С. 135; Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 15 — 16; Хорьков В.Н. Административное задержание: пробелы в законодательном регулировании // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 34 — 37.
В заключение отметим, что белорусский законодатель в регулировании административного задержания как меры обеспечения административного процесса значительно продвинулся вперед. Вместе с тем некоторые положения ПИКоАП РБ, регулирующие институт административного задержания, нуждаются в коррективах.
Литература
1. Кононов П.И. Нормы об административном задержании граждан: изменения необходимы // Журнал российского права. 1997. N 11.
2. Решетник Ю.Ф. К вопросу о правовом обеспечении применения административного задержания // Административное право и процесс. 2007. N 5. С. 22.
3. Салищева Н.Г. О процессуальных проблемах Кодекса РФ об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сборник тезисов статей. М., 2003.
4. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004.
5. Самбор Н.А. Доставление как мера административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: процессуальные вопросы законности применения ограничений прав и свобод человека // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 53.
6. Хорьков В.Н. К вопросу о круге лиц, обладающих иммунитетом от административного задержания // Современное право. 2014. N 3. С. 48.
7. Хорьков В.Н. Административное задержание: пробелы в законодательном регулировании // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 34 — 37.